Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante MUNICIPIO DE YOPAL Demandado EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P. EAAY Temas Cobro coactivo.
Excepción de falta de título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E. E.S.P. (en adelante EAAAY) contra la sentencia del 6 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que decidió: «PRIMERO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo No. 2017.002 adelantando (sic) por la empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal: i) Resolución 01633 del 30 de noviembre de 2017, que decide unas excepciones y ordena seguir adelanta la ejecución. ii) Auto 811.11.00.0029.18 del 12 de abril de 2018, que resolvió el recurso de reposición contra aquella en el proceso de jurisdicción coactiva No. 2017-002, adelantado por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal. iii) Auto No. 811.11.00.0031.18 del 30 de abril de 2018, por medio del cual la empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE ESP, realizó la liquidación del crédito y fijó costas provisionales por la suma de $1.352.863.120,28. iv) Auto 811.11.00.0036 del 11 de mayo de 2018, que resolvió las objeciones de la liquidación del crédito.
SEGUNDO: Abstenerse de ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo No. 2017- 002 y el levantamiento de las medidas que se hayan decretado en dicho procedimiento, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Condenar a la EAAAY EICE a: 3.1. ORDENAR la devolución de la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS CUATRO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA Y SIETE CENTAVOS ($238.704.258,87), a favor del municipio de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.2. INDEXAR las sumas embargadas dentro del proceso de jurisdicción coactiva No. 2017- 002, desde el momento en que se efectuó el embargo, de los dineros del municipio de Yopal, hasta el día en que los mismos sean reintegrados en su totalidad al mencionado ente territorial, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 187 del CPACA, aplicando la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia y pagar las Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 diferencias que resulten de dicha actualización. 3.3.
Las sumas que se ordenan restituir a través de esta providencia, así como las diferencias que resulten de la correspondiente actualización, devengarán intereses moratorios, de conformidad con los dispuesto en el inciso 3 del artículo 192 y artículo 195 del CPACA.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin costas en esta instancia»1.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Tribunal Administrativo de Casanare profirió la sentencia de primera instancia el 28 de junio de 2012, en el proceso de acción popular con radicado Nro. 2011-00210. En ella declaró que la Nación (Fondo de Adaptación), la EAAAY, el Municipio de Yopal y el Departamento de Casanare vulneraron los derechos colectivos a la salubridad pública, al ambiente sano y al acceso a los servicios públicos en forma eficiente y oportuna porque no prestaron de forma continua el servicio de agua potable en la ciudad de Yopal desde mayo de 2011.
En consecuencia, ordenó implementar «medidas cautelares y definitivas» que consisten en: i) prestar el servicio de agua potable mediante carro tanques y ii) diseñar, financiar y construir un sistema integral de acueducto. Para estos efectos, dispuso que el Fondo de Adaptación contribuiría con el 40% de la financiación de ambas actividades, el Departamento de Casanare con el 35%, el Municipio de Yopal con el 20% y la EAAAY con el 5%.
La Sección Primera del Consejo de Estado confirmó estas medidas cautelares y definitivas mediante sentencia del 3 de abril de 2014. Las cuatro entidades condenadas celebraron el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016, en el que acordaron un procedimiento para reconocer y pagar los gastos originados en el cumplimiento de la sentencia. Entre otros aspectos, pactaron que el Fondo de Adaptación emitiría un concepto sobre los gastos en los que se incurriera, el cual debería ser aceptado por las demás entidades, tras lo cual, la entidad que realizó el gasto enviaría las cuentas de cobro respectivas a las demás entidades.
La EAAAY envió al Municipio de Yopal el Oficio Nro. 810.16.01.010769.17 del 27 de septiembre de 2017. En él le solicitó reconocer la deuda por valor de $1.350’050.253,28 que corresponde al 20% de los gastos causados en cumplimiento de la orden judicial entre diciembre de 2015 y mayo de 2017. Con este oficio anexó la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 por el mismo valor.
El Municipio de Yopal negó el reconocimiento de la deuda hasta tener claridad de los gastos e inversiones realizados por la entidad territorial, mediante el Comunicado Oficial del 13 de octubre de 2017. Ante esta respuesta, la EAAAY profirió el Mandamiento de Pago Nro. 811.11.00.0187.17 del 27 de octubre de 2017. En él indicó que el título ejecutivo que la habilita para adelantar el cobro coactivo es la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017, por lo que ordenó al Municipio de Yopal pagar $1.350’050.253,28.
Ese mismo día, la EAAAY decretó el embargo del dinero depositado por el Municipio 1 Folios 250 reverso a 251 del cuaderno 2. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de Yopal en cuentas de ahorros y corrientes de diferentes entidades financieras, mediante el Auto Nro. 811.11.00.0188.17 del 27 de octubre de 2017.
La entidad territorial formuló las excepciones que denominó «el título ejecutivo no presta mérito» y «aplicación de medida cautelar indebida». Sin embargo, la acreedora negó las excepciones mediante la Resolución Nro. 1633 del 30 de noviembre de 2017. Luego, la EAAAY liquidó el crédito, los intereses y las costas en un total de $1.927´007.154,77, mediante la Liquidación del Crédito Nro. 811.11.00.0203.17 del 12 de diciembre de 2017.
El Municipio de Yopal interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nro. 1633 de 2017 con el memorial radicado el 19 de diciembre del mismo año. Además, mediante escrito separado del mismo día, formuló objeciones a la liquidación del crédito. La EAAAY profirió el Auto Nro. 811.11.00.0004.18 del 17 de enero de 2018. En él decidió revocar la Liquidación del Crédito Nro. 811.11.00.0203.17 del 12 de diciembre de 2017 porque fue proferida antes de que quedara en firme la Resolución Nro. 1633 de 2017.
Entonces, para garantizar los derechos del deudor, ordenó correr de nuevo el término de un mes para recurrir el acto que negó las excepciones a partir de la notificación personal de esta decisión. La acreedora también profirió el Auto Nro. 811.11.00.0005.18 del 18 de enero de 2018, que negó las objeciones a la liquidación del crédito porque fue revocada mediante la decisión anterior.
Ese mismo día profirió el Auto Nro. 811.11.00.0006.18, que negó por improcedente el recurso de reposición contra la Resolución Nro. 1633 de 2017. El Municipio de Yopal propuso de nuevo el recurso de reposición contra la Resolución Nro. 1633 de 2017 y solicitó la nulidad de todo lo actuado en el procedimiento de cobro coactivo porque no existe título ejecutivo, mediante escrito del 13 de marzo de 2018.
La EAAAY negó el recurso luego de analizarlo de fondo, mediante el Auto Nro. 811.11.00.0029.18 del 12 de abril de 2018. Por lo anterior, la entidad acreedora profirió la Liquidación del Crédito Nro. 811.11.00.0031.18 del 30 de abril de 2018, que determinó que la obligación a cargo del Municipio de Yopal en $1.927’007.154,77. Esta cifra fue desglosada así: i) $1.350’050.253,28 por los gastos en que incurrió entre diciembre de 2015 y mayo de 2017 y ii) $576’956.901,49 por los gastos realizados entre junio y noviembre de 2017.
No obstante, al total de la obligación, descontó $574’144.034,49 por concepto de pago, para un total de $1.352’863.120,28. El Municipio de Yopal reconoció que adeuda a la EAAAY $1.688’302.895,91 por los gastos en que incurrió entre diciembre de 2015 y noviembre de 2017, mediante el Comunicado Oficial del 7 de mayo de 2018. Debido a lo anterior, la entidad territorial objetó la nueva liquidación del crédito mediante escrito del 7 de mayo de 2018 porque es superior al valor reconocido.
Sin embargo, esta objeción fue negada mediante el Auto Nro. 811.11.00.0036.18 del Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11 de mayo de 2018. El profesional de la Unidad de Tesorería de la EAAAY expidió el Certificado Nro. 822.10.00.0576.18 del 28 de mayo de 2018.
En ella consta que el Municipio de Yopal constituyó depósitos judiciales por $574’144.039,49 y por $1.352’863.120,28; para un valor total de $1.927’007.159,77. En consecuencia, la EAAAY declaró terminado el procedimiento de cobro coactivo y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas, mediante el Auto Nro. 811.11.00.0037.18 del 5 de junio de 2018.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el Municipio de Yopal formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declare la nulidad PARCIAL de la resolución 01633 de fecha 30 de noviembre de 2017 en cuanto ordena seguir adelante la ejecución y la nulidad del auto nro. 811.11.00.0029.18 de fecha 12 de abril de 2018 que resuelve el recurso de reposición contra aquella, en desarrollo de proceso de jurisdicción coactiva 2017-002; expedida por la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P. SEGUNDA: Que se declare la nulidad del auto nro. 811.11.00.0031.18 de fecha 30 de abril de 2018, por medio de la cual al EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P., realizó la liquidación del crédito y fijó costas provisionales por la suma de MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MIL CIENTO VEINTE PESOS CON 28 CTVS, MDA CTE ($1.352,863.120,28) (sic) en desarrollo de proceso de jurisdicción coactiva 2017-002, y la nulidad del auto 811.11.00.0036 de fecha 11 de mayo de 2018, que resuelve las objeciones de la liquidación del crédito.
TERCERO: Que como consecuencia de la nulidad de los actos demandados, y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene a la EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P. reintegre o devuelva los dineros embargados y retenidos, junto con la respectiva indexación y rendimientos financieros a que haya lugar sobre las sumas efectivamente retenidas, teniendo en cuenta que los embargos ordenados fueron limitados a la suma de DOS MIL SETECIENTOS MILLONES CIEN MIL QUINIENTOS SEIS PESOS CON 56 CTVS MDA CTE ($2.700.100.506,56).
CUARTO: Ordenar a la demandada EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P., que se abstenga de iniciar procesos de cobro coactivo, sin haber agotado las etapas y procedimientos establecidos en su propio reglamento y en el Estatuto Tributario, y se abstenga de decretar medidas de embargo y retención de dineros de cuentas que tienen el carácter de inembargables.
QUINTO: Ordenar a la demandada EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P. “E.A.A.A.Y E.I.C.E. E.S.P.”, presentar las cuentas de cobro, cumpliendo el procedimiento establecido en comité financiero del 14 de septiembre de 2016, y señalado en el escrito de objeción de la liquidación del crédito. SEXTA: Conminar a la demanda (sic) EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E. E.S.P. “E.A.A.A.Y. E.I.C.E. E.S.P.”, para que en lo sucesivo en ningún caso de cobro coactivo vuelva a decretar medidas cautelares de cuentas inembargables, especialmente de cuentas del SGP.
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 PRIMERA: Que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 835 del E.T. se declare la nulidad del proceso de cobro coactivo, toda vez que el mandamiento de pago se libró sobre título inexistente, la resolución 1633 de fecha (sic) que decide rechazar de plano las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago 0045 -el cual no existe por cuanto el correspondiente a este proceso es el 811.11.00.187.17-, teniendo en cuenta que el auto (sic) el Nro. 811.11.00.0029.18 de fecha 12 de abril de 2018 por el cual decidió rechazar de plano el recurso de reposición contra la resolución 1633, fue notificado el 29 de abril de 2018.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada al reconocimiento y pago de las pretensiones indicadas en los numerales TERCERO AL SEXTO, que anteceden»2. Para los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 730, 823, 826, 817, 828, 829, 830, 831, 832, 833, 834, 835, 836 y 837del Estatuto Tributario; los artículos 98, 99, 100, 101, 138, 152-3, 161 163, 164, 166, 168 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; los artículos 422, 423, 440, 442, 446 y 594 del Código General del Proceso; el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006; los artículos 18 y 57 de la Ley 715 de 2001; el artículo 38 de la Ley 998 de 2995; la totalidad de la Ley 142 de 1994; la totalidad del Decreto 4473 de 2006; y el artículo 19 del Decreto 111 de 1996.
El concepto de la violación de la demanda principal y su adición se sintetiza así: 1. Violación del derecho al debido proceso. El procedimiento de cobro coactivo tiene tres etapas: i) el trámite para obtener el pago voluntario de la obligación, ii) la determinación del valor de la obligación y iii) el cobro coactivo propiamente dicho, en el que se obtiene el pago forzoso de una obligación expresa, clara y exigible.
La EAAAY adoptó el Reglamento Interno de Cobro Administrativo Persuasivo y Coactivo mediante la Resolución Nro. 650 de 2008. En el artículo 7 dispuso que el expediente debe contener los documentos que acreditan la existencia de la obligación expresa, clara y exigible contra el deudor. No obstante, en el caso bajo examen no obran estos documentos, por lo que la entidad omitió su obligación. Es cierto que la EAAAY adelantó una etapa de cobro persuasivo, pero no determinó el monto de la obligación. Debido a lo anterior, debió subsanar las irregularidades en el título ejecutivo y del procedimiento de cobro coactivo, según lo prevén los artículos 12 y 21 de la Resolución Nro. 650 de 2008, en concordancia con el artículo 849-1 del Estatuto Tributario.
La omisión en la determinación de la obligación vulneró el derecho al debido proceso del Municipio de Yopal porque le impidió ejercer el recurso de reconsideración en contra del título ejecutivo, como lo prevé el artículo 720 del Estatuto Tributario. 2. La cuenta de cobro no es un título ejecutivo. La EAAAY solo puede adelantar el cobro coactivo de los títulos ejecutivos identificados en el artículo 53 de la Resolución Nro. 650 de 2008, del artículo 828 del Estatuto Tributario, de los artículos 99 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y de los 2 Folios 16 a 17 del cuaderno 1.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 artículos 422 y 469 de la Ley 1564 de 2012. En el caso bajo examen, el mandamiento de pago señaló que el título ejecutivo está conformado por la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017, pero no realiza ningún análisis para sustentar esa afirmación. Además, las cuentas de cobro no son actos administrativos.
De otro lado, el mandamiento de pago también citó como fundamento el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, que establece que las empresas de servicios públicos pueden adelantar el cobro coactivo de las facturas. Pero las cuentas de cobro tampoco pueden considerarse facturas. Además, en este caso, la obligación cuyo pago se pretende no deriva de la prestación de servicios públicos, sino del cumplimiento de una decisión judicial.
El Municipio de Yopal objetó la cuenta de cobro porque no tenía claridad de los gastos en que incurrió la entidad territorial y la EAAAY. Esto es importante porque significa que no se cumplió con el procedimiento acordado por el Comité Financiero celebrado el 14 de septiembre de 2016. En consecuencia, el mandamiento de pago fue expedido sin que exista un título ejecutivo, pues la cuenta de cobro no contiene una obligación expresa, clara y exigible. 3.
No existe título ejecutivo que sustente el mandamiento de pago. El Consejo de Estado señaló que pueden ser objeto de cobro coactivo los títulos ejecutivos complejos, que se constituye con diversos documentos que conforma una unidad jurídica3. En este caso, la sentencia de acción popular no ordenó el pago de una suma de dinero, sino solo los porcentajes de los costos que debe asumir cada demandado.
En consecuencia, la EAAAY debe acreditar todas las actividades y obras que adelanta de forma previa a su pago, pues así lo acordó el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016. 4. No procedía la expedición del acto que ordena seguir adelante con la ejecución. El Municipio de Yopal propuso la excepción de falta de título ejecutivo prevista en el artículo 112 de la Resolución Nro. 650 de 2008 y el artículo 831 del Estatuto Tributario.
Pese a lo anterior, y ante la evidente falta de un título ejecutivo, la EAAAY negó las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. 5. Objeciones contra el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución. La EAAAY liquidó el crédito antes de que quedara en firme la decisión de negar las excepciones. Este hecho fue reconocido por el Auto Nro. 811.11.00.0004.18 del 17 de enero de 2018, que ordenó correr un nuevo término de traslado.
Pese a este intento de subsanación, fue vulnerado el derecho al debido proceso de la entidad territorial. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Proceso: 11001-03-15-000-2015-00343-00. Sentencia de tutela del 4 de febrero de 2016. CP: Gerardo Arenas Monsalve. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora, dentro del nuevo término de un mes otorgado para recurrir el acto que resolvió las excepciones, el Municipio de Yopal solicitó la nulidad de todo lo actuado porque no existía un título ejecutivo que sustentara el trámite de cobro coactivo.
Sin embargo, el recurso fue negado mediante el Auto Nro. 811.11.00.0029.5 del 12 de abril de 2018 porque consideró que el título ejecutivo estaba conformado por la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 y la sentencia de acción popular. Sin embargo, se reitera, esto no es cierto porque no fue adecuadamente integrado el título ejecutivo complejo.
En todo caso, la EAAAY guarda silencio respecto de la objeción presentada por el Municipio de Yopal frente a la cuenta de cobro porque no fue cumplido el procedimiento acordado por el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016. Este tema es tan complejo que, dentro del procedimiento de acción popular, el Tribunal Administrativo de Casanare ordenó un dictamen pericial contable para identificar con precisión los gastos relacionados con el cumplimiento de la sentencia y cuales son los montos que corresponde pagar a cada uno de los demandados. 6.
Objeción a la liquidación del crédito. El Municipio de Yopal puso de presente que no puede asumir el pago de la obligación liquidada porque cada una de las erogaciones referidas con el cumplimiento de la sentencia judicial debe estar debidamente soportada y especificada, pero en este caso no ocurre en la cuenta de cobro. De nuevo se destaca que en el expediente no obran los soportes de los gastos en que supuestamente incurrió la EAAAY, por lo que no es posible determinar cuál es el monto al cual se aplica el 20% que debe pagar el Municipio de Yopal, según lo acordó el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016.
Oposición a la demanda La EAAAY se opuso de forma conjunta a todos los cargos de nulidad de la demanda con base en los siguientes argumentos: La sentencia de acción popular impuso la obligación de financiar las obras requeridas para garantizar los derechos colectivos vulnerados en proporción a todas las entidades demandadas. Pese a esto, la EAAAY viene asumiendo el pago total de las obras con sus propios recursos, siendo el Fondo de Adaptación el único que pagó el porcentaje que le correspondía. El Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 acordó el procedimiento para el pago de los gastos.
Dentro de él, indicó que bastaría con que se remitiera la respectiva cuenta de cobro a cada entidad deudora, luego de expedido el concepto definitivo del Fondo de Adaptación. Es por esto que el título ejecutivo de la obligación cobrada es la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017, por la aceptación expresa de las partes de que este fuera el mecanismo para el cobro.
El procedimiento acordado fue efectuado por la EAAAY, es decir que se generan gastos mensuales con recursos propios que se aceptan como gastos de la contingencia por el Fondo de Adaptación y se remiten las cuentas de cobro a los interesados. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Es cierto que en el proceso de acción popular se practicó un dictamen pericial para determinar las inversiones a cargo de cada entidad demandada, pero esto no significa que la EAAAY haya asumido el pago de las obligaciones para atender la contingencia. En consecuencia, el no pago de las obligaciones a cargo del Municipio de Yopal amenaza con la continuidad de la prestación del servicio de agua potable.
Las cuentas de cobro constituyen una obligación expresa, clara y exigible. Para toda obligación que se genera a favor de la EAAAY es aplicable el procedimiento de cobro coactivo porque las facturas por la prestación de servicios públicos son títulos ejecutivos. Si se considera que la obligación objeto de cobro no deriva de la prestación de un servicio público, esto no impide su cobro porque se aceptó el pago por los mecanismos acordados por el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016.
El procedimiento de cobro coactivo cumplió con la Resolución Nro. 650 de 2008, que es acorde con la Ley 142 de 1994 y la Ley 1066 de 2006. Normas que permiten la recuperación de cartera de las entidades en cualquier evento. Después de la fecha del cobro coactivo, el Municipio de Yopal aceptó y reconoció la deuda. Así se desprende de la Resolución Nro. 689 (sic) del 29 de diciembre de 2018 expedido por el alcalde municipal, que ordenó pagar la suma de $423’000.000 por concepto de los gastos en que incurrió la EAAAY en el cumplimiento de la sentencia entre los meses de diciembre de 2017 y enero de 2018.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Casanare anuló los actos demandados y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 1. Sobre la excepción de falta de título ejecutivo. La obligación cuyo pago pretende la EAAAY no corresponde a la prestación de un servicio público, sino que deriva del cumplimiento de una sentencia de acción popular.
El documento que se invocó como título ejecutivo es la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017. Pero este documento no puede constituir un título ejecutivo porque no fue enlistado en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 o en el artículo 53 de la Resolución Nro. 650 de 2008. Ahora, el hecho de que no esté enlistado en estos artículos no impide que un documento sea considerado un título ejecutivo si se demuestra que contiene una obligación expresa, clara y exigible a cargo de la entidad territorial.
Pero estos requisitos tampoco se cumplen porque no obra en el expediente un documento en que el Municipio de Yopal acepte expresamente la obligación. En concordancia, el Consejo de Estado consideró que las cuentas de cobro que no fueron aceptadas por el municipio en un asunto contractual no puede considerarse un título ejecutivo4. En el expediente tampoco obran documentos que soporten que se cumplió con el procedimiento aprobado por el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016.
En 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Proceso: 27001- 23-33-000-2015-00062-01 (56303). Sentencia del 2 de mayo de 2016. CP: Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 consecuencia, no existe un título ejecutivo, según lo indicó el Tribunal de Casanare en un caso idéntico resuelto con la sentencia del 28 de marzo de 20195.
La Resolución Nro. 1633 de 2017 negó las excepciones y ordenó seguir adelante la ejecución porque consideró que no existe la excepción que el deudor denominó «EL TÍTULO EJECUTIVO NO PRESTA MÉRITO EJECUTIVO». Pero, al analizar el contenido del escrito de excepciones, se observa que dicha excepción coincidía con la denominada «falta de título ejecutivo» por el artículo 831 del Estatuto Tributario.
En este mismo sentido, el Consejo de Estado afirmó que la falta de comunicación del acto de determinación de la obligación configura la excepción de falta de título ejecutivo6. Por lo expuesto, la EAAAY vulneró el derecho al debido proceso del Municipio de Yopal. 2. Sobre el restablecimiento del derecho procedente. La demandante solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la EAAAY no iniciar nuevos procedimientos de cobro coactivo en su contra, que adelante el procedimiento acordado por el Comité Financiero para integrar el título ejecutivo y que se abstenga de decretar medidas cautelares sobre cuentas relacionadas con recursos inembargables de la entidad territorial.
Sin embargo, estas pretensiones no tienen relación con los actos administrativos acusados, sino con eventuales procedimientos futuros. En consecuencia, estas pretensiones no son procedentes. Tampoco procede ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo ni el levantamiento de las medidas cautelares porque estas decisiones ya fueron decretadas por la EAAAY mediante el Auto de Archivo Nro. 811.11.00.0037.18 del 5 de junio de 2018.
Ahora, en el expediente está probado que la EAAAY embargó un total de $2.700’100.506,56 y que, en cumplimiento del auto de medidas cautelares, devolvió a la entidad territorial $773’093.359 (6 de junio de 2018) y $1.688’302.985 (10 de junio de 2019). Debido a lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solo procede la devolución del valor faltante por «$238’704.258,87».
Además, las sumas de dinero que fueron devueltas deben ser indexadas, junto con los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria de esta providencia. Recurso de apelación La EAAAY interpuso recurso de apelación y solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos: 1. Incongruencia de la jurisprudencia invocada en la sentencia de primera instancia. El Tribunal sostuvo que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 no presta mérito ejecutivo porque no hay prueba de su aceptación por la entidad territorial y porque no fueron allegados los soportes respectivos.
No obstante, el Tribunal no tuvo en 5 Tribunal Administrativo de Casanare. Proceso: 85001-23-33-000-2018-00039-00. Sentencia del 28 de marzo de 2019. M.P.: José Antonio Figueroa Burbano. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 68001-23-33-000- 2015-00086-01 (22406). Sentencia del 14 de marzo de 2019.
CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cuenta que el Municipio de Yopal reconoció la obligación por valor de $1.688’302.895,91 mediante el Comunicado Oficial Nro. 2018202420 del 7 de mayo de 2018.
Tampoco tuvo en cuenta que todos los miembros del Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 acordaron que los gastos en que incurrió la EAAAY para el cumplimiento de la sentencia de acción popular serían girados luego de que presentara la respectiva cuenta de cobro. En otras palabras, el Municipio de Yopal aceptó y autorizó el cobro de la obligación mediante una cuenta de cobro.
La sentencia de primera instancia citó el fallo del 2 de mayo de 20167 para afirmar que las cuentas de cobro que no fueron aceptadas no constituyen un título ejecutivo. Pero esta sentencia versa sobre un asunto contractual, por lo que no tiene relación con el problema jurídico a resolver en este caso. Además, se reitera, en el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 la deudora aceptó la obligación en su contra por el comunicado oficial antes referido.
Así mismo, la apelante señaló que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 es un «acto administrativo (…) que contiene la voluntad de las partes condenadas en la acción popular 2011-210, la cual constituye una obligación “clara, expresa y exigible”»8. La anterior afirmación se refuerza, continúa la apelante, con la lectura del Oficio Nro. E-2019-009382 del 10 de octubre de 2019.
En él se puso de presente que, en el nuevo Comité Financiero celebrado el 3 de julio de 2019, se acordó que el Municipio de Yopal deberá pronunciarse expresamente si objeta el concepto del Fondo de Adaptación porque, ante su silencio, procede el envío de la cuenta de cobro para que se reconozca el pago del valor correspondiente. La sentencia de primera instancia también invocó el fallo del 14 de marzo de 20199.
Pero ella tampoco constituye un precedente aplicable porque versa sobre un procedimiento de cobro coactivo adelantado por la DIAN contra un deudor solidario. Incluso, el problema jurídico resuelto en esa ocasión consiste en determinar cuál es el momento en que debe vincularse el deudor solidario, aspecto que no es relevante en el asunto de la referencia. 2.
Firmeza del acto administrativo que determinó la obligación. La Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 fue notificada al Municipio de Yopal mediante el Oficio Nro. 810.16.01.010769.17 del 27 de septiembre de 2017, el cual fue recibido el día siguiente, 28 del mismo mes y año. Dicha cuenta de cobro constituye un acto administrativo de carácter particular susceptible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. Sin embargo, el Municipio de Yopal no ejerció ninguna acción judicial para desvirtuar su presunción de legalidad.
La demanda en el proceso de la referencia cuestiona la legalidad del título ejecutivo, lo cual está prohibido por el artículo 829-1 del Estatuto Tributario. En consecuencia, la 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Proceso: 27001- 23-33-000-2015-00062-01 (56303). CP: Stella Conto Dial Del Castillo. 8 Folio264 del cuaderno 2. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 68001-23-33-000- 2015-00086-01 (22406). Sentencia del 14 de marzo de 2019. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 omisión en la presentación de la demanda contra la cuenta de cobro impide examinar los aspectos de su validez, según lo señaló el Consejo de Estado10.
Debido a lo anterior, el título ejecutivo conformado por la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 quedó en firme porque no fueron ejercidos los recursos judiciales en su contra, según lo prevé el artículo 829 del Estatuto Tributario. En caso de que se hubiera presentado la respectiva demanda, el artículo 831 del mismo Estatuto dispone que debió declararse probada la excepción de interposición de demanda.
Sin embargo, se reitera, la deudora omitió hacerlo, por lo que no puede ahora oponerse a la validez del título ejecutivo. Además, los argumentos de la demanda no coinciden con ninguna de las excepciones previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, lo que de nuevo demuestra que la intención de la demandante es controvertir la validez del título ejecutivo, pero precluyó la oportunidad para hacerlo. 3.
El título ejecutivo fue conformado de acuerdo con la voluntad del Municipio de Yopal. La sentencia de acción popular impuso al Municipio de Yopal asumir el pago del 20% de todos los gastos necesarios para garantizar la prestación continua del servicio de agua potable en su territorio. Con el fin de dar cumplimiento a esta decisión judicial, en el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 se acordó el procedimiento para el pago de los gastos originados en el cumplimiento de la sentencia y se pactó que se remitiría la respectiva cuenta de cobro.
Es decir, que fueron las partes las que aceptaron que se expidiera una cuenta de cobro en la que constara la obligación expresa, clara y exigible a su cargo. Este procedimiento fue respetado por la EAAAY porque los soportes de los gastos mensuales son enviados al Fondo de Adaptación que, luego de emitir su concepto, gira el porcentaje del dinero que le fue asignado por la sentencia de acción popular.
Pese a esto, el Municipio de Yopal nunca remite los recursos de forma oportuna, lo que causó un desbalance financiero. Además, todas las obligaciones originadas en el procedimiento previsto por el Comité Financiero en favor de la EAAAY son susceptibles de ser objeto de cobro coactivo, no solo las facturas por la prestación de servicios públicos, pues se entiende que fueron aceptados por los condenados en la acción popular.
El Tribunal Administrativo de Casanare se contradijo con sus propias decisiones porque fue esa misma autoridad la que impuso a todos los demandados en la acción popular la obligación de contribuir con la financiación de las inversiones requeridas para la prestación continua del servicio de agua potable en la ciudad de Yopal. El procedimiento de cobro coactivo cumplió con la Resolución Nro. 650 de 2008, que es acorde con la Ley 142 de 1994 y la Ley 1066 de 2006, normas que permiten la recuperación de cartera de las entidades en cualquier evento.
La interpretación expuesta es acorde con la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 20001-23-33-000- 2014-00168-01 (22635). Sentencia del 12 de febrero de 2019. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Conocimiento de Yopal el 12 de junio de 2017, en el que indicó que la EAAAY es competente para adelantar el procedimiento de cobro coactivo en estos casos. 4.
La Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 constituye un acto administrativo. Debido al carácter público de la EAAAY, sus actuaciones no son solo comerciales, pues también se debe considerar una entidad pública que ejerce una función administrativa en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. La apelante señaló que la cuenta de cobro es un acto administrativo, lo cual sustentó con doctrina11, la cual destaca que los elementos característicos del acto administrativo son los siguientes: i) es un acto positivo y expreso, ii) tiene un carácter unilateral «donde no hay un consentimiento del administrado en su producción», iii) está sujeto al principio de legalidad, iv) proviene de una autoridad pública, cualquiera sea la rama del poder público al que pertenece y v) surte efectos jurídicos, lo que significa que «se concreta en la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas a partir de su contenido».
En este sentido, la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 constituye un acto administrativo definitivo porque contiene una obligación económica a cargo del Municipio de Yopal, lo que modificó su situación jurídica. Esto significa que el procedimiento de cobro coactivo tuvo fundamento en una liquidación oficial y, por lo tanto, existe el título ejecutivo que fundamenta la actuación de la EAAAY.
Alegatos de conclusión El Municipio de Yopal guardó silencio. La EAAAY reiteró lo dicho en el recurso de apelación. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar el fallo apelado porque la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 no presta mérito ejecutivo porque no contiene una obligación expresa, clara y exigible.
Tampoco lo presta la sentencia de acción popular porque en ella solo se indica el porcentaje de responsabilidad de cada entidad demandada, pero no impone el pago de una suma de dinero. Entonces, era necesario que cada una de las entidades obligadas a su cumplimiento se pusiera de acuerdo en el reconocimiento de los gastos, lo cual no ocurrió en este caso.
La falta de título ejecutivo al momento de iniciar el procedimiento de cobro coactivo fue reconocida por la EAAAY, pues en la apelación indicó que el Municipio de Yopal solo aceptó parte de la obligación y mediante un comunicado del 27 de enero de 2018. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad la Resolución Nro. 1633 del 30 de noviembre de 2017 y el Auto Nro. 811.11.00.0029.18 del 12 de abril de 2018, que negaron las excepciones, así como la Liquidación del Crédito Nro. 11 El actor realizó la siguiente cita: «Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Tratado del Derecho Administrativo, Tomo II “Acto Administrativo”, Universidad Externado de Colombia, Pag. 131». Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 811.11.00.0031.18 del 30 de abril de 2018 y el Auto Nro. 811.11.00.0036.18 del 11 de mayo de 2018 que determinó el monto de la obligación, proferidos por el EAAAY en el procedimiento de cobro coactivo adelantado contra el Municipio de Yopal.
Previo a dilucidar el debate, la Sala advierte que la recurrente (EAAAY) no formuló motivos de inconformidad frente a la orden de devolver los montos que fueron objeto de embargo, debidamente indexados, más los intereses causados, razón por la que no se hará pronunciamiento en relación con el tema. Efectuada la anterior precisión, se procederá con el análisis de fondo: 1.
Según la EAAAY, la actora pretende controvertir la validez del título ejecutivo (Cuenta de Cobro No. 011 de 2017), lo que está prohibido por el artículo 829- 1 del Estatuto Tributario. La entidad territorial (Yopal) debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del mismo, para debatir su validez ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Al respecto, es de observar que el artículo 829-1 del Estatuto Tributario establece que no podrán debatirse asuntos propios del procedimiento de fiscalización en el cobro coactivo. Con base en esta norma, esta Sala ha precisado que tampoco procede controvertir la legalidad del acto de determinación del tributo en los procesos judiciales adelantados contra el acto que niega las excepciones en el procedimiento de cobro coactivo12, sin embargo, advierte la Sala que esto no corresponde al caso cuestión. Como fue expuesto en los antecedentes de esta providencia, el Municipio de Yopal sustentó su demanda en que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2011 no presta mérito ejecutivo porque no contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Es decir, que lo que discute la entidad territorial es el cumplimiento de las condiciones para que la cuenta de cobro se considere un título ejecutivo, lo cual se encuentra alineado con la excepción de falta de título ejecutivo. Dado que el Municipio de Yopal no trata de controvertir la legalidad del acto que determinó la obligación en su contra, sino su carácter como título ejecutivo, lo cual era legítimo hacer dentro del proceso de cobro coactivo, no prospera el cargo de la apelación. 2.
Afirma la apelante que la obligación objeto de cobro es clara, expresa y exigible, aduciendo que la actora (Municipio de Yopal) reconoció la obligación a su cargo mediante el Comunicado Oficial Nro. 2018202420 del 7 de mayo de 2018. Además, indicó que el Tribunal no tuvo en cuenta que en el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 y en el del 3 de julio de 2019 se acordó que la obligación podría ser exigida mediante una cuenta de cobro, por lo que se entiende que la obligación fue aceptada por la entidad territorial desde ese momento. 12 Ver entre otros: i) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 76001-23-31-000-2010-00855-02 (21693). Sentencia del 20 de diciembre de 2017. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2014-01110-01 (23305). Sentencia del 18 de febrero de 2021.
CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Finalmente, indicó que las sentencias del 2 de mayo de 2016 y del 14 de marzo de 2019, invocadas por el Tribunal, no tienen relación con el asunto bajo examen.
Para decidir este cargo de la apelación, se pone de presente que el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica cuales son los documentos que prestan mérito ejecutivo en favor del Estado, así: «Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 1.
Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3.
Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual. 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 5.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor». La Sala precisa que los documentos (actos administrativos o documentos contentivos de obligaciones aceptados por terceros) constituyen título ejecutivo en favor del Estado, siempre y cuando conste en ellos una obligación expresa, clara y exigible. De esta manera, resulta irrelevante si la denominación es cuenta de cobro, a condición de que cumpla las propiedades que caracterizan los títulos ejecutivos, lo cual habrá de analizarse en cada caso concreto.
Frente al asunto bajo examen, debe recordarse que el Tribunal Administrativo de Casanare profirió la sentencia de acción popular del 28 de junio de 2012, que impuso diferentes medidas para garantizar la prestación del servicio de agua potable en la ciudad de Yopal y ordenó al Municipio de Yopal contribuir con el 20% de los gastos. Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 201413.
Las entidades condenadas en el proceso de acción popular celebraron el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016, que aprobó el procedimiento para reconocer y pagar los gastos ocasionados por el cumplimiento de la sentencia, con las siguientes etapas: i) la EAAAY envía al Fondo de Adaptación un informe consolidado de los gastos ejecutados por las entidades condenadas; ii) el fondo emite un concepto sobre los gastos ejecutados, iii) las 13 Estas providencias constan en el CD visible a folio 26 del cuaderno 1.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 partes «se reunirán para las aclaraciones necesarias»14, y se precisa que el concepto «estará previamente aprobado por las partes»15; y iv) agotado lo anterior, la EAAAY remite a las demás condenadas las cuentas de cobro de acuerdo con el porcentaje que corresponda.
Como se observa, el procedimiento previsto por el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 prevé que las entidades territoriales condenadas por la sentencia de acción popular deberán reconocer el monto de la obligación a su cargo con la aprobación del concepto emitido por el Fondo de Adaptación antes de que sea expedida la cuenta de cobro.
En este caso, no existe prueba de que se haya cumplido con este procedimiento porque no consta el concepto emitido por el Fondo de Adaptación ni el reconocimiento de la obligación por el Municipio de Yopal. Por el contrario, consta que la EAAAY envió a la entidad territorial el Oficio Nro. 810.16.01.010769.17 del 27 de septiembre de 2017, en el que le solicitó reconocer la deuda por valor de $1.350’050.253,28 que corresponde al 20% de los gastos en que incurrió para dar cumplimiento a la sentencia de acción popular entre diciembre de 2015 y mayo de 201716.
No obstante, el Municipio de Yopal se negó a realizar expresamente el reconocimiento mediante el Comunicado Oficial del 13 de octubre de 2017, señalando que «Hasta tanto el Municipio tenga claridad de las cuentas por concepto de gastos e inversiones de emergencia, no podrá reconocer gastos de emergencia de otras entidades»17. Lo anterior pone de presente que la cuenta de cobro adolecía de los atributos de ser clara y exigible respecto de la entidad demandante.
Ahora, en cuanto al reconocimiento de la obligación por parte del Municipio de Yopal mediante el Comunicado Oficial del 27 de enero de 2018, hecho también probado en el expediente18, se advierte que el mismo es posterior a la expedición del mandamiento de pago (27 de octubre de 2017), de tal modo que no acredita la existencia de una obligación expresa, clara y exigible al momento en que se dio inició al procedimiento de cobro coactivo, con la notificación del mandamiento de pago.
Ahora, si bien es cierto que las sentencias del Consejo de Estado del 2 de mayo de 2016 y del 14 de marzo de 2019, invocadas por el Tribunal, no son un precedente al caso bajo examen porque no tienen identidad fáctica y jurídica, esto no impide su valoración porque el artículo 230 de la Constitución señala que la jurisprudencia es criterio auxiliar del juez.
Así las cosas, nada impedía que la sentencia de primera instancia analizara su contenido para sustentar que no procede el cobro coactivo de una cuenta de cobro que no ha sido aceptada por el deudor. Más en este caso que, como se expuso, el Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016 exigió este requisito para que la obligación a cargo del Municipio de Yopal fuera exigible.
Por lo expuesto, este cargo de la apelación no prospera. 14 Folio 54 del cuaderno 1. 15 Folio 54 reverso del cuaderno 1. 16 Folios 27 a 28 del cuaderno 1. 17 Folio 59 reverso del cuaderno 1. 18 Folios 166 a 172 del cuaderno 1. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 3.
La apelante sostuvo que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 es un acto administrativo y, por lo tanto, creó una situación jurídica oponible al Municipio de Yopal, que es el pago de la obligación allí determinada. Para decidir este cargo de la apelación, téngase en cuenta que esta Sección ha señalado que el acto administrativo de contenido particular «es la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración expresada por medio de un funcionario que ejerce la función administrativa, y que tiende a la producción de efectos jurídicos»19.
A la luz de lo anterior, la Sala verificará si la cuenta de cobro invocada como título ejecutivo se enmarca como un acto administrativo en este caso. En el asunto bajo examen, la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 no reúne las condiciones que caracterizan un acto administrativo, como quiera que no crea, modifica o extingue una situación jurídica frente al Municipio de Yopal porque no determina, por sí misma, la obligación de pagar una suma de dinero a su favor, debido a que esta obligación deriva del cumplimiento de una decisión judicial.
En últimas, la Sala observa que la EAAAY solo efectuaba el recobro de unos recursos que fueron suministrados por ella y que, aduce, debían ser asumidos por el Municipio de Yopal (ambas entidades condenadas en la sentencia de acción popular). De otro lado, repárese en que la EAAAY no fue congruente al afirmar que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 es un acto administrativo.
En efecto, en la apelación, se contradijo al señalar que, con base en la doctrina, los actos administrativos tienen un carácter unilateral por lo que «no hay un consentimiento del administrado en su producción»20, pero previamente afirmó que la cuenta de cobro es un acto «que contiene la voluntad de las partes condenadas en la acción popular 2011-210, la cual constituye una obligación “clara, expresa y exigible”»21.
En todo caso, la Sala destaca que, ante los acuerdos del Comité Financiero del 14 de septiembre de 2016, no es posible considerar que la Cuenta de Cobro Nro. 011 de 2017 es un acto administrativo porque su exigibilidad requiere del reconocimiento previo de la obligación, de tal modo que no se trata de un acto unilateral que contenga la voluntad de la administración sin la concurrencia de un administrado en su producción. En este orden, no prospera este cargo de la apelación. 4.
La apelante no expuso ningún motivo de inconformidad respecto del restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, por lo que no realizará ningún pronunciamiento al respecto, en aplicación del principio de congruencia del artículo 320 del Código General del Proceso. 5. No fue demostrada la causación de costas procesales en esta instancia, según lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-000- 2017-00386-01 (23955). Sentencia del 19 de agosto de 2021. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 Folio 268 del cuaderno 2. 21 Folio 264 del cuaderno 2. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00055-02 (25329) Demandante: Municipio de Yopal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.
A modo de conclusión, la Sala confirmará la sentencia apelada porque no prosperó ningún cargo de la apelación. Se aclara que no se ordenará la terminación del procedimiento de cobro coactivo ni el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por sustracción de materia, dado que la EAAAY adoptó estas decisiones mediante el Auto Nro. 811.11.00.0037.18 del 5 de junio de 2018, conforme lo advirtió el a quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 6 de diciembre de 2019. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara el voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO