11001032500020120032800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: José Ascención Fernández Osorio Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Nulidad simple Expediente: 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Demandada: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho y Departamento Administrativo de la Función Pública Actos demandados Decreto 57 de 1993, Decreto 106 de 1994, 46 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 657 de 2008, 658 de 2008, 661 de 2008, 741 de 2009, 726 de 2009, 723 de 2009, 1387 de 2010, 1391 de 2010, 1388 de 2010, 1038 de 2011, 1043 de 2011, 1039 de 2011, 849 de 2012, 841 de 2012 y 874 de 2012- Tema: Prima especial (artículo 14, Ley 4a de 1992) 1.-SENTENCIA Procede la Sala de Conjueces a dictar sentencia que en derecho corresponda, dentro del proceso de la referencia. 2.-DEMANDA (Fs. 237 a 296). 2.1-La acción. El 31 de mayo de 2012, el ciudadano Pablo J. Cáceres Corrales, a nombre propio, ejerció el medio de control de nulidad simple consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), con el cual pretende la nulidad de 30 Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que son los siguientes: 1.

Decreto 57 de 1993, artículo 7. 2. Decreto 106 de 1994, artículo 7. 3. Decreto 43 de 1995, artículo 8. 4. Decreto 36 de 1996, artículo 7. 5. Decreto 76 de 1997, artículo 7. 6. Decreto 64 de 1998, artículo 7. 7. Decreto 44 de 1999, artículo 8. 8. Decreto 2740 de 2000, artículo 8. 9. Decreto 2720 de 2001, artículo 8. 10. Decreto 673 de 2002, artículo 7. 11.

Decreto 3569 de 2003, artículo 7. 12. Decreto 4172 de 2004, artículo 7. 2 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales 13. Decreto 936 de 2005, artículo 7. 14. Decreto 389 de 2006, artículo 7. 15. Decreto 618 de 2007, artículo 7. 16. Decreto 657 de 2008, artículos 7 y 9. 17. Decreto 658 de 2008, artículos 6 y 7. 18.

Decreto 661 de 2008, artículo 11. 19. Decreto 741 de 2009, artículos 6 y 8. 20. Decreto 726 de 2009, artículos 9 y 11. 21. Decreto 723 de 2009, artículo 8 y 9. 22. Decreto 1387 de 2010, artículos 6 y 8. 23. Decreto 1391 de 2010, artículo 9 y 11. 24. Decreto 1388 de 2010, artículo 8. 25. Decreto 1038 de 2011, artículos 6 y 9. 26. Decreto 1043 de 2011, artículos 9 y 11. 27.

Decreto 1039 de 2011, artículo 8. 28. Decreto 849 de 2012, artículos 6 y 8. 29. Decreto 841 de 2012, artículos 9 y 11. 30. Decreto 874 de 2012, artículo 8. El contenido común de dichos artículos demandados es el siguiente: 1.- Decreto 57 de 1993.-Artículo 7º.: El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: • Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

Secretario General Magistrado Auxiliar Jefe de Control Interno Director Administrativo Director de Planeación Director de Registro Nacional de Abogados Director de Unidad Secretario de Sala o Sección - Relator 2. ¡De la Dirección Nacional de Administración Judicial Director Nacional Director Administrativo Director Secciona! 3. De los Tribunales Judiciales Abogado Asesor.

DECRETO 43 DE 1995 Artículo 8° El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, 2. de la Corte Constitucional, 3. de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. 4. Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura Secretario 5.

General Magistrado Auxiliar Jefe de Control Interno Director Administrativo Director de Planeación 6. Director de Registro Nacional de Abogados Director de Unidad Secretario de Sala o Sección 7. Relator Secretario de Presidencia del Consejo de Estado, 8. De la Dirección Nacional de Administración Judicial 9. De la Dirección Nacional de Administración Judicial. 10.

Director Nacional Director Administrativo Director Seccional 11. De los Tribunales Judiciales. 3 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales 12. Abogado Asesor 3.-Decreto 76 /97 Artículo 6°. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar… DECRETO 621 2007 Artículo 11.

Los Agentes del Ministerio Público Delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Esta prima es incompatible con la prima especial a que se refieren los artículos anteriores. Decreto 658 de 2008 Artículo 8°. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar Artículo 9°.

A partir del V de enero de 2012, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de cinco millones seiscientos veintisiete mil trescientos sesenta y seis pesos ($5.627.366) moneda corriente El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, aplicable a los Jueces de la República.

Artículo 11. Los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Esta prima es incompatible con la prima especial a que se refieren los artículos anteriores. DECRETO NUMERO 2720 DE 2001 Artículo 7°. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. [volver] Artículo 8°.

El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considerá como prima especial sin carácter salarial: 1.- Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario Judicial del Consejo 4 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Superior de la Judicatura Secretario General Magistrado Auxiliar Jefe de Control Interno Director Administrativo Director de Planeación Director de Registro Nacional de Abogados Director de Unidad Secretario de Sala o Sección Relator Secretario de Presidencia del Consejo de Estado.

De la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial. Artículo 6°. Los funcionarios a que se refieren los artículos 4° y 5° del presente [Decreto] tendrán derecho a una prima especial mensual, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación y sustituye la prima de que trata el artículo 7° del [Decreto 903 de 1992 Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente [decreto], en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4a de 1992.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. (Contenido común a los decretos demandados). Como se puede observar, de una lectura atenta de las normas cuyo contenido normativo se su solicita declaratoria de ilegalidad, la nota común a todos los artículos de los decretos y es “El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.

Todos los treinta Decretos demandados sin excepción, en los artículos enjuiciados se valen de ese contenido. 3.- FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN. 3.1-Narra el accionante que, el asunto sometido es de pleno derecho, por cuanto, los Decretos fueron expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de las normas y principios consignados en la Ley 4ª de 1992, la cual es el producto del precepto constitucional del artículo 150, numeral 19, letra e, que se refiere a los criterios generales a los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 3.2 Afirmó que, los Decretos acusados fueron publicados anualmente en el Diario Oficial y “[…] so pretexto de cumplir con la orden de la Ley 4a de 1992, crea la prima a que tienen derecho los referidos funcionarios, manifiesta que no tienen carácter salarial y, de inmediato, dispone que ella se encuentra dentro del monto fijado en el respectivo decreto para el salario básico o que equivale al 30% del mismo, incluyendo esa prestación, que es un evidente sobresueldo en el salario, pero restándole a éste en igual proporción tal naturaleza y sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos laborales que consagra la ley para tales servidores públicos”. 3.3.-Afirmó que, las normas proferidas entre 1993 y 2007, van dirigidas a regular las situaciones de los funcionarios de la Rama Judicial y de la Procuraduría General de la Nación, por lo cual, es dable clasificarlos en tres grupos, a saber;

(i) los 5 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales empleados de la Rama y Procuraduría, que en 1993 y 1992 no optaron por el régimen jurídico que les ofreció el Estado, consistente en la renuncia de las cesantías retroactivas a cambio de mejoras salariales; (ii) funcionarios de la Procuraduría que, decidieron el régimen de cesantías no retroactivas; y (iii) los de la Rama que se acogieron al nuevo sistema de cesantías y mejora salarial.

Por ello solicita que se declare que las anteriores nulidades solo afectan la decisión establecida en los artículos demandados de incluir dentro del salario básico mensual de los antedichos funcionarios y empleados la prima de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, mas no su consagración como prestación o parte componente de la remuneración de los citados funcionarios equivalente al 30% de ese salario básico mensual.

(subrayas Y resalto fuera de texto) “En los textos transcritos el Gobierno no usa el monto del salario básico para el cálculo de la prima, sino que, primero, fija el salario básico en artículos anteriores de los decretos demandados parcialmente y, pretendiendo cumplir falsamente la ley, dice que esa prima que establece en el 30% hace parte del salario básico.

Estas determinaciones son ilegales porque no consideran la naturaleza particular de dos clases de componentes de la remuneración, que son esencialmente distintos” 4.- NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO. De la Constitución Política, consideró violados los artículos 13, 53, 136, 150 (numeral 19, inciso 1º y letra e), y 209. del Código Sustantivo del Trabajo, los artículos 127, 128 y 132.

De la Ley 4ª de 1992, los artículos 1, 2, 3, 4 y 14. Las Leyes 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990. Los Decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. 4.1-Expresó que el respeto al trabajo es fundamental en el Estado Social de Derecho, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución, razón por la que su protección se lleva al extremo, lo cual queda en evidencia en los estados de excepción, situación en donde no pueden ser reducidos, ni afectados negativamente, o desconocidos. 4.2-En igual sentido manifestó que las leyes y decretos extraordinarios dictados para regular las relaciones laborales de los servidores públicos, son armónicos e integradores del orden jurídico, por lo que, son de obligatorio acatamiento por parte del Gobierno cuando se trata de fijar el régimen salarial y prestacional, tal como lo ordena la Ley 4ª de 1992, la cual ofrece los elementos teóricos-jurídicos para entender los alcances del artículo 14, en cuanto a fijar la prima especial en favor de los salarios de los empleados. 4.3.- Por consiguiente, afirma “[…] resulta inadmisible para el Orden Jurídico que mediante el establecimiento de la prima del referido Artículo 14, el Gobierno modifique la esencia y el contenido del concepto de salario básico dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo para restarle a esta remuneración el 30% de los 6 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales efectos salariales en la definición de las prestaciones sociales de los servidores públicos, es decir, para derogarlo en ese porcentaje como tal, y para soslayar la orden de crear esa prima por fuera del monto de tal salario a favor de los mismos funcionarios y empleados”.

“Es de insistir que los citados decretos extraordinarios y las leyes que regulan las relaciones laborales de los servidores públicos son armónicos e integrados al orden jurídico legal del Código Sustantivo del Trabajo. No contienen ellos conceptos de salario diferentes de tal manera que establezcan un sistema de remuneración discriminatorio (en cuanto a la integridad del salario y de las prestaciones sociales) en contra de esos empleados.

Estos preceptos legislativos son de obligatorio acatamiento por el Gobierno cuando se trata de fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos puesto que a partir de tales conceptos, de salario y de prestaciones sociales, debe fijar el régimen ordenado por la Ley 4a. Al mismo tiempo el Código Sustantivo del trabajo nos ofrece los elementos teórico jurídicos para entender los alcances del Artículo 14 de la Ley 4'. de 1992, en cuanto a la prima que allí autoriza establecer en favor de los citados servidores públicos.

Así, resulta inadmisible para el Orden Jurídico que mediante el establecimiento de la prima del referido Artículo 14, el Gobierno modifique la esencia y el contenido del concepto de salario básico dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo para restarle a ésta remuneración el 30% de los efectos salariales en la definición de las prestaciones sociales de los servidores públicos, es decir, para derogarlo en ese porcentaje como tal, y para soslayar la orden de crear esa prima por fuera del monto de tal salario a favor de los mismos funcionarios y empleados. 4.4.- En cuanto a las características de la prima especial, indicó que (i) es un componente de la remuneración o ingreso de los funcionarios, que es renta de trabajo, aunque no tiene carácter de salario;

(ii) es un aumento que debe decretarse entre el 30% y 60% del salario; (iii) como derecho laboral no es una sanción ni un gravamen al salario; y (iv) su finalidad es estabilizar los derechos adquiridos de los trabajadores. Sobre este particular el actor se detiene en el concepto de prima, para afirmar: “Hechas las anteriores consideraciones debemos ahora centrar nuestros razonamientos en el concepto de la prima como prestación o componente de la remuneración, de que trata este asunto.

La Ley 4' de 1992 ordenó que "El Gobierno establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo " y otros funcionarios de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Justicia Penal Militar.

En el inciso siguiente dice ese Artículo que a esa prima tendrán derecho igualmente algunos funcionarios de la Registraduría del Estado Civil. La prima así concebida por la ley tiene estas características y consecuencias jurídicas frente a los actos acusados: Primera. - Es un componente de la remuneración o ingreso de los funcionarios que es renta de trabajo, aunque no tiene el carácter de salario. 7 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Esto indica que no puede ser estimada para el cálculo de las prestaciones sociales de los trabajadores y que tiene un tratamiento tributario más oneroso y diferente que el aplicado a la renta puramente salarial (Cfr. Art. 132, Num. 2 del C. S. del T.) Es de comentar, simplemente, que resulta insólito que en nuestra legislación se decrete, como derecho de los servidores públicos, una remuneración permanente como contraprestación o pago por la fuerza de trabajo intelectual que entrega el funcionario público al Estado y al mismo tiempo se quite el carácter de salario para restarle sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales y las indemnizaciones.

Sin embargo, esa fue la determinación del legislador que, aunque injusta e inequitativa, resultó declarada exequible por la Corte Constitucional. Segunda. - Es un aumento que debe decretarse entre el 30% y el 60% del salario básico. Esto significa que el porcentaje que se señale por el Gobierno (en los decretos demandados es del 30%), es un verdadero incremento del salario básico y no un mecanismo de reducción o afectación de su integridad.

La orden legal es la de incrementar las remuneraciones de los servidores públicos entre un 30% y un 60% del salario básico. Los decretos demandados no solo soslayan el aumento, sino que disminuyen el salario y las prestaciones sociales. Tercera. - La prima como derecho laboral no es una sanción ni un gravamen al salario. Ahora bien, debemos rechazar toda interpretación que nos lleve a considerar válido el cálculo de la prima dentro del salario básico y no como un aumento por fuera de su valor, no solo porque corresponden a dos conceptos jurídicos de esencias diferentes, sino porque la prima, como dice el texto del Artículo 14 de la Ley 4a, es un derecho de los servidores públicos.

Si es un derecho significa que la ley ha ordenado el incremento de las remuneraciones laborales de los servidores públicos con una prima y no ha disminuido o castigado tales ingresos. Si esa hubiera sido la intención del legislador, habría dicho expresamente que el Gobierno estaba autorizado para reducir las prestaciones laborales del servidor público y no para establecerle un derecho.

Esa autorización, por supuesto, no la podía dar ya que implicaría una violación de las normas constitucionales que no admiten enmiendas legislativas por medio de actos administrativos ni desmejorar derechos adquiridos de los trabajadores Obsérvese que después de aplicarle la prima al salario, es decir, de afectar su integridad en un 30%, el resultado final es un producto que no guarda las propiedades de la remuneración permanente causada por el trabajo denominada salario.

La falacia de los decretos demandados consiste en mostrar un salario básico en el mismo decreto con un valor allí establecido y más adelante en los artículos acusados, una totalidad salarial que está disminuida en el 30%, lo que significa que el salario básico no es él mismo sino su 70% y, por lo tanto, las prestaciones sociales no son las del monto que indica la ley sino las que resulten disminuidas en el mismo 30%.

Como se aprecia fácilmente, la inclusión de la prima dentro del salario básico afecta su integridad porque le resta el referido efecto en las prestaciones sociales y lleva esa renta a un régimen tributario más gravoso. Pero, lo más grave es que los textos acusados en lugar de aumentar la remuneración, elude ese incremento del 30% y termina menoscabando los derechos de los trabajadores 8 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Los antecedentes legislativos de la Ley 4a de 1992 muestran que en toda su discusión el Congreso siempre estimó que la prima estaba referida a un incremento del ingreso y no a un menoscabo del salario y de sus efectos prestacionales.

Esto se pone de presente, expresamente, en las frases siguientes de la Ponencia para Segundo Debate, puestas a continuación de la cita que trae el Consejo de Estado y que merecen ser atendidas en este debate: "Por eso se ordena que, al realizar los reajustes correspondientes a este año (1992), el Gobierno elimine las descompensaciones en la escala de remuneración de la rama judicial.

El factor de las desproporciones ha sido la prima técnica, establecida en virtud del artículo 2o de la Ley 60 de 1990 para Magistrados de la Corte, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario. Al volverla exclusiva de ellos, los Magistrados de Tribunales y los Jueces quedan en una escala salarial distinta. “Para eliminar esta injusticia, el Gobierno debe extender esta prima técnica a Magistrados de Tribunales y Jueces.

Su exclusión en 1990 fue una disposición inequitativa. Rompió la proporcionalidad en las remuneraciones, y colocó a la administración de justicia en situación de inferioridad frente a los funcionarios de la rama Ejecutiva, a los cuales se les reconoció la posibilidad de recibirla. La prima técnica y el reajuste producirán sus efectos a partir del 1° de enero de 1992".

El texto definitivo del Artículo 14 de la Ley 4a fue el aprobado por la Comisión Accidental de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en sus sesiones de los días 28 y 29 de abril de 1992. (Proyecto de Ley No. 32/91, Senado y 25/92, Cámara). En toda la discusión no aparece insinuación alguna de que la creación de la prima deba afectar negativamente el salario y las prestaciones.

Siempre se trató de un incremento salarial para eliminar el inequitativo e insuficiente tratamiento en las remuneraciones de los magistrados de tribunal, jueces de la República y demás funcionarios que resultaron beneficiados con tal prestación. Así las cosas, los decretos acusados parcialmente, causan en contra de la ley, tres daños a los derechos laborales de los magistrados de los tribunales superiores y demás funcionarios de que trata la Ley 4a: 1) No decreta el aumento de la remuneración a título de la prima del 30% del salario básico (aumento que podría llegar al 60%), 2) Disminuye y menoscaba la integridad del salario básico tanto en su concepto jurídico como en su valor.

Este salario queda reducido al 70%. y 3) Conduce el 30% del salario básico a un régimen tributario más oneroso, sin que este sea la finalidad de la ley (Cfr. Art. 132 del C. S. de. T.) Los servidores todos, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General de la Nación, de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Ministerio de Defensa, tienen intactos sus salarios básicos.

A ellos se les pagan todas y cada una de las prestaciones tomando como base el total del salario, sin reducción alguna. Es decir, todos tienen garantizada la integridad jurídica del salario básico. Frente a esta realidad de las relaciones laborales de esos servidores, los funcionarios relacionados en el Artículo 14 de la Ley 4a a de 1992, no tienen igual garantía ni derecho porque sus salarios básicos y sus prestaciones e indemnizaciones, como entidades jurídicas, están disminuidos por la decisión de los decretos demandados de incluir la prima dentro del monto de ese salario.

En tales condiciones queda reducido a un 70% de su valor original solo para esos funcionarios. Es decir, mientras que los magistrados de tribunales superiores de 9 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales distrito judicial y contencioso administrativo, agentes del ministerio público delegados ante la Rama Judicial y los jueces de la República de todo orden, los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y los jueces de instrucción penal militar, tienen un salario básico recortado en su integridad jurídica ya que no produce efecto prestacional en un 30% de él, el resto de funcionarios y empleados de tales entidades sí gozan del salario básico íntegro con efectos prestacionales totales.

Esto se torna evidente cuando el Consejo de Estado, de acuerdo con la sentencia arriba relacionada (Sección 2a. del 15 de abril de 2004. C. P. Dr. NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA), declaró nulos algunos artículos de los decretos demandados en cuanto incluían a …Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación como destinatarios de la prima que nos ocupa en esta demanda.

Esos funcionarios -que tienen el mismo nivel que el resto de servidores relacionados en la Ley y en los Decretos- mantienen ahora su salario integralmente, gracias a que no se les liquida la prima en la ilegal forma que lo ordenan los decretos demandados parcialmente. Si el salario básico es único como concepto jurídico laboral y contiene unos derechos claros y precisos para los servidores públicos en lo atinente a la liquidación de las prestaciones sociales y demás situaciones laborales a que tienen derecho, no puede tratarse discriminatoriamente a un grupo de servidores públicos con una especie de salario básico recortado, tan solo por la decisión del reglamento en contra de los preceptos legales que regulan esta institución. “….En tales condiciones aparecen también quebrantados el Artículo 53 de la Constitución que reitera el derecho a la igualdad en el ámbito del trabajo y el Artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo que, en la misma dirección, dispone: "A trabajo igual salario igual.

A trabajo igual desempeñado en puesto, jornada y condiciones de eficiencia también iguales, debe corresponder salario igual, comprendiendo en éste todos los elementos a que ser refiere el artículo 127". (Subraya fuera de texto) Esta norma es contundente en apoyo del concepto de la violación que hemos expuesto, porque el salario igual no solo es el monto o quantum del mismo expresado en dinero y demás beneficios valorados como tal, sino que el salario igual comprenda todos los elementos a que se refiere el artículo 127 y en éste se excluye la posibilidad de que la prima del Artículo 14 de la Ley 4' de 1992 se liquide como parte del salario básico ya que lo menoscaba. 5.-TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 31 de julio de 20121, se admitió la acción y se dispuso la notificación a las entidades accionadas, las cuales, para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, presentaron escritos de contestación, bajo los siguientes argumentos:

5.1. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Fs. 317 a 328). 1 Fs. 299 y 300. 10 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que, la actuación del Gobierno no ha vulnerado el derecho a la igualdad, puesto que este derecho solamente es predicable a partir del establecimiento de paralelos comparativos entre iguales. 5.2.-Por otro lado, señaló que, se ha dado cabal cumplimiento a la Constitución y a la ley, en tanto los Decretos expedidos se dieron en estricto cumplimiento al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, reconociendo a los servidores enlistados, una prima especial equivalente al 30% de sus asignación básica, y que hace parte de la remuneración salarial mensual de cada uno de estos, por lo que, al haberse incorporado dicho emolumento, en ningún momento se traduce en un desmejoramiento salarial, ni tampoco genera un cambio en el concepto de asignación básica, dado que la regulación permite una clara definición del valor de la misma para efectos de la liquidación de beneficios salariales y prestacionales. 6.- MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO (FS. 334 A 338).

Pidió que se denieguen las súplicas formuladas en el escrito de demanda, al considerar que, el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 es diáfano al establecer las pautas y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por lo tanto, “[…] es desatinada la afirmación de la parte actora al esbozar que en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se CREÓ una PRIMA ADICIONAL a la asignación básica y al señalar que el Gobierno Nacional obvió atender este cometido cuando le imputó a una parte del salario el carácter de prima, porque como se indicó, la interpretación textual del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no permite llegar al aserto precedente, en tanto mediante la citada norma no se CREA la referida prima ni a la postre se faculta al Gobierno para CREARLA sino simplemente se le autoriza para determinar porcentualmente una parte de la asignación básica como prima, sin carácter salarial”. 7.- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

No contestó la demanda, según constancia secretarial del 2 de noviembre de 20122. 8.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Cumplido el término de la admisión de la demanda, el despacho sustanciador por medio de proveído del 3 de abril de 20133, dispuso de diez (10) días para correr traslado a las partes, con la finalidad de que presentaran sus alegatos, oportunidad aprovechada por el demandante, las entidades demandadas y el Ministerio Público para rendir concepto. 8.1 Parte demandante (f. 374).

Sostuvo que el asunto es de puro derecho, por lo que no era menester la práctica de pruebas, así mismo, menciona que, el Consejo 2 F. 339. 3 F. 352. 11 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales de Estado ha definido una línea jurisprudencial sobre la prima especial, para determinar que es una adición del salario de los servidores. 8.2 Ministerio de Justicia y del Derecho (Fs. 375 a 384).

Reitera los argumentos de la contestación y agregó que, el Consejo de Estado en sentencias del 9 de marzo de 2006 y 12 de julio de 2007, estudió los decretos que se revisan, por lo que debe declararse la cosa juzgada de los decretos dictados entre 1993 y 2002. 8.3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Fs. 388 a 392). Alegó que los decretos demandados fueron expedidos con fundamento en la ley marco del régimen salarial y prestacional, respetando en su integridad los objetivos y criterios generales señalados para esos efectos.

En relación con lo expuesto, resaltó que, “[…] el incremento salarial que anualmente ordena el Gobierno Nacional para los diferentes servidores públicos de las entidades y organismos del Estado, incluido el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Rama Judicial, además de ajustarse a la ley de apropiaciones para cada vigencia fiscal, que guarda estrecha armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, está orientado a garantizar que los empleados conserven el poder adquisitivo de su salario, pero sin olvidar los compromisos que emanan de la política social en un Estado carente de los recursos suficientes para cubrir la totalidades de las necesidades básicas insatisfechas de la sociedad colombiana y, en particular, de las clases menos favorecidas”.

A su vez, que es dable declarar la cosa juzgada. 8.4 Departamento Administrativo de la Función Pública (Fs. 393 a 398). Pide se desestimen las pretensiones, por cuanto, existe cosa juzgada, esto es, que sobre el particular se ha emitido decisión de fondo por parte de esta Corporación, mediante sentencias del 9 de marzo de 2006 (expediente 11001-03-25-000-2003-00057-01) y del 24 de agosto de 2011 (proceso 11001-03-25-000-2003-00421-01), lo cual impide un nuevo pronunciamiento en sede judicial. 8.5 Concepto del Ministerio Público (Fs. 399 a 410).

Es del criterio que se debe estar a lo resuelto en la sentencia del 2 de abril de 2009 (expediente 11001-03-25- 000-2007-00098-00), respecto del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 y en consecuencia, se acceda a las pretensiones en lo relacionado con las demás disposiciones impugnadas, habida cuenta que, en dicha sentencia se rectificó el tema de la prima especial sin carácter salarial, además, teniendo en cuenta que los artículos del Decreto 057 de 1993 y 673 de 2002 ya fueron objeto de estudio. 9.- CONSIDERACIONES DE LA SALA4 9.1 COMPETENCIA. 4 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.

Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 12 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales De conformidad con los artículos 84, 128 y 170 del CCA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20195, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta sala es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. 9.2.

CUESTION PREVIA. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso6, el cual fue aceptado con auto del 24 de octubre de 20167. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces8, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 9.3 PROBLEMA JURÍDICO.

La Sala, en el presente asunto debe responder el siguiente problema jurídico: A.-¿Los decretos enjuiciados, expedidos por el gobierno nacional que regulan la prima especial para los servidores públicos, particularmente los de la Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación, desconocieron el marco constitucional y legal contemplado en el artículo 53 de la Constitución y 14 de la Ley 4ª de 1992, al determinarse en ellos que la prima especial, equivalente 30% de la remuneración mensual generó una disminución en la asignación básica mensual de los funcionarios de que trata la mencionada norma? B.- ¿Operó la cosa Juzgada em el presente caso? 9.4- Para el desarrollo de las consideraciones vale señalar que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp.

No. 11001-03-25- 000-2007-00087-00, en acción de simple nulidad declaró la nulidad parcial de los decretos: Artículo 9 del Decreto 51 de 1993: Artículos 9 y 10 del Decreto 54 de 1993 Artículo 6 del Decreto 57 de 1993 Artículo 9 del Decreto 104 de 1994 Artículo 6 del Decreto 106 de 1994 Artículos 9 y 10 del Decreto 107 de 1994 Artículos 10 y 11 del Decreto 26 de 1995 Artículo 7 del Decreto 43 de 1995 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Fs. 412 a 418. 7 Fs. 420 a 421. 8 F. 423. 13 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Artículo 9 del Decreto 47 de 1995 Artículo 9 del Decreto 34 de 1996 Artículos 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996 Artículo 6 del Decreto 36 de 1996 Artículo 9 del Decreto 47 de 1997 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997 Artículo 6 del Decreto 76 de 1997 Artículo 6 del Decreto 64 de 1998 Artículo 9 del Decreto 65 de 1998 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999 Artículo 9 del Decreto 43 de 1999 Artículo 6 del Decreto 44 de 1999 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000 Artículo 9 del Decreto 2739 de 2000 Artículo 7 del Decreto 2740 de 2000 Artículo 9 del Decreto 1474 de 2001 Artículo 7º del Decreto 1475 de 2001 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001 Artículo 7 del Decreto 2720 de 2001 Artículo 9 del Decreto 2724 de 2001 Artículos 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001 Artículo 6 del Decreto 673 de 2002 Artículo 9 del Decreto 682 de 2002 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003 Artículo 9 del Decreto 3568 de 2003 Artículo 6 del Decreto 3569 de 2003 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004 Artículo 9 del Decreto 4171 de 2004 Artículo 6 del Decreto 4172 de 2004 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005 Artículo 9 del Decreto 935 de 2005 Artículo 6 del Decreto 936 de 2005 Artículo 9 del Decreto 388 de 2006 Artículo 6 del Decreto 389 de 2006 14 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006 Artículo 9 del Decreto 617 de 2007 Artículo 6 del Decreto 618 de 2007 Artículos 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007 Artículos 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007.

Mismos, que fueron dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, al considerar que esos decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la referida norma, al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que eran contrarios a la Constitución y la Ley. 9.6-En esa misma línea de jurisprudencia, de manera coherente, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL9 y definió las siguientes reglas respecto de la referida prima especial: 9.7 “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.

Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.

No. 41001-23-33-000-2016-00041-02 15 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, la persona debe demostrar en el expediente, con pruebas documental que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4a de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” 9.8- En otra decisión, también con identidad con el caso bajo análisis, de 21 de septiembre de 2022 de sala de conjueces NI 3974-2018 y ponencia de NESTOR RAUL CORREA, se determinó en el medio de control de nulidad simple, la nulidad de los siguientes decretos de carácter nacional: Decretos 53 de 1993, D-108 de 1994, D-49 de 1995, D-108 de 1996, D-52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017. 16 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales Allí se dijo, entre otros argumentos, “Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona.

Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. “También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente.

Al violar la ley las normas acusadas, de paso desconocen la Constitución, vale decir, de una manera indirecta o mediatizada por la presencia de la ley. Y, de la Carta Política, se desconoce el hecho de que la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora, que tiene derecho a un trabajo (art. 25 CN) y a un salario y prestaciones sociales liquidadas de una manera razonable, evitando integración de rubros para reconocer y pagar un salario o unas prestaciones sociales inferiores; ello desconocería los principios de favorabilidad del trabajador y progresividad del salario (art. 53 CN). 10..-SOLUCION AL CASO CONCRETO 10.1.-LA COSA JUZGADA Tanto la parte demandada, como el Ministerio Público, propusieron la excepción de cosa juzgada porque en pronunciamiento del 9 de marzo de 200610 el Consejo de Estado había abordado ya el análisis de constitucionalidad y legalidad de las normas utsupra citadas, y según el demandante, afirma que, en el presente caso no opera la cosa juzgada, ya que se ha planteado una causa petendi diferente.

Al respecto mencionó que, en el Consejo de Estado se han tramitado procesos en los que se ha evaluado la validez de los decretos que regulan la prima especial, no obstante, “[…] la ilegalidad que aquí se sostiene se predica no solo de los decretos ya demandados sino de otros decretos diferentes y, además que la causa petendi es distinta ya que con tal decisión de los actos sub judice se quebrantan otras normas constitucionales y otros estatutos legales como arriba quedó establecido.

La violación de la Ley 4ª. no ocurre tan solo por lo dicho en aquellas oportunidades que no tuvieron el éxito esperado por los actores, sino por razones jurídicas que integran el sistema jurídico colombiano en punto del derecho al trabajo, la integridad del salario básico y de las prestaciones sociales y la imposibilidad de reducir o menoscabar esos derechos de los servidores públicos.

Resulta indispensable ver, 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P.: Alejandro Ordoñez Maldonado, sentencia del 9 de marzo de 2006, expediente 2003-0057, actor: Nelson Orlando Rodríguez Gama. 17 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales además de la ley 4ª, otros sectores de nuestro ordenamiento constitucional y legal para ver la manifiesta ilegalidad de los actos demandados”. 10.2-Además, sostuvo que, lo que en la mencionada sentencia se consideró fue si existía la autorización de la inclusión de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 en el salario básico.

Cosa diferente, según el actor, es lo que se examina en este proceso, teniendo en cuenta que lo que aquí se pretende es determinar la integridad del salario básico y de las prestaciones sociales, así como la imposibilidad de reducir o menoscabar esos derechos de los servidores públicos. (negrillas fuera de texto). Con fundamento en ese concepto de violación, considera esta sala que, el tema de debate en este caso guarda estrecha identidad con la sentencia proferida por el Consejo de Estado en sentencia de dos mil nueve (2009) con ponencia de Eduardo Gómez Aranguren, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00 donde señaló la naturaleza de la prima de servicios la que siempre significará una adición al ingreso del servidor público. ………….

“(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”. 10.-3 Sobre la prima especial de servicios, tema bajo análisis, cuya naturaleza e incidencia el Consejo de Estado ha construido una línea jurisprudencial si se quiere, pacífica, y coherente, que aquí se acogerá para decretar la nulidad parcial de todas las disposiciones demandadas: “El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales… La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales. 10.4- Así mismo, en sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, se afirmó lo siguiente: En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.

En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal 18 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales de Distrito Judicial. 10.5- De igual forma, en sentencia del 29 de abril de 2014, expediente 1686-07, el Consejo de Estado anuló disposiciones de 48 Decretos del Gobierno Nacional, similares a las aquí demandadas, en los que año a año se fijaba la remuneración de los jueces.

Allí se dijo: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima. Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%.

Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario, pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico… 10.6- Por lo tanto, de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es, la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos aquí demandados, pues como se puede observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley 4ª estableció que, de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos en los acápites demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para que se determinara que eran contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad parcial. 10.7 Toda esa línea jurisprudencial en la forma de liquidar la prima especial de servicios, permite determinarla de manera correcta, con el fin de restablecer su incidencia sobre el ingreso mensual las prestaciones sociales.

A la luz del caso bajo estudio, los Decretos demandados disponen, en uno de sus segmentos normativos de manera idéntica, lo siguiente: “ Artículo 7º. Decreto 57 de 1993: El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial………. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1° de enero de 2008, una prima especial, sin carácter 19 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.

La prima a que se refiere el presente artículo, es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7° del presente [decreto]. ……Artículo 6°. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar… Artículo 9°.

A partir del 1° de enero de 2009, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de: Cinco millones noventa y dos mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($5.092.865) moneda corriente. El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, aplicable a los Jueces de la República.

El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial” ………. En contravía de esos contenidos normativos la jurisprudencia de unificación citada, del año 2019 estableció que “la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica”, que “todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 … tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico” y “a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial”. 10.8- En consecuencia, el 30% del salario básico mensual de los servidores tanto de la Rama Judicial, como de la Procuraduría, al igual que los de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice.

Se repite, la prima especial de servicios no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste. Si la prima especial de servicios correspondiese al 30% del salario, habría que concluir que el salario sería la prima misma, en la medida en que la incorpora, la integra, la contiene. Y, en el mismo sentido, la base para liquidar las prestaciones sociales no puede ser el salario básico reducido en un 30%, sino el 100% del salario básico.

Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente: 20 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley… Ahora, esta sala no declarará la cosa juzgada alegada, por las siguientes consideraciones: 1.- Cosa juzgada de las decisiones judiciales La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.

En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: A.-La presunción de veracidad de lo resuelto; B.-La inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo. C.- La imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial [15]; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.

De acuerdo con este último, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria. Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión [16].

Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, pudiéndose verificar el cumplimiento de las siguientes exigencias: i. Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por 21 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales cualquier persona.

De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada. ii. Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos [17]. iii.

Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. 10.9 De manera particular, en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 189 del CPACA precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo.

Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]»[18]. Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.

Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial.

En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada». 9.10.-Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA previamente estudiado, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrá de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada.

Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última. Este razonamiento dio lugar a que la jurisprudencia constitucional distinguiera la cosa juzgada formal de la genuinamente material. La primera de ellas se produce cuando la disposición enjuiciada es exactamente igual.

Por su parte, la cosa juzgada material opera en los eventos en que, si bien el debate versa sobre la misma norma que fue objeto de control inicial, esta se encuentra contenida en otro texto jurídico o incluso, estando dentro del mismo, fue reproducida en otro artículo de manera exacta o con otra redacción, pero conservando la esencia. 10.1.1- En lo que respecta a la oportunidad procesal para declarar la existencia de cosa juzgada es preciso anotar que, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, la Ley 1437 de 2011 consagraba en el numeral 6 del artículo 180 una etapa de decisión de excepciones propia de la audiencia inicial en la que, de ser el caso, dicho medio exceptivo debía declararse probado bien porque lo propuso el demandado o bien porque, de oficio, el despacho advirtió su configuración. Sin embargo, el hecho de 22 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales que no se resolviera allí no obstaba para que, de encontrar acreditada esta excepción, el juez la declarase al momento de proferir la respectiva sentencia. 10.1.2- Al entrar en vigor la Ley 2080 de 2021, la etapa de decisión de excepciones de la audiencia inicial quedó reservada para aquellas de naturaleza previa, de manera que las ahora llamadas excepciones perentorias, entre las que se encuentra la cosa juzgada, deben resolverse siempre en la sentencia [19].

Visto lo anterior, a continuación, se presentan de manera esquematizada los principales elementos distintivos del atributo en cuestión: Cosa juzgada Requisitos de configuración i. Identidad de partes, salvo que se trate de un medio de control de naturaleza pública. ii. Identidad de causa petendi. iii. Identidad de objeto. Efectos de la decisión i. Presunción de veracidad. ii.

Inmutabilidad. iii. Irrevocabilidad directa. iv. Prohibición de reproducción del acto administrativo anulado, cuando se trata de una pretensión de nulidad Alcance de los efectos (pretensión de nulidad) i. La declaratoria de nulidad produce efectos erga omnes ii. La sentencia que niega la nulidad produce efectos erga omnes únicamente respecto de la causa petendi.

Oportunidad para declararla En la sentencia Por su parte, las decisiones que deben proferirse en caso de determinar la existencia de cosa juzgada pueden sintetizarse de la siguiente manera: Decisión en caso de operar la cosa juzgada Cosa juzgada formal Cosa juzgada material Sentencia declaró la nulidad Estarse a lo resuelto i. Estarse a lo resuelto y ii.

Declarar la nulidad de la norma po desconocimiento de artículo 237 del CPACA Sentencia negó la nulidad Estarse a lo resuelto Estarse a lo resuelto Sentencia interpretativa, aditiva, integradora o sustitutiva Estarse a lo resuelto i. Estarse a lo resuelto e ii. Incorporar la misma interpretación, adición o sustitución a la lectura de texto normativo enjuiciado. 10.1.3- Lo anterior hace concluir a la sala que en el presente caso la contrariedad en que incurra una sentencia respecto de otra que haya hecho tránsito a cosa juzgada se encuentra prevista como una causal de procedencia del recurso extraordinario de 23 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales revisión, salvo que en el segundo proceso se haya resuelto negativamente la excepción de cosa juzgada [20].

Ahora, si bien el contenido normativo de las distintas disposiciones demandadas en las diferentes acciones promovidas y relacionadas a lo largo de esta decisión, hacen referencia al carácter no salarial de la prima especial, ello no sería razón suficiente para declarar en el presente la cosa juzgada, por cuanto las disposiciones aquí demandadas son diferentes en cuanto al articulado y la gran mayoría de decretos, son de diferente numeración, y las razones de la violación son diferentes también. 10.1.4- En esas condiciones, se considera que, las normas demandadas violaron las normas superiores en las cuales se debían fundar, motivo por el cual, la prima de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, mas no su consagración como prestación o parte componente de la remuneración de los decretos que se anularán parcialmente en el aparte El treinta por ciento (30%) de esta remuneración se considera prima especial sin carácter salarial, al incluir dentro del salario básico mensual de los antedichos funcionarios y empleados citados, equivalente al 30% de ese salario básico mensual, las cuales las retirará del ordenamiento jurídico, con efectos erga omnes, de manera que futuros procesos contra estas mismas disposiciones deben estarse a lo aquí resuelto.

De igual manera, se dejará establecido que la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona en vida laboral activa, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo. 10.1.5- Así mismo, se puede enfatizar, que con dichos decretos se desconoció la Ley, y no se acogió la jurisprudencia contenciosa; para el caso, las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a la mayoría los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente.

Lo anterior, por cuanto al violar la ley las normas acusadas de paso desconocieron la Constitución, de una manera indirecta o mediatizada por la presencia de la ley, se desconoció también el hecho de que la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad del funcionario público, que tiene derecho a un trabajo (art. 25 CN) y a un salario y prestaciones sociales liquidadas de una manera razonable, evitando integración de rubros para reconocer y pagar un salario o unas prestaciones sociales inferiores; ello desconocería los principios de favorabilidad del trabajador y progresividad del salario (art. 53 CN). 10.1.6- Ahora bien, en cuanto a los efectos de la declaratoria de nulidad parcial de los 30 Decretos aquí demandados, cabe aclarar que el hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, en el contenido explicado, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.

Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos en la línea jurisprudencial trazada por la 24 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales sala de conjueces, pues, como lo señaló el Consejo de Estado en la ya citada sentencia del 2 de abril de 2009: “no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores”.

Por lo tanto, esta Sala reitera que la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que, además ella es una adición a éste. 10.1.7- Por último, la Sala llama la atención sobre el hecho de que en los casos en que los funcionarios de la Rama Judicial, Procuraduría y la Fiscalía, demandasen la reliquidación de sus salarios y prestaciones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y a la luz de lo aquí dicho, los jueces y magistrados, que para el caso suelen ser Conjueces, tendrán la obligación de aplicar en todo caso la prescripción trienal, contada a partir de la presentación del derecho de petición, el cual interrumpe la prescripción. Es, por este motivo, que en la parte resolutiva de esta sentencia se ordenará remitir copia de la misma a todos los Conjueces de la jurisdicción contenciosa del país, tanto del Consejo de Estado como de tribunales y juzgados.

De otro lado, si las normas acusadas serán declaradas nulas parcialmente, como en efecto aquí sucederá, carece de sentido estudiar su no modificabilidad, por sustracción de materia, no hay nada que modificar. En consecuencia, la Sala no se pronunciará sobre el punto. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. – DECLARAR no probada la excepción de cosa juzgada frente a la solicitud de nulidad de los Decretos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad parcial de los Decretos 57 de 1993, artículo 7º, 106 de 1994, artículo 7º, y los artículos demandados de las siguientes disposiciones: Decreto 46 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 657 de 2008, 658 de 2008, 661 de 2008, 741 de 2009, 726 de 2009, 723 de 2009, 1387 de 2010, 1391 de 2010, 1388 de 2010, 1038 de 2011, 1043 de 2011, 1039 de 2011, 849 de 2012, 841 de 2012 y 874 de 2012, en el contenido normativo “el treinta por ciento (30%) de esta remuneración 25 Expediente 11001-03-25-000-2012-00328-00 (1292-2012) Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales se considera prima especial sin carácter salarial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4a de 1992”

TERCERO. - REMITIR por Secretaría copia de esta sentencia a todos los Conjueces del país, tanto de Juzgados como de Tribunales Administrativos, para lo de competencia. Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Conjuez ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA