CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE QUETAME Demandados: MUNICIPIO DE QUETAME, CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES) Y AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) Sentencia de segunda instancia La Sala decide los recursos de apelación presentados por el municipio de Quetame (Cundinamarca), la Concesionaria Vial de los Andes (Coviandes) y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), contra la sentencia de 20 de junio de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Personería Municipal de Quetame, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda contra el municipio de Quetame, la Concesionaria Vial de los Andes (Coviandes) y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales “d”, “g”, “h” e “i” del artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. 2.
En el escrito de la demanda, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se declare la vulneración de los derechos e intereses colectivos, como: El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, vulnerados por las entidades accionadas 1 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; […]”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame ALCALDÍA MUNICIPAL DE QUETAME - CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES) Y AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI).
SEGUNDA: Ordenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE QUETAME - CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES) Y AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), iniciar todos los trámites y gestiones contractuales y demás acciones como estudios y diseños para la construcción de jarillones, muros de contención, gaviones, terracear o escalonar la ladera para darle firmeza, o sembrar plantas especiales para sostener el terreno y demás obras de mitigación y prevención tendientes a la recuperación, estabilización, reforzamiento de la bancada comprendida entre el Kilómetro 42 + 720 al 42 + 740; sentido Villavicencio - Bogotá D.C., ubicada en la inspección de Puente Quetame, Municipio de Quetame, con el fin de prevenir el riesgo en que se encuentran las viviendas de estas familias y demás residentes del sector.
TERCERA: Ordenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE QUETAME - CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES) Y AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), iniciar todos los trámites y gestiones contractuales y demás acciones que sean pertinentes y conducentes para el mejoramiento, adecuación y renovación urbana de este espacio público para que preste un beneficio de la comunidad, como por ejemplo la construcción de un parque y zonas verdes, cambiando la imagen del espacio.
CUARTO: Prevenir a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE QUETAME - CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES (COVIANDES) Y AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las omisiones que dieron mérito a iniciar esta Acción Popular y que si lo hacen serán sancionadas conforme lo dispone el Artículo 41 de la ley 472 de 1998.
(arresto, multa, sanciones penales). […]”3 (negrillas del texto). 3. La demandante señaló que el Instituto Nacional de Concesiones – INCO (hoy Agencia Nacional de Infraestructura – ANI4) y la Concesionaria Vial de Los Andes, suscribieron el 2 de agosto de 1994 el contrato de concesión núm. 444 cuyo objeto era “[…] ejecutar por el sistema de concesión, los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción y la operación y mantenimiento del sector Santa Fe - Cáqueza - K55 + 000 y el mantenimiento y operación del sector Km 55+000 Villavicencio […]”.
El contrato fue adicionado el 22 de enero de 2010, para la construcción de la doble calzada que cruza por varios municipios, entre ellos, Quetame (Cundinamarca). 4. Explicó que se compraron y demolieron varios predios situados en el kilómetro 42+720 al 42+740, sentido de la vía Villavicencio – Bogotá, con el fin de la construcción y renovación urbanística de un “[…] parque de adoquín […]” para la comunidad, ubicado frente a la citada vía y paralelo al río Negro y varias viviendas. 5.
Indicó que luego de dar apertura a dicha obra se presentaron varias olas invernales en el municipio de Quetame que originaron emergencias como derrumbes, pérdidas de bancadas, crecientes y avalanchas de los ríos. El 13 de mayo de 2015 se presentó una avalancha que destruyó varios puentes vehiculares que comunicaban las veredas Granadillo y Las Mercedes sobre la quebrada 3 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 5 y 6. 4 Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011, “[…] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) […]”. 3 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Colorada, la Inspección Puente Quetame y la Cabecera Municipal sobre el Río Contador, dejando incomunicados a los residentes de dichos sectores. 6.
Resaltó que, en el año 2015, en el predio donde fue construido el parque de adoquín ubicado en el kilómetro 42+720 al 42+740 se presentó una pérdida de bancada, asentamiento del terreno, derrumbes y socavamiento del talud. Igualmente, que el terreno “[…] no tiene capa vegetal, zona boscosa, arbustos o matas que ayuden a sostener el terreno con sus raíces y absorber el agua para que no se filtre y no presente derrumbes […]”. 7.
Advirtió que, a causa del derrumbe de la superficie, el parque de Adoquín se dejó fuera de servicio a la comunidad con el fin de que ninguna persona pudiese ingresar y caer al abismo. A su juicio esta inestabilidad pone en riesgo la vida de los residentes de los asentamientos que se extienden a lo ancho de la ladera. 8. Mencionó que el municipio de Quetame se encuentra ubicado en una zona de alto riesgo y que las autoridades deberían ejecutar obras de mitigación, dado que se siguen presentando emergencias cada año en la temporada invernal.
I.2. Actuación procesal en primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 27 de mayo de 20195, admitió la demanda, ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las entidades accionadas, notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 10.
Por auto de 22 de noviembre de 2019, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472, porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento6. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S. - Coviandes 11. La Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S., mediante memorial de 18 de junio de 20197, se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que no había incurrido en omisión alguna que implique responsabilidad en la presunta vulneración de los derechos colectivos. 12.
Precisó que no tenía legitimación en la causa porque las obligaciones en materia de atención de desastres derivadas del contrato núm. 444 de 1994 suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura, se limitan al control de eventos suscitados con ocasión de las obras del proyecto y operación vial, situación que no se predica en 5 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 28 a 31. 6 Ibidem, fls. 300 a 301. 7 Ibidem, fls. 61 a 77. 4 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame el caso del municipio de Quetame. Tampoco asumió la responsabilidad de entregar recursos para atender todas las emergencias en zonas aledañas al proyecto vial. 13.
Adujo que “[…] el accionante pretende atribuir la responsabilidad por las afectaciones que presenta la Plazoleta o parque de Adoquín (KM42+720 al KM42+740) y las viviendas ubicadas en la inspección del Puente de Quetame, costado izquierdo de la vía Bogotá – Villavicencio a Coviandes […]”, no obstante, la problemática planteada de inestabilidad de los asentamientos por emergencias invernales debe ser atendida por las autoridades municipales, y es ajena a sus obligaciones. 14.
Señaló que contrató a la empresa Coninvial S.A.S., que a su vez subcontrató al Consorcio Dragados – Concay para la construcción de las obras derivadas de la doble calzada ubicadas en el parque Adoquín; es decir, en la zona de las viviendas de Puente Quetame afectados por la erosión del río Negro. 15. Argumentó que corresponde al municipio de Quetame identificar cuáles son las zonas de riesgo en su territorio e impedir realizar asentamientos de viviendas en estos sitios, igualmente, proceder a reubicar a las familias ubicadas en esta zona para prevención de emergencias. 16.
Manifestó que interpuso una acción de cumplimiento y requirió a la alcaldía de Quetame por la problemática de inestabilidad del corredor vial, sin que se evidencie la gestión necesaria de las autoridades municipales, lo cual, ha agravado la situación de riesgo por permitir la construcción de viviendas en sitios ilegales y de alto riesgo que no cumplían con las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial. 17.
Consideró que el estado de deterioro de las viviendas es evidente, lo cual podría ocasionar su colapso en cualquier momento y aún más en periodos de altas precipitaciones en la zona, aunado a los perjuicios que se podrían generar para la infraestructura vial a cargo de Coviandes. 18. Formuló las excepciones que denominó “[…] falta de legitimidad por pasiva […]”, e “[…] incumplimiento de obligaciones legales por parte del alcalde municipal de Quetame […]”.
I.3.2. Municipio de Quetame 19. El municipio de Quetame, en escrito de 20 de junio de 20198, solicitó negar las pretensiones de la demanda porque en el presente asunto no se demostró la afectación de los derechos colectivos invocados. 20. Adujo que el parque Adoquín “[…] fue construido en predios de propiedad de la ANI, es decir, son bienes públicos, mas no hacen parte del espacio público […] 8 Ibidem, fls. 163 a 181. 5 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame constituyéndose de esta manera como una zona de recreación propiedad de la ANI, no obstante, pese a que esta administración municipal no tiene competencia para intervenir físicamente el parque (ya que el mismo no ha sido entregado por la ANI en donación o comodato al municipio […]”.
Reiteró que “[…] no es espacio público, ni bien de uso público […]”. 21. Sostuvo que ha sido diligente con sus obligaciones en materia de seguridad y salubridad públicas, garantizando la protección de las familias afectadas por las olas invernales y la avalancha del río Negro. 22. Agregó que el cuerpo de bomberos de Cáqueza y la Estación de Policía de Quetame, realizan monitoreos y patrullajes a la zona vigilando que los pobladores no se acerquen a ese lugar. 23.
En su criterio, se tomaron las medidas de prevención del caso, esto es, se cerró el parque Adoquín dejándolo sin funcionamiento y se ofició a los entes competentes con injerencia para la atención de la emergencia. 24. Por último, propuso las excepciones de “[…] Indebido agotamiento del requisito de procedibilidad […]”, “[…] improcedencia de la acción por inexistencia de riesgo para los usuarios de Adoquín […]” e “[…] improcedencia de la acción por la no existencia de acción u omisión por parte de la accionada […]”.
I.3.3. Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) 25. La ANI, en el escrito de contestación de 16 de septiembre de 20199, se opuso a las pretensiones de la demanda y adujo que no existían fundamentos jurídicos y fácticos que permitieran concluir la vulneración de los derechos colectivos. 26. Argumentó que los predios adquiridos se ubican entre el Km42+716, 25 al Km42+743,46 y que en desarrollo de las obras de la etapa núm. 11 adicional 1 del contrato de concesión 444 de 1994, se efectuó la construcción del parque Adoquín y el mobiliario urbano de la plazoleta. 27.
Resaltó que las obras del parque Adoquín fueron concluidas en el mes de septiembre de 2012 y puestas al servicio de la comunidad, sin embargo, dada la temporada de lluvias en la región, el 30 de septiembre de 2014 se vio afectado el sector de la plazoleta parque Adoquín. 28. Precisó que el objeto del contrato de concesión núm. 444 de 1994 incluido en la cláusula primera, establecía: “[…] Objeto.
EL CONCESIONARIO se obliga a ejecutar por el sistema de concesión, según lo establecido en el artículo 32, numeral 4 de la ley 80 de 1993, realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el 9 Ibidem, fls. 272 a 281. 6 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame mantenimiento del sector de Santafé de Bogotá – Cáqueza -K55+000 y el mantenimiento y operación del sector K55+000- Villavicencio […]”. 29.
Se opuso a la atribución de la vulneración de los derechos colectivos, al deterioro del parque Adoquín a la altura del kilómetro 42+730 de la vía Bogotá – Villavicencio y la reparación y mantenimiento de los puentes vehiculares que comunican las veredas Granadillo y las Mercedes que atraviesan el río contador y el puente peatonal del Atajo, con ocasión del contrato de concesión. 30.
Indicó que en el informe de supervisión del contrato realizado por la interventoría y el concesionario se estableció que “[…] el deterioro de la plazoleta ubicada en el km42+730 de la vía, se debe a la inestabilidad propia de la zona agravada por las fuertes lluvias, a los malos manejos de aguas en el sector, la deforestación y la socavación del río Negro sobre los taludes en los que esta se ubica […]”; adicionalmente, “[…] que la problemática de inestabilidad que se presenta en los taludes ubicados a la altura de los km42+720 del municipio se ubican muchas viviendas que se encuentran en una enorme condición de riesgo, pues fueron construidas en forma antitécnica y en la zona de ronda del río, sin contar con las respectivas licencias de construcción expedidas por la Oficina de Planeación del Municipio […]”. 31.
Explicó que la obligación de mitigar el riesgo está en cabeza de las entidades territoriales de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 11 de enero de 198910 y el artículo 5 de la Ley 388 de 18 de julio de 199711, así como lo dispuesto en la Ley 1523 de 23 de abril de 201212, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 32.
Señaló que para la construcción del parque de Adoquín se adquirieron dos (2) predios y se culminó la obra sin ningún inconveniente; no obstante, los factores de riesgo incidieron en las condiciones de inestabilidad de la ladera. Aclaró que el deterioro se originó porque el talud inferior de la ladera tiene condiciones de pendiente alta y se deteriora por la corriente del Río Negro. 33.
Consideró que la socavación del río a la ladera del sector de Puente Quetame es un problema que se agrava con la temporada de lluvias, y cuya solución debe ser atendida por la administración municipal en coordinación con la autoridad ambiental. 34. Finalmente, formuló las excepciones de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]” y “[…] genérica […]”. 10 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 11 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 12 “[…] Por el cual se Adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. […]”. 7 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame II.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 35. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 20 de junio de 2024, amparó los derechos colectivos “[…] al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, del parque/plazoleta Adoquín ubicada en Puente Quetame municipio de Quetame Cundinamarca […]”. 36.
Para arribar a esa determinación, el a quo advirtió que “[…] la concesionaria adquirió dos predios ubicados entre el Km42+720 y el Km42+740, los cuales eran requeridos para la ejecución de obras en zonas inestables de la calzada existente de la vía y en virtud del Otrosí del 6 de agosto de 2010 al Adicional No. 1 de 2010 al Contrato de Concesión 444 de 1994, y adelantó la construcción de una Plazoleta como parte de las obras de urbanismo que le fueron encomendadas a la ANI, con el fin de mejorar las condiciones de este paso urbano […]”. 37.
Explicó que las obras fueron ejecutadas por la concesionaria Coviandes y recibidas a satisfacción por parte de la interventoría del proyecto de la ANI, como consta en el “[…] Acta de Finalización de las Obras en el Paso Urbano de Puente Quetame de la Etapa 11 del Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994 Carretera Bogotá – Villavicencio […]” del 19 de septiembre de 2012. 38.
Señaló que la concesionaria y la ANI pusieron en conocimiento a la alcaldía municipal de Quetame las afectaciones que presentaban las viviendas aledañas a la Plazoleta, las cuales fueron construidas sin atender las normas técnicas y en la zona de ronda del río. Aclaró que la inestabilidad del asentamiento no era atribuible a las obras ejecutadas en la vía y que esta situación ya era de conocimiento del municipio al estar ubicada en una zona de alto riesgo. 39.
Manifestó que el parque Adoquín es parte de las obras de urbanismo que le fueron encomendadas a la ANI y siendo de uso público este espacio no puede ser aprovechado por la comunidad debido a que ha presentado cerramientos con ocasión de las afectaciones en la zona, situación que también involucra a las viviendas que están ubicadas en la ronda del río Negro y que presentan riesgo de colapso. 40.
Agregó que el 24 de mayo de 2008 ocurrió un sismo que afectó la carretera existente, especialmente en el sector de Puente Quetame – Caño Seco, oportunidad en la cual fue necesario adelantar obras especiales de emergencia para habilitar el paso en la vía, para obtener un tramo continuo entre Cáqueza y Chirajara, que garantizara el tráfico permanente de la carretera. 41.
Argumentó que en recorrido realizado el 19 de septiembre de 2012 se verificó la realización de las obras del puente Quetame que incluían: (i) recuperación del pavimento en la zona de bahías y en el sector de las carpinterías; (ii) obras de urbanismo; andenes, bahías de parqueo, mobiliario urbano, barandas, accesos a 8 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame predios tipo rampas y escaleras; y (iii) redes y alumbrado, canalizaciones, cajas eléctricas, cajas telefónicas, transformadores y postes de alumbrado. 42.
Explicó que “[…] se encuentra acreditada la vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, toda vez que tal como fue afirmado por Coviandes dicha plazoleta fue requerida para la ejecución de obras en zonas inestables de la calzada existente de la vía, por lo que desde la construcción de la misma siempre fue de conocimiento de la ANI, de Coviandes y del Municipio de Quetame que el parque o plazoleta Adoquín se encuentra en zona de alto riesgo, lo que ha conllevado a que no sea usado por la comunidad […]”. 43.
Reiteró que los problemas de la estructura del parque Adoquín “[…] obedecen a la inestabilidad del terreno en el cual se ubica, por lo que en principio la responsabilidad […] no recaería en las demandadas […]”. Sin embargo “[…] la concesionaria reconoce que dicha plazoleta fue requerida para la ejecución de obras en zonas inestables de la calzada existente de la vía […]” pese a lo anterior la inestabilidad de la zona no fue superada con la infraestructura. 44.
Adujo que mediante sentencia del 26 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera – Subsección A, dentro del radicado núm. 250002341000201501977-00 concluyó que las edificaciones desarrolladas en el municipio de Quetame fueron avanzadas sin el lleno de los requisitos legales, generando asentamiento en una zona de alto riesgo por la calidad del suelo y además es catalogada como zona sísmica. 45.
Destacó que en la citada providencia ya se había “[…] emitido un pronunciamiento respecto de la vulneración de los derechos e intereses colectivos […] a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […] con ocasión de las afectaciones que se presentan en la inspección de Puente Quetame, esto es que, las viviendas ubicadas al costado izquierdo de la vía Bogotá – Villavicencio […]”. 46.
Resolvió declarar de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres, vulnerado por las accionadas con ocasión de las afectaciones que se presentan en las viviendas de Puente Quetame, ubicadas al costado izquierdo de la vía Bogotá – Villavicencio, que fueron construidas sin el lleno de los requisitos legales, generando un asentamiento en una zona de alto riesgo por las condiciones del suelo. 47.
Agregó que “[…] el alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”. En consecuencia, es la autoridad municipal la que debe incluir en los procesos de gestión del riesgo las zonas que considere en emergencia. 9 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 48.
Señaló que “[…] el terreno en el cual se encuentran ubicados el parque Adoquín y las viviendas aledañas es inestable, y las afectaciones a los mismos también obedecen al mal manejo de las aguas y a la deforestación, razón por la cual, en aras de hacer efectivos los principios de solidaridad y responsabilidad se instará a los habitantes del sector a realizar un manejo adecuado de las aguas, a no arrojar basuras en dicho sector […]”. 49.
El tribunal consideró que “[…] no se encuentra acreditado que las accionadas no hayan asegurado las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad de los habitantes del Municipio de Quetame, por lo que no se encuentra probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas […]”. 50.
Relató que de conformidad con las pruebas obrantes del proceso “[…] no se observa que los habitantes […] no tengan la posibilidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por su salud, así como tampoco se advierte que la comunidad de dicho sector no tenga la posibilidad de beneficiarse de los programas de salud, de rehabilitación y atención, cuyo objetivo es disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio determinado.
En ese orden, concluye la Sala que en el plenario no se encuentra acreditada la vulneración del derecho e interés colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública […]”. 51. Finalmente, el tribunal resolvió: “[…] 1º) Decláranse no probadas las excepciones denominadas: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuestas por la Concesionaria Vial de los Andes Coviandes SAS y la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Declárase no probada la excepción denominada “Indebido agotamiento del requisito de procedibilidad”, propuesta por el Municipio de Quetame – Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3°) Declárase probada de oficio la excepción de cosa juzgada para la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria Coviandes y El Municipio de Quetame, respecto de la protección del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres, vulnerados por las accionadas con ocasión de las afectaciones que se presentan en las viviendas de Puente Quetame, ubicadas al costado izquierdo de la vía Bogotá – Villavicencio, que fueron construidas sin el lleno de los requisitos legales, generando un asentamiento en una zona de alto riesgo por las condiciones del suelo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 4°) Decláranse la vulneración del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, del parque/plazoleta Adoquín ubicada en Puente Quetame municipio de Quetame Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 5°) Ordénase a la Agencia Nacional de Infraestructura y a la Concesionaria Vial de los Andes SAS Coviandes SAS, en coordinación con el Municipio de Quetame y la Concesionaria Vial Andina – COVIANDINA S.A.S, que dentro del término de tres (3) meses a la ejecutoria de esta sentencia, inicien las respectivas actuaciones de 10 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame carácter administrativo y presupuestal, con el fin de trasladar el Parque/Plazoleta Adoquín, para que el mismo pueda ser utilizado para el fin recreativo para el cual fue construido. 6°) Ordénase al Municipio de Quetame – Cundinamarca, que del término de tres (3) meses a la ejecutoria de esta sentencia realice dentro del marco de la constitución y la ley los estudios técnicos y jurídicos para evaluar el cierre definitivo o la demolición del Parque/Plazoleta Adoquín y la regulación del uso del suelo en el sector objeto de la presente acción popular. 7°) Ordénase la integración un comité de verificación integrado por la parte actora (Personero Municipal de Quetame – Cundinamarca, un delegado de la Agencia Nacional de Infraestructura- ANI, un delegado de la Concesionaria Coviandes SAS, un delegado del Municipio de Quetame – Cundinamarca, para que se encarguen de comprobar el cumplimiento de lo ordenado en el presente fallo.
Este Comité deberá rendir ante esta Corporación un informe cada tres (3) meses de las gestiones adelantadas, a fin del cumplimiento total y efectivo a las ordenes aquí impartidas. 8°) Deniéganse las pretensiones de la demanda respecto de la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 9°) Conmínase al Alcalde de Quetame – Cundinamarca, para dentro del marco de sus funciones, realice e implemente los procesos de gestión del riesgo en el Municipio de Quetame Cundinamarca, que incluyan el conocimiento y deducción del riesgo, teniendo en cuenta que dicha zona es de alto riesgo por la inestabilidad del suelo y la socavación del río Negro. 10) Ínstase a los habitantes de Puente Quetame municipio de Quetame – Cundinamarca a realizar un manejo adecuado de las aguas y a no arrojar basuras en dicho sector, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 11) Sin condena en costas en la instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 12) En caso de no ser apelada la presente sentencia, para los fines de que trata el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 remítase copia integral de esta a la Defensoría del Pueblo. 13) En firme esta providencia archívese el expediente, con las respectivas constancias previas de Secretaría. […]” (negrilla del texto).
III.
FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. El municipio de Quetame El municipio de Quetame, mediante memorial de 4 de julio de 202413, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que las órdenes impartidas debían ser adelantadas parcialmente, toda vez que no le era atribuible la reparación del lugar donde la Concesionaria Vial Andina S.A.S desarrolló la obra consistente en el parque Adoquín. 13 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 584 a 586. 11 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 52. Afirmó que la ubicación de la infraestructura “[…] presenta un deterioro muy alto, ello en virtud a que la obra fue ejecutada de manera superficial […] comoquiera que el inmueble se encuentra a la rivera del Río Negro y no se adoptaron obras para evitar taludes o deslizamiento […]”. 53.
Indicó que las obras no han concluido en su totalidad y que la zona continúa sin ser estabilizada, adicionalmente “[…] el lugar del parque está al borde de la vía Bogotá – Villavicencio y el constante paso de vehículos es un riesgo para que cualquier niño, joven o adulto tenga actividad recreativa […]”. 54. En su criterio, la infraestructura del parque Adoquín que debe adecuarse, no es un bien a cargo del municipio y correspondería al concesionario como propietario del inmueble adelantar las obras necesarias que impidan deslizamiento y así afectaciones a las viviendas aledañas. 55.
Solicitó modificar la orden del numeral 6.° de la sentencia, en el sentido de no imponer la carga al municipio de adelantar todas las acciones necesarias para la reparación y/o mantenimiento del inmueble, como sería la construcción de muros de contención, para evitar la erosión del terreno que puede afectar las viviendas contiguas. III.2.
La Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S. 56. La Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S., mediante memorial de 2 de julio de 202414 solicitó la modificación de la sentencia de primera instancia al no tener responsabilidad en la infraestructura sobre la que presenta la inestabilidad que generó la presunta vulneración de los derechos colectivos. 57.
Precisó que, con ocasión del Contrato de Concesión 444 de 1994 suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y adicionado en el año 2010, adelantó las obras de modificación y mejoramiento de la vía Bogotá – Villavicencio, que incluían a la altura del Km 42+730 la construcción de una plazoleta, como parte del paso urbano de Puente Quetame. 58.
Argumentó que terminada la obra, fue entregada a la interventoría del proyecto y a la ANI, quienes la recibieron a entera satisfacción, como se evidencia en el “[…] Acta de Finalización de la Obras en el Paso Urbano de Puente Quetame de la Etapa 11 del Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994 Carretera Bogotá – Villavicencio […]”. 59.
Afirmó que sus obligaciones contractuales sobre la infraestructura culminaron cuando, “[…] según conta (sic) en acta del 19 de diciembre de 2019, La CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A.S. COVIANDES, entregó formal y materialmente a título de Reversión a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA el corredor vial concesionado […]”. 14 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 576 a 583. 12 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 60. En su criterio, el a quo desconoció que es la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) la entidad que está a cargo de la construcción, operación y mantenimiento de la vía Bogotá – Villavicencio, en virtud de la entrega material que se realizó a esta entidad mediante acta de reversión de 19 de diciembre de 2019. 61.
Adujo que no le era posible cumplir con las órdenes adoptadas, toda vez que, la ANI en el año 2019 entregó la infraestructura en concesión a otra operadora vial denominada Concesionaria Vial Andina S.A.S. - Coviandina, que desde el 3 de noviembre de 2019 está a cargo de la construcción, operación y mantenimiento de este corredor vial. 62.
Puso de presente que, en la sentencia de primera instancia se cometió el error de afirmar que la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S. - Coviandes, pasó a llamarse Concesionaria Vial Andina S.A.S. - Coviandina, cuando se trata de compañías independientes con su propia personería jurídica y representación legal. Refutó que “[…] la sentencia esta condenando a una persona jurídica, que no fue demandada, no intervino en el proceso y es totalmente diferente a Coviandes […]”. 63.
Cuestionó que el tribunal, pese a citar varias pruebas en la sentencia, no tuvo en cuenta el informe allegado el 16 de junio de 2021 en el que se indicó que “[…] el denominado parque El Adoquín, hace parte del espacio público construido por Coviandes 444 de 1994. Dichas obras hacen parte de la infraestructura que fue revertida a la ANI el día 2 de noviembre de 2019 […]”.
Información que fue igualmente allegada por la ANI en el documento denominado “[…] interventoría técnica, financiera, contable, jurídica, medioambiental, socio-predial, administrativa, de seguros, operativa y de mantenimiento del Contrato de Concesión No. 444 de 1994 y demás documentos que lo modifiquen, adicionen o complementen para la Concesión de la vía Bogotá – Villavicencio Contrato No.067 de 2012 […]”. 64.
Adujo que “[…] cumplió con entregar las obras debidamente terminadas a las entidades competentes, siendo así que cualquier anomalía respecto a la entrega formal que echa de menos la alcaldía, es responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI […]”. 65. Manifestó que “[…] el deterioro pronunciado del Paso Adoquinado […] no le es atribuible […] por ende, su reparación tampoco es responsabilidad […]”, dado que la inestabilidad es propia de la zona y se ha agravado por las fuertes lluvias, los malos manejos de aguas del sector, la deforestación y la socavación del río Negro sobre los taludes aledaños al parque Adoquín. Igualmente, “[…] al uso indebido que del Parque hace la comunidad (depósito de basuras y materiales de todo tipo) y a la permisividad de las autoridades locales, quienes dejan de lado su obligación legal de preservar, cuidar y mantener los espacios públicos de sus territorios […]”. 66.
Estableció que, tal como se ha consignado en actas del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres, la zona presenta una grave condición de riesgo “[…] siendo totalmente vulnerable a la socavación del río Negro el cual, debido a su 13 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame naturaleza propia, tiende a recuperar su cauce con la correspondiente ocupación parcial o total del mismo en el lugar de los taludes contiguos […]”. 67.
Mencionó que, la problemática de inestabilidad geológica del sector que incluye también todas las viviendas aledañas al parque Adoquín ubicadas entre el Km K42+840 y el K43+600 de la vía Bogotá – Villavicencio, fue advertida y puesta en conocimiento de las autoridades competentes a través de múltiples comunicaciones. 68. Solicitó revocar la orden establecida en el numeral 5º relacionada con el traslado del parque Adoquín, la cual no tiene en cuenta las imprecisiones jurídicas y los vacíos sobre la responsabilidad de las entidades municipales que genera la citada orden. 69.
Indicó que conforme la Ley 9 de 11 de enero 198915, el Decreto 919 de 1.º de mayo de 198916, la Ley 715 de 21 de diciembre de 200117 y la Ley 1523, es obligación de las autoridades municipales disponer sobre la reubicación de los asentamientos humanos que se encuentren en zona de riesgo. Los efectos de la socavación que produce el río Negro en el talud sobre el cual reposan el parque Adoquín y las viviendas en riesgo de puente Quetame, fueron incluidos en el “Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Negro (Jurisdicción de Corporinoquia)” – POMCA, adoptado según Resolución 1255 del 16 de mayo de 2012. 70.
Afirmó que la ANI no es la llamada a dar partidas o recursos para que la alcaldía de Quetame realice el mantenimiento de un parque que está a cargo de la administración municipal y es de su jurisdicción, pues como entidad de la Nación su objeto es planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada - APP, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos. 71.
Por último, concluyó que la solución planteada de “[…] instar a los habitantes de Quetame a realizar el manejo adecuado de las aguas y no arrojar basuras al sector […]”, no es la solución adecuada a la problemática de riesgo. III.3. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI 72. La Agencia Nacional de Infraestructura, mediante memorial de 4 de julio de 202418, se opuso a los argumentos y decisiones adoptadas en la sentencia de primera instancia, por cuanto desconoció la tipología del contrato de concesión núm. 15 “[…] Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 16 “[…] Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”. 17 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 18 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 587 a 601. 14 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 005 de 2015 “[…] suscrito con COVIANDINA, que es una APP de Iniciativa privada sin desembolso de recursos públicos […]”, en el cual no es posible la adición de recursos públicos para ejecutar obras nuevas no contempladas. 73.
Precisó que el objeto del contrato era realizar “[…] Estudios, diseños, financiación, construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental de una nueva calzada entre Chirajara y la intersección Fundadores, y el mantenimiento y la operación de todo el corredor Bogotá – Villavicencio […]”, sin contemplar la solución a las afectaciones referidas presentadas en el sector del K42+840 y el K43+600, ni la construcción de obras nuevas, fuera de las mencionadas dentro del Apéndice Técnico núm. 1 del citado contrato. 74.
Añadió que se suscribió el otrosí núm. 5 de 2019 al Contrato de Concesión núm. 005 de 2015 y se destinaron unos recursos a la ejecución de obras de estabilización, dentro de los cuales se ejecutaron los estudios y diseños para la protección de la vía en el sector K42+720 al K43+180 de la vía Villavicencio – Bogotá. 75. A su juicio, fueron suficientes las gestiones adelantadas por la Agencia Nacional de Infraestructura y de los concesionarios Coviandes y Coviandina con ocasión a la emergencia presentada el 17 de julio de 2023, que causó afectaciones sobre las quebradas y en la ronda del río Negro, entre otros. 76.
Indicó que “[…] se solicitó a la interventoría del proyecto IP Chirajara – Fundadores, CONSORCIO METROANDINA, remitir un informe del estado de las afectaciones que, con ocasión de las situaciones de emergencia referidas, se tienen en la plazoleta y las viviendas aledañas a la plazoleta entre las abscisas K42+720 al K42+740, en el paso urbano por el Municipio de puente Quetame […]”. 77.
Señaló que mediante el informe núm. 20234091042772 del 13 de septiembre de 2023, se pudo establecer que “[…] en el sector de Puente Quetame entre el K42+720 y el K43+180 desde antes de los sucesos acontecidos los días 17 de julio de 2023 y 17 de agosto de 2023, se presentan afectaciones que de acuerdo con los reconocimientos en campo y las exploraciones geotécnicas realizadas en el sector del K42+720 al K42+740, el mecanismo de falla obedece a un movimiento denominado caída de tierras […]”. 78.
Explicó que “[…] el principal factor detonante está relacionado con la erosión producida por la corriente de los ríos Negro y Quetame (fenómeno de socavación) en la parte inferior de la ladera […]”, igualmente “[…] la intervención antrópica por parte de los residentes del sector, quienes generan una disposición inadecuada de aguas servidas y desechos en el talud […]”. 79.
Mencionó que “[…] la afectación de las viviendas ubicadas en la zona de vía y ronda del río Negro, data a fechas anteriores al 3 de noviembre de 2019, fecha en la que la Concesionaria Coviandina SAS, recibió de manera física el corredor vial Bogotá – Villavicencio, para su operación y mantenimiento […]”. Igualmente, “[…] el sismo ocurrido los días 17 y 18 de agosto de 2023, no causó ningún tipo de 15 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame afectación […]” por lo cual no existe fundamento de la presunta vulneración de derechos colectivos atribuida. 80.
Alegó que, conforme se desprende de la sentencia, es el municipio el competente para gestionar los trámites de reubicación de la plazoleta objeto de amparo porque es el ente territorial el que administra las zonas de uso público y no la ANI. 81. Finalmente, expuso que frente a las emergencias presentadas se convocó a un Comité de Gestión del Riesgo por el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres – UNGRD, consolidándose un puesto de mando unificado integrado por varias entidades y la comunidad afectada.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 82. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante auto de 26 de agosto de 202419, concedió los recursos de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. 83. Esta autoridad judicial, a través de auto de 24 de junio de 202520, admitió los recursos de apelación, decretó como pruebas los documentos aportados por la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S. en el escrito de apelación21 y corrió traslado a los sujetos procesales de los referidos documentos, por el término de 3 días. 84.
A través de auto de 21 de julio de 202522, se corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. 85. En la oportunidad procesal, el municipio de Quetame23, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Concesionaria Vial de los Andes S.A.S. - Coviandes24 reiteraron los argumentos expuestos en sus recursos de apelación. 86.
El Ministerio Público rindió concepto, mediante escrito de 7 de julio de 202525, en el que solicitó “[…] confirmar la sentencia de primera instancia […]”. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 87. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201126 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 19 Cfr. Índice 168 del expediente digital de primera instancia. 20 Cfr. Índice 6 del expediente digital de segunda instancia. 21 La prueba documental incorporadas es el: “[…] Acta de Reversión Parcial y Entrega de la Infraestructura vial y los bienes destinados al Contrato de Concesión No. 444 de 1994 de La Concesionaria Vial de los Andes -Coviandes S.A.S. a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI de 19 de diciembre de 2019 […]”. 22 Cfr. Índice 21 del expediente digital de segunda instancia. 23 Cfr. Índice 27 del expediente digital de segunda instancia. 24 Cfr. Índice 26 del expediente digital de segunda instancia. 25 Cfr. Índice 19 del expediente digital de segunda instancia. 26 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 16 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 12 de marzo de 201927, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 88. La Personería de Quetame le atribuyó a la alcaldía municipal de Quetame, a la Concesionaria Vial de los Andes (Coviandes) y a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la transgresión de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y a la libre competencia económica.
Lo anterior, con ocasión de la inestabilidad de un “[…] parque de adoquín […]” ubicado en el kilómetro 42+720 al 42+740, sentido de la vía Villavicencio – Bogotá. 89. El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia a la Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que amparó parcialmente los derechos colectivos, con el propósito de: (i) “[…] ordenar el trasladar (sic) el Parque/Plazoleta Adoquín, para que el mismo pueda ser utilizado para el fin recreativo para el cual fue construido […]”;
(ii) “[…] evaluar el cierre definitivo o la demolición del Parque/Plazoleta Adoquín y la regulación del uso del suelo […]”; (iii) “[…] conminar al Alcalde de Quetame – Cundinamarca, para dentro del marco de sus funciones, realice e implemente los procesos de gestión del riesgo en el Municipio de Quetame Cundinamarca, que incluyan el conocimiento y deducción del riesgo, teniendo en cuenta que dicha zona es de alto riesgo por la inestabilidad del suelo y la socavación del río Negro […]” y (iv) “[…] instar a los habitantes de Puente Quetame municipio de Quetame – Cundinamarca a realizar un manejo adecuado de las aguas y a no arrojar basuras en dicho sector […]”. 90.
La alcaldía municipal de Quetame, la Concesionaria Vial de los Andes (Coviandes) y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), interpusieron recursos de apelación contra la anterior decisión. 91. En los recursos, los apelantes cuestionaron, en primer lugar, la responsabilidad de la concesionaria, el municipio y la ANI respecto de la operación y mantenimiento de la infraestructura del parque Adoquín, en virtud del contrato de concesión. En segundo lugar, la relación de los eventos de emergencia y la inestabilidad de la zona en que se encuentra construido el parque Adoquín, respecto de la ejecución del contrato de concesión suscrito con la ANI.
Las partes cuestionaron adicionalmente la pertinencia y suficiencia de las órdenes de amparo. 27 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 17 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 92. La Sala considera adicionalmente que, de conformidad con los artículos 32028 y 32829 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201230, aplicables en virtud del artículo 37 de la Ley 472, se limitará a conocer de los puntos o cuestiones sobre los cuales se contraen los recursos interpuestos por los apelantes. 93.
En ese orden de ideas, no se emitirá pronunciamiento sobre la declaratoria de oficio de la excepción de cosa juzgada contenida en el ordinal 3.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; máxime, si se tiene en consideración que esta Sección profirió sentencia, en segunda instancia, el 3 de abril de 2025, en el proceso identificado con radicación núm. 250002341000201501977-03, la cual se encuentra ejecutoriada; y que en dicha oportunidad se delimitó la decisión, en torno a la problemática que afrontan las viviendas ubicadas en el municipio de Quetame al margen izquierdo de la ladera del río Negro, Inspección de Puente Quetame, en el corredor vial Bogotá-Villavicencio y no en relación con el “Parque/Plazoleta Adoquín”, objeto de este caso concreto.
V.3. Análisis del caso concreto 94. En ese orden de ideas, para resolver los problemas jurídicos, la Sala determinará: (i) la categoría jurídica de la infraestructura objeto de la controversia; (ii) las condiciones de riesgo de la zona objeto de la controversia y la vulneración de derechos colectivos; (iii) la sucesión, titularidad y responsabilidad de la infraestructura objeto de la controversia; y (iv) las competencias del municipio.
V.3.1. La categoría jurídica del paso de adoquín y su administración 95. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los ordinales 4.° y 5.° de la sentencia impugnada, resolvió declarar la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público en relación con el “[…] parque/plazoleta Adoquín ubicada en Puente Quetame municipio de Quetame Cundinamarca […]”.
En consecuencia, ordenó a las accionadas que se encargaran de “[…] trasladar el Parque/Plazoleta Adoquín, para que el mismo pueda ser utilizado para el fin recreativo para el cual fue construido […]”. Adicionalmente, en el ordinal 6.° se ordenó al municipio de Quetame realizar las evaluaciones técnicas del caso para “[…] el cierre definitivo o la demolición del Parque/Plazoleta Adoquín y la regulación del uso del suelo en el sector […]”. 28 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 29 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 30 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 18 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 96.
La Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S. (Coviandes) reconoció en su recurso de apelación que en virtud del contrato de concesión 444 de 1994, celebrado para la modificación y mejoramiento de la vía Bogotá – Villavicencio, construyó una plazoleta como parte del paso urbano de puente Quetame. 97. Adujo que el tribunal desconoció que el “parque El Adoquín” hace parte del espacio público y que, en consecuencia, su mantenimiento y administración está a cargo del municipio de Quetame. 98.
En oposición a ello, el municipio advirtió que no le corresponde intervenir el parque Adoquín, pues este no se encuentra a su cargo; además, que “[…] fue construido en predios de propiedad de la ANI, es decir, son bienes públicos, mas no hacen parte del espacio público […] ni bien de uso público […]”. 99. Pues bien, para determinar a quién le corresponde asumir la eventual restauración y mantenimiento o la reubicación de la obra objeto de la controversia, resulta necesario estudiar cuál es la naturaleza jurídica de ésta en atención a las pruebas incorporadas al proceso. 100.
El artículo 5.° de la Ley 9 definió el espacio público como “[…] el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. […]”.
En tal virtud, la misma disposición realizó una lista enunciativa de los elementos que integran el espacio público, así: “[…] Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. […]” (negrilla fuera del texto). 101.
El numeral 3.° del artículo 1.° de la Ley 388, establece que uno de los objetivos de esa legislación es “[…] garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”31. 31 Artículo 1.º, numeral 3.º. 19 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 102.
El artículo 3.° ibidem señaló que la función pública de urbanismo debe, entre otras cosas, “[…] Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios […]”.
Asimismo, el artículo 8.° de dicha ley precisó que la acción urbanística comprende: “[…] Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. […].
Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes […]” (negrilla fuera del texto). 103. El artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199832, indicó que el espacio público está integrado de elementos constitutivos y elementos complementarios.
Los primeros se subclasifican en naturales -relativos a la orografía y anexos- y artificiales o construidos, entre los que se encuentran las zonas de mobiliario urbano, pasos peatonales, escalinatas, bulevares, rampas, andenes, malecones, camellones, sardineles, cunetas, ciclovías, bahías, bermas, separadores, calzadas, cruces, intersecciones, glorietas, puentes, parques, zonas de cesión, plazas, escenarios, antejardines de propiedad privada, etc.
Y, entre los elementos complementarios, se encuentran las arborizaciones, el mobiliario urbano, señalizaciones, paraderos, luminarias, materas, bancas, esculturas, murales, bicicleteros, canecas, barandas, hidrantes, entre otros. 104. La Ley 1682 de 22 de noviembre de 201333 definió el concepto de “infraestructura del transporte” en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 2o.
La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos […]” (negrilla fuera del texto). 105.
El artículo 3.° ibidem establece que dicha infraestructura se caracteriza “[…] por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura [34], de acceso a todas las personas y 32 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 33 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […].
ARTÍCULO 1 o. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán a la infraestructura del transporte […]”. 34 “[…] ARTÍCULO 8o. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: […]. Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte. 20 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos […]”. 106.
Además, conforme al artículo 4.° ibidem, la infraestructura del transporte está integrada, entre otros, por los siguientes elementos: (i) “[…] La red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención, facilidades y su señalización, entre otras […]”35; y (ii) “[…] La infraestructura urbana que soporta sistemas de transporte público, sistemas integrados de transporte masivo, sistemas estratégicos de transporte público y sistemas integrados de transporte público; el espacio público que lo conforman andenes, separadores, zonas verdes, áreas de control ambiental, áreas de parqueo ocasional, así como ciclorrutas, paraderos, terminales, estaciones y plataformas tecnológicas”36 (negrilla fuera del texto). 107.
El artículo 5.° ibidem menciona que las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte, además de materializar los derechos de las personas, constituyen una función pública que se ejerce a través de las entidades y organismos competentes del orden nacional, departamental, municipal o distrital, directamente o con la participación de los particulares37.
En consecuencia, la integración de tal infraestructura no modifica las competencias, los usos, la propiedad o la destinación adicionales que el legislador haya previsto para los bienes descritos38. 108. Ahora bien, la determinación de la propiedad y de la responsabilidad de los elementos que integran la infraestructura del transporte, en relación con cada uno de los niveles de la administración pública, depende de lo establecido en la ley. 109.
En ese sentido, los artículos 19 y 20 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199339 señalan que corresponde a la Nación y a las entidades territoriales, la construcción, conservación y planeación de todos los componentes correspondientes a la infraestructura de transporte de su propiedad. 110. Así, frente al desarrollo de proyectos de infraestructura del transporte, la Ley 1682, insistió en que esa infraestructura corresponderá a quien obra como su propietario, al advertir que “[…] Todos los bienes y servicios que se deriven del Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. […]”. 35 Numeral 1.º 36 Numeral 10º. 37 Esta disposición también destaca que las acciones de gestión de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y, además, constituye un elemento de la soberanía y seguridad del Estado. 38 Artículo 4.º, parágrafo 1.º 39 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 21 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame desarrollo del proyecto serán de propiedad, uso, explotación y administración de la Nación o entidad territorial según corresponda. […]”40. 111.
El artículo 12 de la Ley 105 indica que “[…] Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituida por: 1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización […]” (negrilla fuera del texto). 112.
El artículo 13 de la misma regulación dispone que la Red Nacional de Carreteras debe comprender como mínimo, entre otras especificaciones de diseño, la construcción de bahías de establecimiento sobre las zonas aledañas a las carreteras nacionales, las cuales contarán donde sea posible, con los servicios públicos básicos de acuerdo con los diseños técnicos41. 113.
En relación con la planificación de la infraestructura del transporte, la Ley 1228 de 16 de julio de 200842 indica que las carreteras de primer orden que forman parte de la red vial nacional, tendrán una zona aledaña denominada faja de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión, cuya longitud será de 60 metros para las carreteras de primer orden; dichos espacios son de interés público y constituyen zonas de reserva o de exclusión para carreteras; por lo tanto allí se prohíbe levantar cualquier tipo de construcción o mejora43. 114.
Así pues, el artículo 6.° exige que, cuando las entidades administradoras de la red vial nacional “[…] requieran adelantar obras destinadas al mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación, realizarán la adquisición únicamente de las zonas de terreno que se requieran de conformidad con los estudios, diseños y/o necesidades técnicas para adelantar la ejecución de las obras públicas, garantizando condiciones de seguridad y operación de la vía. […]”44 (negrilla fuera del texto). 115.
El Decreto 2976 de 6 de agosto de 201045 enfatiza en que sobre las fajas de retiro obligatorio o zonas de reserva o de exclusión para carreteras “[…] solo se permite el desarrollo de obras que permitan facilitar el transporte y tránsito y de los servicios conexos a la vía, tales como construcción de carriles de aceleración y desaceleración; así como la ubicación o instalación de elementos necesarios que aseguren y organicen la funcionalidad de la vía, como elementos de semaforización y señalización vial vertical, mobiliario urbano, ciclorrutas, zonas peatonales, estaciones de peajes, pesajes, centros de control operacional, áreas de servicio, paraderos de servicio público, áreas de descanso para usuarios, y en general las construcciones requeridas para la administración, operación, 40 Artículo 15, inciso tercero. 41 Parágrafo 1.°. 42 “[…] Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones […]”. 43 Artículo 1.º, parágrafo 2.º; y 2.º, numeral 1.º. 44 Artículo 6.º. 45 “[…] Por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008, y se dictan otras disposiciones […]”. 22 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame mantenimiento y servicios a los usuarios de la vía, contempladas por la entidad que administra la vía dentro del diseño del proyecto vial […]”46 (negrilla fuera del texto). 116.
No obstante, es del caso precisar que las autoridades del orden local deben contribuir a la protección, cuidado, preservación y conservación de las zonas aledañas a las carreteras nacionales, para efectos de garantizar su uso adecuado47. 117. Nótese cómo las disposiciones retratadas refieren a un conjunto de elementos accesorios a la infraestructura vial que integran la infraestructura del transporte y que están dispuestos para garantizar la operatividad y la accesibilidad al servicio de transporte.
Además de ello, los textos normativos también recalcan que cuando dichos elementos hacen parte de la red nacional de carreteras o la red vial nacional, los mismos se encuentran a cargo y bajo la responsabilidad del respectivo propietario de la infraestructura de transporte. 118. Elementos tales como la señalización y semaforización, las zonas y cruces peatonales, los andenes, las estaciones, los carriles de desaceleración, las fajas de retiro obligatorio o áreas de reserva o de exclusión para carreteras, las áreas de descanso para usuarios, las áreas de servicio y atención, las bahías de estacionamiento, las áreas de parqueo ocasional, los paraderos de servicio público y, en general, las instalaciones, el mobiliario urbano o las construcciones que soportan el sistema de transporte público, hacen parte del concepto de infraestructura vial y, por consiguiente, también componen lo que el legislador ha denominado la infraestructura del transporte. 119.
Cada uno de los elementos que componen la infraestructura vial deben estar dispuestos para garantizar a los usuarios la accesibilidad, operatividad y funcionalidad de dicha infraestructura, propendiendo por materializar los derechos a la movilidad, al tránsito y al servicio de transporte en condiciones de seguridad y comodidad. En consecuencia, resulta exigible al responsable o propietario del proyecto vial o de la respectiva obra de infraestructura vial, las actividades de planificación, ejecución, construcción, administración, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación correspondientes. 120.
Conforme a lo anterior, está demostrado que el Instituto Nacional de Concesiones – INCO (actualmente ANI) y la sociedad Concesionaria Vial de Los Andes S.A. (Coviandes), celebraron contrato de concesión núm. 444 de 2 de agosto de 1994, con el objeto de “[…] Realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento del sector Santafé de Bogotá - Caqueza - k55+000 y el mantenimiento y operación del sector k55+000 – Villavicencio […]”. 46 Artículo 7.º. 47 Ley 105 de 1993, artículo 13, parágrafo 2.° y Ley 1228 de 2008, artículos 4.° (inciso 2.°) y 9.°. 23 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 121.
Posteriormente, las mismas partes suscribieron el otrosí núm. 1 de 6 de agosto de 201048, a efectos de adicionar el objeto del contrato 444 con las siguientes obras: (i) construcción y mantenimiento de 45.5 Km de nueva calzada ubicada en el tercio medio de la carretera Bogotá – Villavicencio, sector el Tablón – Chirajara, (ii) construcción, operación y mantenimiento de obras faltantes a cargo del INCO dentro del corredor actual, (iii) mejoramiento de la carretera antigua de acceso a Villavicencio (Pipiral – Villavicencio por el sitio denominado El Mirador) y (iv) construcción, operación y mantenimiento de obras necesarias para el “[…] mejoramiento del paso urbano de Puente Quetame – Caño Seco […]”, como consecuencia del sismo ocurrido el 24 de mayo de 2008. 122.
La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, la concesionaria Vial de los Andes – Coviandes y el consorcio Interconcesiones en calidad de interventor, suscribieron “[…] Acta de finalización de las obras en el paso urbano de Puente Quetame de la etapa 11 del adicional 1 al contrato de concesión 444 de 1994 carretera Bogotá – Villavicencio […]” el 19 de septiembre de 2012. 123.
En la citada acta de entrega se verificó la realización de las obras en el paso urbano de puente Quetame, las cuales comprendieron las actividades de: (i) la recuperación del pavimento en la zona de bahías y en el sector de carpinterías, incluye señalización vertical y horizontal, (ii) obras de urbanismo: andenes, bahías de parqueo, mobiliario urbano, barandas, accesos a predios tipo rampas y escaleras y (iii) redes y alumbrado: canalizaciones, cajas eléctricas, cajas telefónicas, transformadores y postes de alumbrado. 124.
Dicha acta ilustró la ejecución de la obra objeto de la controversia, la cual se ubica en el kilómetro 42+730 sentido Villavicencio – Bogotá: Plazoleta estado inicial – Urbanismo (21/07/2011) Plazoleta estado final – Urbanismo (20/09/2012) 125. Además, en el mismo documento se acordó, entre otras cosas, que: “[…] se considera, conforme a lo estipulado en la Cláusula Cuarta del Adicional 1, que resulta factible la operación de las obras en el paso urbano de Puente Quema, Etapa 11, por cuanto las mismas hacen parte de la calzada existente actualmente en funcionamiento y que se encuentra a cargo de COVIANDES S.A. en virtud de lo dispuesto en el Contrato de Concesión 444 de 1994. […]” (negrilla fuera del texto). 48 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 99 a 113 24 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 126. El alcalde municipal de Quetame, mediante comunicación núm. AMQ-497-18 de 17 de julio de 201849, solicitó a Coviandes la intervención para el cerramiento en el parque Adoquín. Argumentó que se había incrementado la socavación del talud a causa del variado afluente del río Negro. 127.
El personero municipal de Quetame en oficio PQR/314/2018 de 7 de octubre de 201850, solicitó a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI información sobre las gestiones adelantadas de carácter preventivo respecto de la pérdida de la bancada comprendida entre el kilómetro 42+720 al 42+740, sentido Villavicencio – Bogotá. 128. En respuesta a dicha petición, el gerente de proyecto y/o funcional de la ANI por medio de oficio núm. 2018500038320151, informó al personero municipal que: “[…] En atención su comunicado con radicado del asunto, nos permitimos manifestar que en la abscisa referenciada (Km 42+720 al Km 42+740) únicamente se ejecutaron obras de urbanismo, de conformidad con lo regulado en el alcance contractual del Adicional No. 1 de 2010 al Contrato No. 444 de 1994. […]” (negrilla fuera del texto). 129.
La Concesionaria Vial de los Andes S.A. – Coviandes en oficio núm. GJA- 003564 de 13 de agosto de 201952, informó que: “[…] Coviandes en virtud del otrosí del 6 de agosto de 2010 al Adicional No. 1 de 2010 al Contrato de Concesión 444 de 1994, adelantó la construcción de una Plazoleta a la altura del Km42+730 de la vía Bogotá - Villavicencio, como parte de las obras de urbanismo que le fueron encomendadas por la ANI, con el fin de mejorar las condiciones de este paso urbano […]” (negrilla fuera del texto). 130.
El consorcio Interconcesiones, en el marco de la interventoría concesión Bogotá – Villavicencio, mediante informe allegado el 10 de mayo de 202153, mencionó que “[…] el denominado parque El Adoquín, hace parte del espacio público construido por Coviandes en el paso urbano de Puente Quetame, en desarrollo del Adicional No.1 al Contrato de Concesión 444 de 1994 […]”. 131.
Asimismo, mediante informe de 9 de junio de 202154, la concesionaria Coviandes remitió información relacionada con el estado de las obras en el paso urbano de puente Quetame, sector plazoleta k42+720 – k42+750, en el siguiente sentido: “[…]
1. OBRAS EN EL PASO URBANO DE PUENTE QUETAME SECTOR PLAZOLETA. Con cargo al Otrosi Modificatorio al Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994, Coviandes realizó obras de urbanismo en el centro poblado de Puente Quetame, de 49 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 19 50 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fl. 23 51 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 24. 52 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 282 a 284. 53 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 360 a 362. 54 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 353 a 355. 25 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame las cuales hace parte una plazoleta ubicada entre el K42+720 - K42+750 aproximadamente, actualmente denominada por el municipio como Parque Adoquín, localizada hacia la calzada Villavicencio - Bogotá, sentido 2 de la vía. Las obras en el paso urbano de Puente Quetame se ejecutaron entre junio de 2011 y septiembre de 2012 y fueron recibidas a satisfacción por la Interventoría y la ANI mediante Acta de Finalización de las Obras suscrita entre las partes el 19 de septiembre de 2012.
Las principales intervenciones realizadas en la plazoleta fueron las siguientes: URBANISMO • Construcción de andenes y obras de urbanismo • Instalación de mobiliario urbano • Instalación de barandas metálicas • Instalación de un (1) paradero con su mobiliario urbano. REDES Y ALUMBRADO • Canalizaciones • Cajas eléctricas • Cajas telefónicas • Iluminación […]” (negrillas y subraya del texto). 132.
La Interventoría Concesión Bogotá – Villavicencio emitió informe núm. IBV- 6335-23 de 12 de septiembre de 202355, en el cual remitió sus conclusiones derivadas de la “[…] Interventoría técnica, financiera, contable, jurídica, medioambiental, socio-predial, administrativa, de seguros, operativa y de mantenimiento del Contrato de Concesión No. 444 de 1994 y demás documentos que lo modifiquen, adicionen o complementen para la Concesión de la vía Bogotá – Villavicencio Contrato No.067 de 2012 […]”, junto con el “[…] Registro fotográfico del estado actual de la plazoleta en adoquín – paso urbano Puente Quetame, entre el K 42+720 y el K 42+740 de la vía Bogotá – Villavicencio […]”, señalando lo siguiente: “[…] Es importante precisar que, el denominado parque El Adoquín, hace parte del espacio público construido por Coviandes en el paso urbano de Puente Quetame, en desarrollo del Adicional No.1 al Contrato de Concesión 444 de 1994.
Dichas obras hacen parte de la infraestructura que fue revertida a la ANI el día 2 de noviembre de 2019. […]” (negrilla fuera del texto). 133. Conforme al planteamiento inicial de este apartado, la Sala observa que la obra objeto de la controversia no se trata de un “[…] parque para fines recreativos […]”, sino de instalaciones operativas de la red vial de transporte.
Por ende, es un elemento integrador complementario de la infraestructura del transporte terrestre desarrollada en virtud del contrato de concesión vial 444 de 1994 y que, por lo mismo, fue revertida a la ANI el 2 de noviembre de 2019. 134. Por lo dispuesto en el otrosí de 6 de agosto de 2010, modificatorio del adicional núm. 1, el objeto del contrato 444 pasaría a comprender la “[…] construcción, 55 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 483 a 486. 26 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame operación y mantenimiento de obras necesarias para el mejoramiento del paso urbano de Puente Quetame – Caño Seco […]”. En consecuencia, Coviandes construyó el paso adoquinado a la altura del Km 42+730 de la vía Bogotá – Villavicencio, por conducto de la firma Coninvial S.A.S. y el Consorcio Dragados – Concay.
Dicha obra tuvo como fin mejorar las condiciones de este paso urbano, de manera que estuviera acorde con las especificaciones de la vía nacional en construcción. 135. La Sala precisa que se trata de un área diseñada para complementar las estructuras de servicios y equipamientos del territorio, especialmente los asociados al sistema de movilidad.
Se demostró que es una estructura dotada de andén, paradero, señalización horizontal y vertical, luminarias y mobiliario urbano. En tal virtud, es un espacio afecto al disfrute colectivo, destinado a la circulación peatonal, a la utilización del servicio de transporte terrestre y al uso público pasivo. 136. Aunque se trate de un elemento o espacio afecto al uso público, no por ello es propiedad del municipio de Quetame.
El suelo y la franja de retiro o zona de exclusión o aledaña a las vías de la red nacional de carreteras debe ser administrada por los entes territoriales locales. Sin embargo, las obligaciones del municipio de Quetame en ese sentido no se extienden a la readecuación, traslado, rehabilitación, cierre, demolición o intervención física de la obra en cuestión, pues ésta pertenece a la ANI al ser un elemento que soporta la infraestructura pública vial. 137.
En consecuencia, todo lo relacionado con la integridad de la estructura, sus deficiencias constructivas o la conveniencia sobre su ubicación son aspectos que recaen en esa agencia, pues la legislación aplicable le exige garantizar la funcionalidad de la vía y de sus elementos complementarios. Esto, en tanto que debe velar porque el sistema de transporte, a partir de sus componentes estructurales, se encuentre en condiciones mínimas de accesibilidad, operatividad y seguridad.
Como se anotó previamente, estas responsabilidades corresponden al propietario de la vía, y en este caso no se demostró que la infraestructura vial haya sido transferida al municipio de Quetame. 138. En otras palabras, debido a que la ANI es la entidad que se encuentra a cargo de la infraestructura vial del orden nacional que integra la red nacional de carreteras, es su obligación gestionar todos y cada uno de sus componentes, incluyendo el paso adoquinado construido por Coviandes, pues así se asegura la funcionalidad de la vía y, por ende, la movilidad en condiciones de seguridad y comodidad. 139.
No obstante, la Sala considera que al municipio de Quetame le corresponde garantizar el uso adecuado de la obra ejecutada por Coviandes, en el sentido de prohibir su invasión u ocupación indebida y controlar las acciones de la comunidad sobre dicho sector, pues, se reitera, es un espacio configurado para el tránsito y uso de la colectividad. 27 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 140.
Por tales razones, la Sala revocará los ordinales 5.° y 6.° de la sentencia impugnada, en los cuales se ordenó “[…] trasladar el Parque/Plazoleta Adoquín, para que el mismo pueda ser utilizado para el fin recreativo para el cual fue construido […]”, pues la orden de amparo desconoce la necesidad y el trasfondo técnico con el que se adecuan este tipo de infraestructuras.
V.3.2. Las condiciones de riesgo de la zona objeto de la controversia y la vulneración de derechos colectivos 141. En su recurso de apelación, Coviandes afirmó que el deterioro pronunciado del paso adoquinado no le es atribuible dado que la inestabilidad se debe a factores naturales, aunado “[…] al uso indebido que del Parque hace la comunidad (depósito de basuras y materiales de todo tipo) y a la permisividad de las autoridades locales, quienes dejan de lado su obligación legal de preservar, cuidar y mantener los espacios públicos de sus territorios […]”. 142.
Añadió que la problemática de inestabilidad geológica también afecta a todas las viviendas aledañas al parque de Adoquín. Dicha situación fue advertida y puesta en conocimiento de las autoridades municipales, las cuales son competentes para reubicar los asentamientos humanos que se encuentren en zona de riesgo. 143. El municipio de Quetame señaló que el deterioro del sector se debe a que la obra fue ejecutada de manera superficial.
Aclaró que el inmueble sobre el que se desarrolló el paso adoquinado se encuentra a la ribera del río Negro. Pese a ello no se ejecutaron obras para evitar deslizamientos y afectaciones a las viviendas aledañas. 144. La ANI estimó que las actividades desplegadas por ella y las concesionarias Coviandes y Coviandina fueron suficientes para remediar la emergencia que se presentó el 17 de julio de 2023.
Además, señaló que las afectaciones del sector obedecen a un movimiento de caída de tierras y que el factor detonante principal es la erosión producida por los ríos Negro y Quetame, así como las intervenciones inadecuadas de los habitantes vecinos. Agregó que no es responsable de dicha situación porque esta preexistía al tiempo en que Coviandina recibió en concesión el corredor vial; es decir, el 3 de noviembre de 2019. 145.
En el caso bajo examen, se observó que la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, la concesionaria Vial de los Andes – Coviandes y el consorcio Interconcesiones en calidad de interventor, suscribieron “[…] Acta de finalización de las obras en el paso urbano de Puente Quetame de la etapa 11 del adicional 1 al contrato de concesión 444 de 1994 carretera Bogotá – Villavicencio […]” el 19 de septiembre de 2012. 146.
En la citada acta de entrega se realizó el siguiente diagnóstico de la situación que se presenta en el sector: 28 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “[…] El deterioro que hoy presenta la plazoleta de puente Quetame no es atribuible a acciones ni omisiones de Coviandes, sino a la inestabilidad propia de la zona, agravada por las fuertes lluvias, malos manejos de aguas en el sector, deforestación y a la socavación del río Negro sobre los taludes en los que ésta se ubica.
Adicionalmente, el uso indebido por parte de la comunidad (depósito de basuras y materiales de todo tipo […]), aunado a la permisividad de la autoridades locales -quienes incumplen su obligación legal de preservar, cuidar y mantener estos espacios públicos- han contribuido a que la plazoleta presente el estado que actualmente tiene […].
Las temporadas invernales de los últimos años en la zona han superado cualquier previsión razonable frente a su intensidad, causando un sinnúmero de afectaciones en el corredor vial a nuestro cargo y en las poblaciones aledañas a la carretera. […] Es conocido de autos que Puente Quetame se ubica en una zona considerada geológicamente inestable, lo que hace que con cierta frecuencia se presenten movimientos de tierra y caídas de piedra, con los consecuenciales impactos en las construcciones allí ubicadas. […] [El] sector […] se encuentra en una enorme condición de riesgo, porque es totalmente vulnerable al comportamiento por socavación del río Negro que, debido a su naturaleza propia, tiende a recuperar su cauce con la correspondiente ocupación parcial o total del mismo en el lugar de los taludes contiguos […] […] la problemática de inestabilidad que se presenta en los taludes ubicados a la altura de los Km 42+720 al Km 42+740 de la carretera (puente Quetame) no es nueva.
De tiempo atrás es conocido que en esa zona del municipio se ubican muchas viviendas que se encuentran en una enorme condición de riesgo pues fueron construidas en la zona de ronda del río […]” (negrilla fuera del texto). 147. Mediante oficio núm. GG-007533 de 18 de noviembre de 201456, la concesionaria remitió información a la Agencia Nacional de Infraestructura, relacionada con las presuntas afectaciones causadas por el río Negro en el municipio de Quetame, en el siguiente sentido: “[…] revisado el registro fotográfico anexo a la comunicación de la Gobernación, inequívocamente puede advertirse que las afectaciones que se presentan, además de ser consecuencia del comportamiento por socavación del Río Negro, se encuentran en la zona del paso urbano de Puente Quetame donde lugareños construyeron viviendas muchísimo antes del Contrato de Concesión […]. 56 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 127 a 129. 29 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Anotamos que el evento sucedido recientemente es la repetición de varios, ocurridos como consecuencia del meandro que tiene el río justamente en dicho sitio, cuya corriente descarga directamente con afectación cuando se presentan mayores crecientes a causa del invierno, presentó un daño a obras de urbanismo construidas por COVIANDES con motivo del Adicional 1.
Así mismo recalcamos que dicho evento es similar a los ocurridos y potencialmente para presentarse por las condiciones en que la vía discurre por las márgenes de los ríos Cáqueza, Negro y Guayuriba, son muchos los eventos que han existido y que han afectado la banca de la carretera, casos concretos, K7, K18, K22, K23, K24, K29, y K31 y K32 (Variante de Cáqueza), K41, K42, (Puente Quetame) K46 y, las fundaciones de algunos puentes, como, María Auxiliadora (K27), Casa de Teja (K65), Chigüire (K69), y Alejandrina (K77).
Más bien es menester advertir que no adoptar medidas de mitigación en la zona, por parte de las autoridades oficiales competentes, incluido el dueño del proyecto (ANI) posiblemente generará graves afectaciones que pondrán en riesgo la transitabilidad del corredor. Claramente, no es Coviandes quien debe realizar acciones, ni adelantar las reparaciones que refiere la Gobernación. Debe la ANI tener presente, que la problemática con el Río Negro no es un asunto nuevo, ni reciente.
Lo que ocurre en la zona ha sido objeto de constantes estudios, considerando en esta oportunidad pertinente destacar lo que en su momento se indicó sobre el Rio y las afectaciones en la población en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Negro, estudio que fue contratado por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - Corporinoquia con la empresa Environmental Ingenieros Consultores, con ocasión de la declaratoria de ordenación de la cuenca del río Negro mediante la Resolución No. 2431 de 2005, se anotó lo que se cita a continuación: "Es importante resaltar que en la mayoría de las opiniones recogidas, la población "culpa" al río, argumentando que "ese no era su curso normal, que ha ido cambiando a lo largo del tiempo" sin muchas veces tener en cuenta las malas conductas ni los mismos usos que se les ha dado a estos espacios de la vega del rio como son las marraneras y pequeños galpones de pollos.
Los desagües y las mangueras que arrojan desechos de estas labores, desembocan directamente al río Negro sin ningún control, manejo o uso adecuado del terreno." Luego en el estudio al ocuparse de las amenazas naturales al sector se dispuso: "Las Lutitas de Macanal son rocas muy inestables según la clasificación propuesta, debido a sus características litológicas y combinado con las altas pendientes. 30 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Al combinar estas características con el uso del suelo inadecuado se genera una zona de alta susceptibilidad a los fenómenos de remoción en masa.
Como se observa en la Figura 6, unos metros aguas arriba del puente sobre el río Negro que une a Puente Quetame con Quetame, se produjo en el pasado un deslizamiento, lo cual corrobora las consideraciones anteriores y en tal sentido se clasifica como zona de alta amenaza. La dinámica que origina estos eventos es la socavación lateral que erosiona los taludes y posteriormente se presentan los deslizamientos por ausencia de soporte del macizo rocoso.
Además, existe vulnerabilidad alta, representada por las viviendas localizadas en la margen derecha del río Negro, lo que genera una situación de riesgo, que se debe manejar con diferentes medidas de tipo preventivo." El análisis realizado, permitió llegar a las conclusiones que se citan a continuación: 1. "De continuar lloviendo o el río bajando crecido, se presentará el desprendimiento de la parte del talud que aún se sostiene sobre la ladera. 2.
Esta situación se generará una vez se sobre-sature de agua el talud y se pierda material de la base que aún lo sostiene. 3. Desalojar de manera inmediata a las familias que viven en las siete casas que, bordean la zona más crítica de la parte alta del talud. 4. Retirar el flujo de la base o pata del talud en la zona más crítica. Para tal caso se debe acomodar material grueso (mayor a 0.50 m) en forma de jarillón, que desvié (sic) el flujo hacia la parte central del cauce tal y como se presenta en la foto No. 1. 5.
Se puede colocar en la parte frontal hexápodos de 2.20 m de diámetro debido a la velocidad que presenta el flujo en este sector del río. En la parte posterior de la hilera de hexápodos, se reacomoda el material grueso. Las características de los hexápodos se muestran en la gráfica anexa al informe. Estos se deben amarrar con un cable de media pulgada. 6.
Para quitarle fuerza al flujo, se recomienda abrir el brazo izquierdo existente junto al puente vehicular, tal y como se ilustra en la foto No. 2. Este brazuelo se encuentra cerrado o colmatado y permitirá desviar parte del caudal hacia la margen izquierda del río frente al sector más crítico. 7. En las viviendas no pueden habitar las familias especialmente durante la noche.
En el día se debe mantener vigilancia sobre el río, y de presentarse una creciente, se debe desalojar inmediatamente las viviendas, ya que el río socavará la base del talud y se presentará el deslizamiento. Este informe es preliminar y permitirá demarcar en campo el día sábado 25 de noviembre, la zona donde se acomodará el material para la construcción del jarillón y la apertura del brazuelo, como medidas de carácter inmediatas sobre la situación que se presenta en el río." Teniendo en cuenta lo anterior, en el estudio se impartieron las siguientes recomendaciones: "32.1.
Abrir la boca del brazo derecho para permitir la entrada de agua y quitarle fuerza al flujo en su golpe contra la base del talud de la margen derecha. 31 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 32.2. Realizar las obras de protección y redireccionamiento del flujo durante la temporada de verano: enero a mediados de abril. 32.3.
Las obras recomendadas y su posible localización se presentan en los planos No. 2 y No. 3. Estas obras corresponden a una reconformación del talud en la base (recuperación de talud) para alejar el flujo de la pata del talud mediante la utilización de colchón reno, con un gavión enterrado para evitar el colapso de la estructura por socavación. De igual manera se propone la colocación de dos (2) espolones en piedra pegada para redireccionar el flujo y ayudar a contrarrestar la socavación en la pata del talud afectado.
Se anexan dos gráficas de obras similares construidas desde hace varios años en ríos de mayor torrencialidad como el Unete y Cravo Sur - Casanare, pero que no corresponde a diseño alguno para el punto. 32.4. Se deben manejar las aguas servidas de la parte superior del talud, ya sea las que provienen de la escorrentía de la vía y las que se generan en las viviendas aledañas al deslizamiento. 32.5.
A corto plazo se deben reubicar las familias que habitan en el sector más crítico y que corresponde a siete (7) casas identificadas en la visita del 22 de noviembre. 32.6. La pendiente del talud es muy pronunciada en estos momentos, lo cual conlleva que cualquier desprendimiento de los bolos que se encuentran en la base, representará a la caída del talud y de las casas que se encuentran en la parte superior del mismo. 32.7.
Las obras de protección se deben realizar en el verano actual (2006 a 2007). Es inminente la caída del talud y de las viviendas en el próximo invierno (2007) de NO ejecutarse las obras recomendadas. Al desprenderse el talud y las viviendas es altamente probable que se desprenda parte de la via al llano y se de pie a un problema mayor. 32.8.
Una vez se reubiquen las familias, se deben destruir las viviendas que allí existen en la actualidad y permitir la colocación de casetas para el sustento de estas familias. 32.9. A mediano plazo se debe adelantar un programa de reubicación de todas las viviendas existente en la margen derecha del río (Inspección de policía de Puente Quetame), especialmente de aquellas que han superado el primer piso (viviendas de dos a cinco pisos). 32.10.
De no diseñarse y construirse unas obras de protección, se deben adelantar durante el verano y de manera preliminar las actividades recomendadas en el informe del 25 de noviembre. 32.11. De acuerdo a las condiciones en que se encuentra el talud afectado, el domo caería en el momento de ser socavada la parte inferior de los bolos que se han incrustado en el talud.
( )" Si bien, como bien lo indicó el informe referido, deben realizarse obras de mitigación para controlar los impactos que el Río Negro genera, con ocasión de cambios climáticos, tipo de terreno y manejos inadecuados, no es Coviandes quien debe asumir dicha responsabilidad, al no enmarcarse dichas actividades dentro de sus obligaiones (sic) de operación y mantenimiento, ni ser la obra de la doble calzada, la causante de las afectaciones denunciadas.
Anotamos que dichas obras hidráulicas requeridas para corregir en ese punto el curso del rio, deben ser estudiadas y diseñadas por un especialista, y ejecutadas dentro de la vigencia del estudio pues el comportamiento del rio es dinámico. 32 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame En efecto, es importante resaltar que de conformidad con el Contrato de Concesión, la obligación de operación y mantenimiento a cargo del Concesionario, que implica mantener la transitabilidad del corredor vial, no puede entenderse sin limitaciones, así se presenten amenzasas (sic) sobre la vía superficie que le ha sido entregada en concesión, ya que es el mismo Adicional 1 el encargado de establecer en la Cláusula Décima Primera, al regular el riesgo de operación y mantenimiento, lo siguiente: "RIESGO DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO: Es aquel riesgo que se genera por (i) la inobservancia de los parámetros de desempeño especificados;
(ii) resultar los costos de operación y mantenimiento mayores a los inicialmente proyectados; (i) alteraciones en la disponibilidad y costos de los insumos; y (iv) la interrupción de la operación por acto u omisión del operador, entre otros eventos. Los mayores costos que se generen en la operación y mantenimiento de la vía a superficie así como los que se produzcan en el curso de la operación regular de los túneles, serán asumidos por EL CONCESIONARIO.
Los mayores costos de operación, reparación y/o reconstrucción de obra civil y equipos que resulte necesario adelantar, como consecuencia de la ocurrencia de eventos extraordinarios y/o accidentes que se produzcan en la carretera, sólo serán asumidos por EL CONCESIONARIO, si la causa del evento le resulta imputable." […]. Es así como puede entonces afirmarse, que la obligación del Concesionario cuando asume el riesgo de operación y mantenimiento de la vía superficie del corredor vial, no contempla ni incluye la obligación de asumir costos ilimitados para la garantía de la transitabilidad, sino aquellos razonables para el mantenimiento del corredor para la obtención de niveles admisibles de estado, siendo adicionalmente claro que no le corresponde asumir la obligación de reparar, reconstruir o mitigar ciertos eventos cuando los mismos obedecen a hechos extraordinarios y/o accidentes que no le son imputables. […].
Teniendo en cuenta lo anterior y no existiendo duda de que no es Coviandes quien debe asumir gestiones para mitigar los riesgos que se ponen de presente en la comunicación de la gobernación, siendo las causas conjuntas de las mismas (i) las condiciones de la vía contigua a la margen del río con posibilidades de afectación por causa de socavación como ocurre en muchos sitios de la carretera como los descritos atrás, con incidencia igualmente sobre viviendas, (ii) los altos caudales del río como consecuencia de las precipitaciones y el inadecuado manejo de las aguas servidas de las viviendas ubicadas en el sector, es por lo que solicitamos a la ANI acuda a las autoridades competentes para que adopten las medidas que solicita la Gobernación, para evitar afectaciones mayores que en efecto, puedan comprometer no sólo la seguridad de los habitantes del sector, sino la de los usuarios que transitan por el corredor vial. […]” (negrillas fuera de texto). 148.
El Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres se reunió el 13 de abril de 201657, se discutió la problemática de riesgo en el centro poblado de Puente Quetame, en el sentido de dar cumplimiento a la orden adoptada como medida cautelar en el proceso adelantado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con radicación núm. 25000-23-41-000- 2015-01977-00.
“[…]
PRIMERO: DECRETASE COMO MEDIDA DE URGENCIA la reubicación de los habitantes, que por su condición de propietarios, poseedores o tenedores, de acuerdo con el censo elaborado para tal efecto, actualmente ocupan o hacen uso de los inmuebles ubicados de la vía que de Bogotá conduce a Villavicencio, específicamente 57 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 224 a 231. 33 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame las ubicados de la vía que de Bogotá conduce a Villavicencio, específicamente las ubicadas sobre el margen izquierdo de la misma, en la ladera del Rio Rionegro (sic). En consecuencia, ORDENASE al Alcalde Municipal de Puente Quetame, que dentro de las 48 horas siguientes inicie actuación administrativa destinada a la ejecución de las siguientes actividades: 1° Elaboración de censo de los habitantes de las viviendas del sector: 2° Individualización de los bienes inmuebles que se encuentran en condición de amenaza determinando: (1) El estado estructural;
(2) La ubicación por cabida y linderos; (3) Estudio de títulos (4) Determinación del uso del inmueble (5) Avaluó pericial 3° La identificación de los propietarios, poseedores o tenedores de los siguientes inmuebles, identificando los grupos familiares a los que pertenecen realizando la caracterización de los mismos. 4° La identificación de las actividades de comercio a las cuales se encuentran destinados los inmuebles.
Así mismo en la parte resolutiva estableció:
SEGUNDO: Una vez realizado lo anterior, se procederá a la reubicación por concenso (sic). En caso de que alguna o algunas de las personas en estado de amenaza se niegue a la reubicación, la autoridad encargada con la preservación de la dignidad humana procederá a adoptar las medidas policivas necesarias en aras a la preservación de la vida de las personas.
TERCERO: ORDENASE a la Agencia Nacional de Infraestructura, al Gobernador de Cundinamarca y al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, que apoyen en todo lo necesario, conforme a sus funciones, a la Alcaldía de Puente Quetame con el fin de garantizar el cumplimiento de la presente medida cautelar. […]” (negrilla del texto). 149.
El Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres se reunió el 22 de abril de 201658, se establecieron las acciones para atender la problemática de riesgo que se presentó en las viviendas en el centro poblado de Puente Quetame y en el Acta 04 de 22 de abril de 2016 se especificó lo siguiente: “[…] Reitera el señor ALCALDDE (sic) aborda el tema de la problemática de la medida cautelar ordenada, realizando la observación de que el Municipio no cuenta con los recursos humanos, técnicos y financieros para la realización de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que el municipio es de categoría sexta, además se acudirá a los diferentes recursos judiciales; en el entendido que se considera que el Magistrado no incluyo a terceros procesales como lo es la CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A., y demás CONTRATISTAS del mismo; por ello considera que se debe acudir al Gobierno Departamental para buscar apoyo en el cumplimiento de lo ordenado.
ALCALDE Dan un Saludo, e inicia con el tema de las Inasistencia de Coviandes, ANLA, que por algunas actividades no pueden asistir, igualmente se informa que a muchas entidades se les comunico. Comenta sobre el Acta #3, sobre las peticiones de la Unidad de Gestión del Riesgo. 58 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 232 a 238. 34 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Temas específicos que no se ha podido identificar, a que Unidades de Predios se van a afectar de acuerdo a la medida cautelar. Manifiesta la necesidad de hacerle un tratamiento al río Negro para el manejo del talud, que da al costado de las viviendas de Puente Quetame.
Pide el concepto técnico por parte de la Corporación Corporinoquia para hacer la intervención al Río Negro al costado de Puente Quetame y obras de mitigación. NESTOR JULIAN BOTIA - Asesor Jurídico Expone la parte del procedimiento jurídico de la medida cautelar. ALCALDE Habla sobre el estudio de Hidrología e hidráulica enero 2008, el cual hace parte de los Estudios y diseños detallados (Fase III), para la construcción de los Sectores 1ª: Puente Telles - Puente Quetame y 2ª: Puente Quetame - Quebrada Naranjal, en donde se contempló los efectos de la socavación por parte del Río Negro y la necesidad de realizar obras de cimiento de Pontones de medidas entre 1,8 y 2,5 metros según sea el caso.
Asi (sic) mismo este estudio informa el perfil de la creciente, el cual se requiere para efectuar los diseños de las obras de protección de estructura y calzada que debió desarrollar la concesionaria. INTERVENTORIA Consorcio Interconseciones (sic) Comenta sobre el estudio técnico de la socavación del rio, y comenta sobre los puntos que se deben intervenir, comenta que el Rio no es igual sobre su trayecto lo que hace tener en cuenta obras de mitigación. ROLANDO CASTRO - ANI Comenta sobre la vía existente, y que el Rio está afectando el talud, y recomienda hacer unos expolones (sic) para mitigación del riesgo, y comenta que el Concesionario tiene el conocimiento del caso del manejo del Rio, pero que se deben tener en cuenta los trámites Jurídicos para hacer las intervenciones.
ALCALDE Indaga por qué toca esperar a que la vía sea afectada y ahí si la concesionaria realizaría los trabajos de las afectaciones, de igual manera plantea que debemos unir fuerzas para hacer un ANTES DE, y no esperar a que sucedan desastres. PERSONERO Comenta sobre la reunión, que se debe hacer una intervención antes y no después, donde las intervenciones de COVIANDES deben intervenir y no esperar a. (sic) ROLANDO CASTRO - ANI Comenta sobre una reunión realizada que llevo a un debate con la defensoría del Pueblo, sobre los temas de las problemáticas, en donde ninguna entidad ha asumido la problemática y responsabilidad.
Es claro que la Identidad no tiene recursos para trabajar en la Banca del Rio, a no ser que por una acción Judiasial (sic) le sea ordenada por la ANI o a la Concesionaria. INTERVENTORIA Consorcio Interconseciones (sic) Comenta sobre las obras de mitigación sobre la ronda de Rio, que los costos y proyectos sobre la Ronda de Rio es una obra Monumental y que sus costos son elevados.
Comenta que hay actores que pueden pedir al Fondo de Adaptación, como pueden ser la Alcaldía (sic), Corporación. ROLANDO CASTRO - ANI Comenta que el Consecionario (sic) construyo entre el 0-25 km Bogotá-Villavicencio donde la zonas son muy inestables, y que toca medir un techo sobre las obras de mitigación donde hay un arreglo por el Tribunal de arbitramiento, con el fin de sostener y hacer el mantenimiento de la vía de acuerdo a trabajos 50%-50% Nación - Concesión. 35 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame De igual manera el enfoca el tema como ejemplo para las afectaciones sobre Puente Quetame y su río Negro, debido a la inestabilidad del terreno y desarrollo del Rio teniendo en cuenta un techo económico en el momento de una afectación. ALCALDE Dice que con la obra Bogota (sic)-Villavicencio ha incrementado probablemente los riesgos sobre el Río Negro de Puente Quetame, de igual manera solicita que se incluyan a diferentes actores sobre la Medida Cautelar y fallo a futuro, donde se exprese la necesidad de apoyo por parte de terceros para manejar las obras de Mitigación. WILLIAM FERNANDO ORTIZ - CORPORINOQUIA Habla sobre las intervenciones ambientales sin la necesidad de solicitar los permisos a la Corporación, donde las intervenciones se realizan y 6 días después tiene que informar a la Corporación y afirma que hay un decreto que regula las intervenciones ambientales.
ALCALDE Comenta sobre el Parque Automotor de la alcaldía, donde no hay Maquinaria que pueda hacer los trabajos sobre el Rio Nogro (sic). ROLANDO CASTRO -ANI Que se puede trabajar con equipo a la Concesión para pedir un apoyo en el trabajo del rio, pero que muchas veces los apoyos son problemas para las intervenciones sociales en el caso de reclamaciones jurídicas futuras.
LUIS CARLOS BARRETO GANTIVA Subdirector de Manejo- UAEGRDC Hace una presentación, y habla sobre los actores en la UAEGRDC, donde toca hacer los estudios para intervenir y pedir el apoyo a Corporinoquia para definir los puntos críticos Puntuales, y sugiere que la decisión de intervenciones sean presentadas al CMGRD para su aprobación y hacer un plan de acción. WILLIAM FERNANDO ORTIZ - CORPORINOQUIA Dice que toca solicitar un estudio y Consultoría, Comenta que la oficina departamental cuenta con Maquinaria para apoyar.
ALCALDE Habla sobre el Decreto de emergencia y el censo de la personería del 2015, con las personas afectadas de acuerdo a su arraigo, y que se está actualizando el censo por parte de Planeación. LUIS CARLOS BARRETO GANTIVA Subdirector de Manejo- UAEGRDC Comenta que el ICCU, puede apoyar para emergencia con maquinaria para las obras de mitigación y Urgencias.
WILLIAM FERNANDO ORTIZ - CORPORINOQUIA Pregunta sobre cuál sería la obra a realizar espolón o jarillones, y que la decisión debe ser Conjunta con el Municipio y la asesoría por Corporinoquia PLANEACION Comenta que en el caso de generar el estudio para la mitigación del riesgo sobre el río Negro, se tendrá en cuenta el estudio de Hidrología e hidráulica enero 2008, el cual hace parte de los Estudios y diseños detallados (Fase III), para la construcción de los Sectores 1ª: Puente Telles - Puente Quetame y 2ª: Puente Quetame - Quebrada Naranjal, en donde se contempló los efectos de la socavación por parte del Río Negro y la necesidad de realizar obras, para definir los puntos a intervenir de manera provisional mas no a perpetuidad por los problemas ambientales. 36 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Comenta sobra las Zonas de Explotacion Minera, la cual puede afectar la ronda de rio y que toca tener en cuenta para un plan de acción, a corto mediano y largo plazo, con las licencias actuales y futuras solicitando apoyo a la Corporación. LUIS CARLOS BARRETO GANTIVA Subdirector de Manejo- UAEGRDC Los planes de acción se dividen en estructurales y no estructurales, en donde se puede salvaguardar al Municipio en el momento de una acción. Comenta que puede ayudar con la capacitación NO ESTRUCTURALES, en el Conocimiento por medio de una solicitud, y tener en alerta de capacitación a la comunidad.
ALCALDE Comenta que aproximadamente 50 personas están en riesgo, a las cuales se les ha dado el conocimiento del riesgo. Servipúblicos -ZAIDA KATHERINE PARADO R Comenta que la comunidad tiene conocimiento, pero que hay arrendatarios, propietarios y unidades que están con un grado de arraigo que no quieren irse y que el censo se realizó con visitas.
PERSONERO Comenta sobre el deslizamiento de piedras que han caído a la comunidad y han afectado las edificaciones. ROLANDO CASTRO - agencia ANI Comenta que hay un fallo sobre la acción de tutela sobre la caída de piedras. ALCALDE Comenta sobre las afectaciones de las caídas de Piedras que a la Comunidad, a turistas, y demás personas las cuales no son compensadas y que la CONSECIONARIA tiene conocimiento pero no atiende.
Servipúblicos -ZAIDA KATHERINE PARADO R Comenta que la CONCESION hace las obras y afecta a la comunidad, de tal forma que instalan avisos, etc, y dañan la tubería hidráulica y no avisas (sic) las afectaciones realizadas, de tal forma que no comunican los procesos a la alcaldía. También comenta que ha solicitado muchas veces apoyo con la maquinaria a COVIANDES, pero no ha sido posible, para el apoyo con el alcantarillado que fue tapado por ellos mismos como ejemplo.
ALCALDE Comenta que la CONCESION está haciendo intervenciones como señalización en la vía del municipio sin avisar, al igual que obras. ANI- MARTHA CORDOBA Solicita copia de los Oficios enviados a Coviandes, para que la interventoría de la ANI, ANI verifiquen la respuesta de estos. ALCALDE Comenta que hay abusos de COVIANDES, donde afecta a la comunidad y abusan de la buena fe de la comunidad, porque hablan y comentan las cosas pero no dan nada por escrito, y obran por la vía del hecho.
Comenta que COVIANDES genera expectativas verbales a la Comunidad y no se ven los hechos y expectativas ofrecidas. LUIS CARLOS BARRETO GANTIVA Subdirector de Manejo- UAEGRDC Solicita la adecuación y actualización de la Gestión del riesgo y capacitación del Gabinete de GR, Como sugerencia pone en consideración el Estudio para establecer las medidas de mitigación del Riesgo, y adjunta el correo apoyoemergencias@cundinamarca.gov.co 37 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame No siendo otro el objeto de la presente se termina una vez leída y aprobada. […]”. 150.
El Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres se reunió el 22 de mayo de 201759 y puso de presente la problemática de riesgo en puente Quetame, en el siguiente sentido: “[…] El señor alcalde el día miércoles tiene que estar en la Gobernación por que (sic) en el Comité (sic) De Riesgo Departamental fueron aprobadas (sic) las proposiciones el mismo miércoles elevadas al Comité (sic) De Riesgo Departamental, predia (sic) llamada al señor Gobernador a el doctor Carlos Ivan quien de manera verbal le manifesto (sic) que contaramos de manera inmediata con el puente de Quetame Puente Quetame (sic) pero pidió unos días que se cumplen esta semana a eso se desplazara el señor Alcalde a la Gobernacion.
(sic) Se tiene como obcion (sic) B si se ve que el puente militar no es tan rápido como se requiere ya existen unos estudios y unos diseños para construcción del puente sobre el Rio Contador es un puente que sería mas (sic) loargo (sic) y mas (sic) amplio de 24 mtrs de largo por 7 de ancho. Teniendo también en cuenta la problemática que el Rio a seguido socavando el talud y la bancada de la via (sic) se havisto (sic) afectada se hizo solicitud en el mismo comité la asignación de una oruga para poder hacer en dragado del Rio, no fue fácil conseguirla pero se recibió ya el pasado sábado y la indicación es iniciar donde era el Puente Contador hasta llegar al viaducto a al sector de la gallera y si el Río Negro lo permite se hace el ejercicio sobre el talud que queda sobre el parque del adoquin, eso como instrucción del señor Gobernador y la Doctora Nancy Valbuena directora del ICCU con esta maquina, (sic) de esto ya se ha avanzado alrededor de unos 150 mts la idea es llega hasta el sitio del Río Negro frente al parque del adoquin.
Frente a este tema es verdad que estamos ante una emergencia y se hablo (sic) con la delegada de Corporinoquia se ingreso (sic) la maquina con el permiso de ellos y Planeación, UTA Y USPD deben pasar informe detallado de todo lo que se esta haciendo de las obras que se están haciendo y como se va hacer. […] El Alcalde deja claro en el comité que al censo que saco el cuerpo de bomberos de la vereda naranjal, Punete (sic) Quetame y casa de lata a los propietarios de las viviendad (sic) afectadas se les dara (sic) un mes de arriendo, y reitera que solo propietarios y que recidan (sic) en este lugar.
El sargento de bomberos dice que se le hizo visita a la señora Herminda Betancourth en Puente Quetame sector Toberin en la cual se evidencia agrietamiento en la vivienda y fisuras en el lote en el cual ya se fue un pedaso (sic) al rio y amenaza con llevarse desde la fisura el cual tiene una distancia de esta hasta la vivienda de 14 mts y la señora solicita dragado del Río Negro para que no siga socavando en este sector y no le siga afectando su vivienda en la que viven 5 familias entre ellos 8 menores de edad y quienes se oponen a evacuar el lugar y se evidencia también que tiene una vivienda en la vereda Guacapate la cual fue beneficiaria de proyecto fénix y otra vivienda en una finca cerca al sector la playa y aun asi (sic) se apone a evacuar este lugar que está en zona de alto riesgo dentro de las familias que habitan en este lugar se encuentra la señora ligia Betancourth hija de la señora Herminda quien aparece como deplazada (sic) hacia la ciudad de Villavicencio y actualmente vive hay en una enramada hecha en madera y lata exponiéndose y a sus dos hijos a un gran peligro.
Bomberos hace recomendación al Hospital revisar las ambulancias antes de enviarlas a cualquier emergencia por que le hacen falta implementos y para alguna emergencia grave no estaría apta para atendería (sic). 59 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 182 a 191. 38 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame La Comisaria de familia Afirma que ella también le hizo visita a la señora Herminda Betancourt y a la hija Ligia Teresa Betancourth se le dejo en el acta que ya no pueden habitar hay con los niños y en dado caso que ella no se quiera retirar los niños no pueden seguir viviendo en este lugar, también se le solicito (sic) toda la documentación y ella el día (sic) de hoy quedo de traerla ya hay información que ella se presento (sic) y ya se hara (sic) respectiva verificación de los mismo.
Se oficiaran (sic) a estas familias que hagan uso de sus viviendas y a las personas que se encuentren en la misma condición y se opongan a evacuar. […]” (negrilla fuera de texto). 151. En escrito de 20 de octubre de 2017 con radicado núm. GT-005037 de 20 de octubre de 201760, la Agencia Nacional de Infraestructura, advirtió sobre la reubicación de las viviendas en Puente Quetame: “[…] En atención a su solicitud de la referencia, adjunto remitimos el reporte de visita de inspección de las viviendas de Puente Quetame entre el K42+940 - K43+000 en el costado izquierdo de la carretera en el sentido Bogotá - Villavicencio realizado por el personal técnico de la Auditoría de Calidad y Asistencia Técnica de la Carretera Bogotá - Villavicencio.
De acuerdo con lo anterior, solicitamos su colaboración y directa intervención para reubicar con carácter urgente a los habitantes, invasores y/o propietarios de las viviendas en mención que se encuentran localizados en ronda de río en unas condiciones de altísimo riesgo, tal y como se confirma en el reporte de nuestro personal técnico.
Al respecto y como es de su conocimiento, en Puente Quetame se ha venido presentando de manera recurrente y sin ningún control por parte de la autoridad municipal, la invasión de la ronda del río Negro, en zona declarada del alto riesgo, mediante la construcción de viviendas de cuatro o cinco pisos sobre taludes inestables sin ningún tipo de especificaciones técnicas, con incumplimiento de la normatividad técnica y ambiental.
Lo anterior, afecta de manera grave la seguridad de los mismos habitantes de las viviendas y de los usuarios de la vía, por el riesgo de deslizamiento, con clara amenaza para la vida de todos. Un evento de esa magnitud, también ocasionaría la pérdida de la bancada de la carretera en el sector de Puente Quetame. Todo ello porque los pobladores de la zona han invadido la infraestructura vial nacional con la anuencia de la autoridad municipal.
Se han construido viviendas sobre las obras de drenaje y las estructuras de contención de la carretera a nuestro cargo. Tal y como se concluye en el reporte de visita mencionado: 1. A lo largo del andén peatonal y coincidiendo en general con los linderos de las viviendas, se evidencias fisuras y grietas, lo cual indica que se ha generado un movimiento de la ladera de talud inferior, evidenciado con la presencia de escarpe sobre la parte media del talud. 2.
Presencia de fisuras y grietas en muro, pisos y techos, algunos que revisten gravedad y exigen la evacuación de las viviendas para prevenir los efectos de riesgos inminentes. 3. La comunidad sigue construyendo viviendas en la zona declarada de alto riesgo sin el menor respeto a la ronda de río. 60 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 130 y vlto. 39 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 4. La ladera del río Negro sufre por altas fuerzas erosivas de su margen derecha donde se asientan las viviendas. 5. Se observó apoyo inadecuado de varias viviendas sobre estructuras de contención en gaviones y en concreto que hacen parte de la carretera y que fueron construidas para el corredor vial Bogotá - Villavicencio, no para viviendas. 6.
Se presenta invasión general del descole de alcantarilla de la vía, el cual ha sido taponado obstruyendo la circulación de aguas de escorrentía y del filtro longitudinal. En este sitio se ubican seis viviendas lo cual es indicio de que al no poder evacuarse las aguas de infiltración estas estén circulando a través de la calzada y en dirección al talud del río margen derecha, saturando el suelo y disminuyendo su capacidad portante, lo cual, aunado a la afectación que genera el río sobre la ladera pueden ser los causantes del fenómeno presentado. 7.
No se evidencia que las autoridades competentes de orden nacional, departamental y municipal hayan tomado acciones correctivas para la reubicación de estas viviendas ubicadas en esta ladera. En consecuencia, en las condiciones actuales existe una gran amenaza de deslizamiento de estas viviendas con la consecuente pérdida de banca de vía y la seguridad de la población. Por tal razón hacemos un llamado a la Alcaldía de Quetame para que se tomen a la brevedad los correctivos a lugar para reubicar esta población vulnerable y se proceda a recuperar la infraestructura de la carretera afectada por la invasión de los habitantes de su municipio, porque Coviandes ni la ANI son las entidades competentes para solucionar una problemática que se ha agravado a lo largo de los años, por la permisividad de las autoridades. […]” (negrilla fuera de texto). 152.
Obra en el expediente acta núm. 3 de 30 de mayo de 201861, en la cual se consignó la reunión del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres, en la cual se estableció: “[…] El señor Alcalde, se dirige a los presentes, realiza el saludo correspondiente y comenta que el comité de riesgo que (sic) está encaminado a poner a consideración a cada uno de los miembros, su aprobación para determinar que es una necesidad el tema de la planta de tratamiento de aguas residuales en el colegio de Puente Quetame y culminar las obras que se requieren para el mudo del CDI, esa es la propuesta que se pone a consideración del comité, sugerencias o se aprueban, para que finalmente quede todo con gobernación de Cundinamarca para que se puedan invertir los recursos. […] Menciona que la señora Yurley vecina del predio denominado adoquín en Puente Quetame, que corresponde a la ANI “presenta un deterioro inminente y manifiesta que los alumnos y personas en general se acercan a este a mirar hacia el rio por lo que pude caerse algún individuo y suceder un accidente” para la administración es importante oficiar a la ANI para que realicen el encerramiento total o de alguna manera autoricen y den las bases legales para que la alcaldía pueda hacerlo.
La propuesta queda a consideración del comité y es aprobado por unanimidad. […]” (negrilla fuera de texto). 61 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 12 a 15. 40 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 153. Mediante oficios núms.
SPQ-299-18 de 6 de junio de 201862 dirigido al Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca – ICCU y AMQ-496-18 de 17 de julio de 201863 dirigidos a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, el municipio de Quetame solicitó apoyo, para “[…] la ELABORACIÓN DE ESTUDIOS, DISEÑOS Y CONSTRUCCIÓN DE UN MURO DE CONTENCIÓN SECTOR PARQUE EL ADOQUÍN, ubicado en el Centro Poblado de Puente Quetame – Municipio de Quetame, referenciado con coordenadas geográficas Norte 4º19’44.08”;
Este 73º52’15.77”. Toda vez que se ha incrementado la socavación en el talud, fenómeno producido por el afluente hídrico denominado Río Negro […]”. 154. La anterior solicitud fue reiterada mediante oficio núm. AMQ-497-18 de 17 de julio de 201864, mediante la cual el alcalde municipal de Quetame solicitó a Coviandes la intervención para el cerramiento en el parque Adoquín. Argumentó que se había incrementado la socavación del talud a causa del variado afluente del Río Negro. 155.
La concesionaria Coviandes, en comunicación de 5 de octubre de 201865, informó sobre la situación de la vía a la Personería de Quetame, lo siguiente: “[…] En respuesta a su solicitud, es importante precisar que si bien es cierto la última temporada invernal trajo consigo numerosas afectaciones en el corredor vial a nuestro cargo, la problemática de inestabilidad que se presenta en los taludes ubicados a la altura del Km42+720 al Km42+740 de la carretera (Puente Quetame) no es nueva.
Es conocido de tiempo atrás que en esta zona del municipio se ubican muchas viviendas que se encuentran en una enorme condición de riesgo, porque al ubicarse en la ladera del río Negro, son totalmente vulnerables al comportamiento de este cuerpo hídrico que, debido a su naturaleza propia, tiende a recuperar su cauce con la correspondiente ocupación parcial o total del mismo en lugar de los taludes contiguos.
Además, estas edificaciones fueron construidas con inadecuadas condiciones técnicas y presentan un pésimo manejo de aguas residuales, lo cual favorece la desestabilización de los taludes aledaños a la vía sobre los cuales descansan. De acuerdo con lo anterior, no es responsabilidad de Coviandes dar solución a la problemática que se presenta en su Municipio, pues ello es consecuencia de la permisividad de las autoridades municipales a quienes corresponde impedir y/o controlar estos asentamientos irregulares en zonas de alto riesgo dentro de su jurisdicción y, en últimas, reubicar a dicha población, para evitar mayores tragedias […]” (negrilla fuera del texto). 156.
La Personería municipal de Quetame en solicitudes núms. PMQ/254/2018 de 15 de agosto de 201866 y PMQ/314/2018 de 7 de octubre de 201867, requirió a la concesionaria Coviandes y a la ANI, información sobre las acciones de carácter preventivo adelantadas sobre la carretera Villavicencio – Bogotá a la altura del km 42 + 720 al 42 + 740, debido a que: 62 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fl. 16. 63 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 17. 64 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 19. 65 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 22. 66 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fl. 21. 67 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 23. 41 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “[…] en este lugar el talud se ha visto gravemente afectado por las varias olas invernales que han azotado el municipio, además del socavamiento y crecimiento descontrolado del caudal del río negro, entre otros más factores asociados al clima, generando desprendimiento de tierra y desestabilizando el terreno, lo que puede llegar a causar un derrumbe de gran magnitud que afecte no solo las viviendas, sino también la autopista […]”. 157.
En respuesta a lo anterior el Gerente Técnico y de Operaciones de la concesionaria Coviandes en escrito de 5 de octubre de 201868, expuso: “[…] En respuesta a su solicitud, es importante precisar que si bien es cierto la última temporada invernal trajo consigo numerosas afectaciones en el corredor vial a nuestro cargo, la problemática de inestabilidad que se presenta en los taludes ubicados a la altura del Km42+720 al Km42+740 de la carretera (Puente Quetame) no es nueva.
Es conocido de tiempo atrás que en esa zona del municipio se ubican muchas viviendas que se encuentran en una enorme condición de riesgo, porque al ubicarse en la ladera del río Negro, son totalmente vulnerables al comportamiento de este cuerpo hídrico que, debido a su naturaleza propia, tiende a recuperar su cauce con la correspondiente ocupación parcial o total del mismo en el lugar de los taludes contiguos.
Además, estas edificaciones fueron construidas con inadecuadas condiciones técnicas y presentan un pésimo manejo de aguas residuales, lo cual favorece la desestabilización de los taludes aledaños a la vía sobre los cuales descansan. De acuerdo con lo anterior, no es responsabilidad de Coviandes dar solución a la problemática que se presenta en su Municipio, pues ello es consecuencia de la permisividad de las autoridades municipales a quienes corresponde impedir y/o controlar estos asentamientos irregulares en zonas de alto riesgo dentro de su jurisdicción y, en últimas, reubicar a dicha población, para evitar mayores tragedias […]” (negrilla fuera de texto). 158.
Igualmente, el municipio de Quetame en oficio núm. AMQ-738-18 de 17 de octubre de 201869, le informó a la Personería municipal las gestiones realizadas en el siguiente sentido: “[…] Me permito informar que la Administración Municipal ha adelantado los requerimientos respectivos ante: 1. Comité de riesgos: Por medio de acta número tres (3) del 30 de mayo del 2018 se analiza el tema del sector parque Adoquin y se oficia a la ANI para su intervención Se ha venido informando a los propietarios del predio, los riesgos que se pueden generar por las afectaciones. 2.
ICCU: Se le solicitud por medio de SPQ 299/2018 se sirvieran elaborar estudios diseños y construcción de un muro de contención en el sector parque el Adoquín toda vez que se había incrementado la socavación ene 1 talud, fenómeno producido por el afluente hídrico del río negro. 3. ANI: Por medio de AMQ 496/ 2018 se le solicito la intervención para el cerramiento en el sector parque Adoquín. Por medio de AMQ 630/2018 se requirió a la ANI reiterándole el cumplimiento de sus compromisos de varios 68 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fl. 22. 69 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 199 y 200. 42 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame asuntos entre ellos el enunciado en el parágrafo. 3 del folio número dos del AMQ 630/2018. 4. COVIANDES: Por medio de AMQ 497 del 17 de julio del 2018 se le solicito su intervención para el cerramiento en el sector parque Adoquín. Por su viabilidad de instalar maletines de concreto para señalizar y evitar incidentes con los usuarios. 5.
MIN TRANSPORTE: Por medio de AMQ 498/2018 se le solicito su intervención para el cerramiento en el sector parque Adoquín. Así mismo reiterarle que ha sido usted participe de las diferentes reuniones del CMGR, en los cuales se ha tratado el tema en referencia, razón por la cual conoce de la problemática y también de las actuaciones que se han dado a lugar. […]” 159.
Por su parte la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, informó mediante oficio núm. 20185000383201 del 21 de noviembre de 2018, que no era su responsabilidad la atención de la estabilidad del talud, así: “[…] En atención a su comunicado con radicado del asunto, nos permitimos manifestar que en la abscisa referenciada (Km 42+720 al Km 42+740) únicamente se ejecutaron obras de urbanismo, de conformidad con lo regulado en el alcance contractual del Adicional No. 1 de 2010 al Contrato No 444 de 1994.
La problemática que se evidencia en ese lugar específico y en otros puntos del mismo sector de Puente Quetame, es un fenómeno de socavación del talud el cual es generado por el cuerpo de agua que discurre paralelamente al mismo, las problemáticas generadas por dicho fenómeno no son responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura. […]” (negrilla fuera de texto). 160.
Posteriormente en comunicación AMQ-630-18 de 17 de septiembre de 201870 (documento incompleto) la alcaldía municipal de Quetame reiteró su solicitud de intervención a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, en los siguientes términos: “[…] En reiteradas oportunidades se hicieron las respectivas solicitudes a la Concesionaria Vial de los Andes COVIANDES de la imperiosa construcción de accesos peatonales, en el centro poblado de Puente Quetame en el sector entrada veredas Hoyas - km 42+560, el cual comunicaría dos partes de la zona urbana prestando servicio para la comunidad de las veredas de Hoya Baja, Hoya Alta y Hoya Vargas que, hacen su desplazamiento a pie, un puente peatonal ubicado en sector Puente La Balsa – km 48+220 de la vía existente que comunicaría a (sic) comunidad de la vereda con la parte baja de la misma y un puente peatonal ubicado en el sector Oro Perdido que comunicaría con la vereda de Chilcal Bajo.
Así como puente vehicular de ingrese a la Vereda Guacapate, sendero peatonal a la misma, puente peatonal ingreso a la vereda Llanogrande, sendero peatonal vereda Estaqueca. Siempre se reiteró las múltiples solicitudes sin que las entidades inmersas en la construcción de la doble calzada Bogotá - Villavicencio, diesen una solución de fondo a nuestras peticiones, toda, vez que se presumía que el no tener estos acceso desencadenaría alta accidentalidad, prueba de ello es que en menos de un mes perdieron la vida el señor Ángel María Guevara el día cinco (05) de octubre de 2016 y los primeros días de noviembre de la misma anualidad la señora María Inés Rey Zambrano, dos personas residentes en nuestro municipio por causa de la no construcción de estos accesos, para lo cual se dejó claro que la responsabilidad de 70 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fl. 18. 43 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame estos y lo que se llegaren a suceder recaería sobre las entidades Concesionaria vial de los Andes, COVIANDES y la Agencia Nacional de Infraestructura ANI […]”. 161. La Concesionaria Vial de los Andes S.A. – Coviandes en oficio núm. GJA- 003564 de 13 de agosto de 201971, informó: “[…] En atención al oficio de la referencia, a continuación atenderemos puntualmente cada una de sus solicitudes: 1.
"Informar, si dentro del marco establecido en el adicional 1 del contrato de concesión 444 de 1994, se acordó la adquisición de unos predios ubicados entre el kilómetro 42+720 y el 42+740, sentido Villavicencio - Bogotá, con la finalidad de realizar una obra de construcción y renovación urbanística, en el cual se construyó el Parque El Adoquin (sic) a cargo del Concesionario." Respuesta: Coviandes adquirió dos predios ubicados entre el Km42+720 y el Km42+740, los cuales eran requeridos para la ejecución de obras en zonas inestables de la calzada existente de la vía. […]. 2.
"Señalar las posibles causas que influyeron en el deterioro del Parque El Adoquin (sic), como también, indicar si hace parte de nuestra competencia las obras de mitigación para que dicho parque preste un servicio optimo a la comunidad." Respuesta: El deterioro de la Plazoleta ubicada en el Km42+730 de la vía se debe a la inestabilidad propia de la zona, agravada por las fuertes lluvias, a los malos manejos de aguas en el sector, la deforestación y a la socavación del río Negro sobre los taludes en los que ésta se ubica. 3.
"Indicar, si las viviendas aledañas al Parque El Adoquín, están siendo afectadas con la ejecución de alguna obra realizada por el concesionario." Respuesta: Las afectaciones que presentan las viviendas aledañas a la Plazoleta del KM42+730 no son atribuibles a las obras ejecutadas por Coviandes en la zona, ya que la problemática de inestabilidad que se presenta en los taludes ubicados a la altura de los Km42+720 al Km42+740 de la carretera (Puente Quetame) no es nueva, es de autos conocido que en esa zona del municipio se ubican muchas viviendas que se encuentran en una enorme condición de riesgo, pues fueron construidas en forma antitécnica y en la zona de ronda del río. 4.
"Señalar si dentro del alcance del contrato de concesión, el concesionario está obligado a realizar obras de mitigación y prevención tendientes a la recuperación, estabilización y reforzamiento de la bancada comprendida entre el kilómetro 42+720 y el 42+740, sentido Villavicencio - Bogotá, en la inspección de Puente Quetame." Respuesta: Las obligaciones de Coviandes se derivan del contrato de concesión No. 444 de 1994 y en materia de atención de desastres y/o emergencias, se circunscriben al manejo y control de aquellos eventos que tengan por causa la ejecución de las obras del proyecto y la operación vial, situación que no se predica en este caso, toda vez que las afectaciones que presentan la Plazoleta del Km42+730 y las viviendas aledañas no tuvieron por causa las obras adelantadas por Coviandes en la zona. 5.
"Informar si los puentes vehiculares que comunican las veredas Granadillo y las Mercedes sobre la quebrada colorada, la inspección de Puente Quetame y la 71 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 282 a 284. 44 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Cabecera Municipal sobre el rio contador y el puente peatonal del Atajo, son obras concesionadas por la Concesionaria Vial de los Andes." Respuesta: Estas obras no hacen parte del contrato de concesión 444 de 1994. […]” (negrilla fuera de texto). 162.
La oficina de Planeación de la Alcaldía municipal de Quetame emitió informe técnico de visita realizada el 29 de abril de 202172, evidenciando sobre la problemática lo siguiente: “[…] 1. INFORMACIÓN GENERAL: Fecha de la visita: 29 de abril de 2021 2. Introducción: Con el fin de brindar estabilidad al talud inferior a las viviendas del sector "Los adoquines" (Catalogado como zona de alto riesgo) en el centro poblado de Puente Quetame, se instaló un geotextil como obra de mitigación ante la inestabilidad del sector, situación ocasionada por la acción constante de socavación del rio sobre el terreno. 3.
Desarrollo: Siendo las 2:00 pm, se realiza visita al sector "Los Adoquines" del centro poblado de Pte Quetame, entre la abscisa k42+710 y k42+760 para verificar el estado actual de las obras de mitigación (geotextil) instalado bajo viviendas del sector, evidenciando que: Actualmente sobre la vía nacional Bogotá - Villavicencio entre la abscisa k42+710 y la abscisa k42+760, el geotextil que se instaló se encuentra en avanzado estado de deterioro, evidenciando fallo en las costuras, además de rasgaduras por las cuales nace vegetación. (véase en el Anexo 1).
Viendo la necesidad de realizar obras de mantenimiento y/o reinstalación de un nuevo geotextil para y mitigar la situación de riesgo. Se procede a hacer dimensionamiento de la zona en inestabilidad, donde, se cuenta con las siguientes características: Longitud del geotextil: 120 metros. Altura al lecho del rio: 11.5 metros Coordenadas geográficas del lugar: N= 4°19'44.67" W= 73°52'16.10" Altura: 1352 m.s.n.m. 4.
Concepto: Una vez se realiza la visita, se puede evidenciar la situación de riesgo que se presenta en las viviendas, donde, debido a la inestabilidad del terreno, constante variación del cauce del rio y fuertes cambios ambientales. Lo que conlleva a la constante amenaza a las viviendas ubicadas en la parte alta del sector del centro poblado de Puente Quetame.
Se recomienda la elaboración de obras de contención con objeto de estabilizar de manera oportuna el talud de la zona y que mitigue el riesgo ante una remoción del terreno que pueda afectar a los habitantes de la zona ubicados al margen izquierdo de la vía de orden nacional Bogotá - Villavicencio. […]” (negrilla fuera de texto). 72 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 331 a 333. 45 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 163. La concesionaria Coviandes S.A.S., mediante informe allegado el 9 de junio de 202173, remitió información relacionada con el estado de las obras en el paso urbano de Puente Quetame sector plazoleta k42+720 – k42+750, en el siguiente sentido: “[…]
2. ESTADO ACTUAL DE LAS OBRAS En el sector donde se localiza el llamado Parque Adoquín, el espacio público construido por Coviandes hace casi una década lamentablemente se ha visto afectado por la inestabilidad evidente de los taludes contiguos a la vía, que se han visto fuertemente afectados por la socavación del río Negro, acentuada a partir del año 2018 luego de la fuerte temporada invernal en la zona, sumado a la intervención antrópica.
Los principales problemas identificados son: hundimiento de la plazoleta, pérdida de la baranda del cerramiento del parque hacia el talud, pérdida de soporte de la plazoleta por el deslizamiento en el sitio, invasión del espacio público mediante la ubicación de mobiliario de negocios y estacionamiento de motocicletas. Como es bien conocido, gran parte de los predios del centro poblado de Puente Quetame están localizados en la ronda del río Negro, por tal razón se encuentran en condición de riesgo por cuanto son vulnerables al comportamiento del río que por condiciones naturales tiende a recuperar su cauce con la ocupación parcial o total del mismo, siendo una amenaza permanente para los taludes de la vía y para los propios habitantes del sector.
Sumado a lo anterior, las construcciones recurrentes sin especificaciones técnicas, sin manejo de aguas y sin ningún tipo de control por parte de la autoridad municipal a lo largo del tiempo, han contribuido de manera significativa a la desestabilización de los taludes acentuando los deslizamientos y el deterioro de la infraestructura vial nacional. 3.
ACCIONES A SEGUIR Mientras Coviandes tuvo a cargo la operación del corredor vial, esto es, hasta el 2 de noviembre de 2019 (fecha en la cual revirtió en favor de la ANI, quien a su vez entregó dicha operación a la empresa Coviandina S.A.S.), realizó de manera continua y periódica las actividades de mantenimiento del espacio público de Puente Quetame.
No obstante, los daños que se presentan en el sector de la plazoleta entre el K42+720 - K42+750 requieren intervenciones profundas a partir de un estudio y diseño geológico, geotécnico e hidráulico de la zona, que permita definir las obras de contención y de drenaje para atender la falla a profundidad y posteriormente las reparaciones del urbanismo en mención. Actividades que están por fuera del alcance del contrato de Coviandes y requieren gestión y recursos económicos de las entidades del Estado.
Tales como la Gobernación de Cundinamarca y la propia Alcaldía de Quetame debido a que se trata de una problemática totalmente ajena a la construcción de la vía y, por el contrario, agravada por el indebido uso del suelo y el territorio, permitidas por la Administración municipal. Adicionalmente, es prioritaria la intervención de las autoridades municipales para corregir los efectos de la situación atrás descrita, con la participación de la Unidad de Gestión del Riesgo para encontrar soluciones inmediatas tendientes a la reubicación a una zona segura, de la población más vulnerable por su propia seguridad y para evitar un mayor deterioro por los malos manejos de aguas y construcciones antitécnicas frecuentes en Puente Quetame que han desencadenado mayores 73 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 353 a 355. 46 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame problemas de inestabilidad en el sector, que también afectan gravemente la estabilidad de la carretera en ese sector. […]” (negrilla fuera de texto). 164. El consorcio Interconcesiones, en el marco de la interventoría concesión Bogotá – Villavicencio, mediante informe allegado el 10 de mayo de 202174, remitió información relacionada con el estado de las obras en el paso urbano de Puente Quetame sector plazoleta k42+720 – k42+750, en el siguiente sentido: “[…] nos permitimos informar sobre el estado actual observado en la infraestructura en comento, en vista efectuada el día 8 de junio de 2021 al sitio en cuestión: - El parque El Adoquín, que está ubicado entre la calzada existente y la margen derecha del río Negro, presenta afectaciones parciales en su área por inestabilidad del talud inferior, como consecuencia de la socavación originada por una crecida del río Negro en el año 2014. - No se observa incremento de daños en el área adoquinada, tampoco se observan avances en las afectaciones al talud, con respecto a lo observado el informe de 2019 referido previamente. - Los elementos fijos (bancas) se mantienen en el mismo lugar, con lo cual es preciso afirmar que no se ha presentado avance del proceso de inestabilidad sobre la zona adoquinada. - A la fecha se observa que han sido realizadas actividades de mantenimiento (barrido y limpieza) en la zona del parque adoquín, presuntamente por el nuevo operador de la vía, y que se encuentra en uso el paradero emplazado en dicha zona. - La cobertura vegetal del talud inferior del adoquinado, así como de la parte posterior de las viviendas aledañas, ubicadas tanto aguas arriba como hacia aguas abajo, presentan incremento en la cobertura vegetal, conformada por pastos, arbustos y algunos árboles de bajo porte. - En los predios aledaños tanto aguas arriba como aguas abajo, se encuentra una protección del talud en la ronda del río Negro, mediante membrana plástica - En la parte baja del talud se encuentra una protección paralela a la margen del río Negro, la cual puede haber mitigado el efecto de socavación que produce el río; sin embargo, presenta algunas afectaciones puntuales y requiere mantenimiento. […]” (negrilla fuera de texto). 165.
Obra en el expediente el informe técnico de 27 de julio de 2023 remitido por RDL Ingenieros Consultores a Coviandina, mediante Oficio núm. 900-GRAL-5879 de 31 de julio de 202375, con asunto: “[…] Causas de los hechos ocurridos el 17 de julio de 2023 en la quebrada El Naranjal, rio Contador y la Quebrada Estaquéca y la afectación de infraestructura de la vía concesionada […]”, en el cual indicó: “[…] 1.
Hechos acaecidos y causas del fenómeno presentado. 1.3. Puente Quetame 74 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 360 a 362. 75 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fl. 505 a 514. 47 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame El día 17 de julio del presente año, el rio Contador presentó una avenida torrencial con alto transporte de grandes bloques y sedimentos.
Este fenómeno generó sobre el río Negro un dique de sobre – tamaños provenientes de la cuenca del rio contador, embalsando el primer cuerpo de agua. Adicionalmente, esta avenida torrencial generó socavaciones laterales en la margen del río Negro, poniendo en riesgo la zona urbana las viviendas y la calzada concesionada en aproximación al casco urbano de Puente Quetame.
El embalse presenta aproximadamente una altura de 6m, represando aguas arriba el río Negro y generando un cambio en el flujo del mismo, pasando de torrencial a laminar en aproximadamente 1,2 km aguas arriba. Esta condición de rio embalsamado podría desencadenar una avalancha por la ruptura súbita del dique si las precipitaciones continúan a lo largo de la cuenca del río Negro y rio Contador con magnitudes considerables.
Analizado el comportamiento actual del dique dispuesto durante en (sic) este evento, se aprecia que el caudal del río Negro esta generando arrastre de los escombros que conforman esta ‘represa’, por lo cual se ha eliminado parcialmente una porción del dique. 2. Análisis pluviométrico del sector Considerando que uno de los principales detonantes son las precipitaciones, se realizó una búsqueda en los reportes de estaciones pluviométricas cercanas al peaje Naranjal, con el fin de analizar las precipitaciones del mes de julio […] […] En la estación Susurro, ubicada a 12km aguas abajo del peaje Naranjal 48 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Estos datos permiten tener una idea de la intensidad de la precipitación en lo corrido del presente mes, y constituyen el factor detonante de las inestabilidades en las cuencas afluentes al río Negro, sobre filitas de la unidad Quetame y depósitos cuaternarios de mezcla de grandes bloques en matrices mixtas (terrazas clasto- soportadas) y en morfologías complejas con pendientes transversales de medias a altas. 3.
Infraestructura concesionada afectada A continuación, se describirán las afectaciones evidenciadas durante la inspección técnica del 18 de julio del 2023 por los fenómenos ocurridos en las quebradas Naranjal, Estaquecá y el río Contador. […] 3.3. Afectación de la vía producto de la avenida torrencial del río Contador La avenida torrencial del río Contador generó grandes procesos de socavación lateral a la calzada sentido Villavicencio – Bogotá, deformando la capa de rodadura en aproximadamente 3cm (~60cm acumulados).
De igual forma, se encuentran comprometidas las viviendas localizadas en aproximación al centro poblado de Puente Quetame. 49 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame […]” (negrilla fuera de texto). 166. La Interventoría Concesión Bogotá – Villavicencio emitió informe núm. IBV- 6335-23 de 12 de septiembre de 202376, en el cual remitió sus conclusiones derivadas de la “[…] Interventoría técnica, financiera, contable, jurídica, medioambiental, socio-predial, administrativa, de seguros, operativa y de mantenimiento del Contrato de Concesión No. 444 de 1994 y demás documentos que lo modifiquen, adicionen o complementen para la Concesión de la vía Bogotá – Villavicencio Contrato No.067 de 2012 […]”, junto con el “[…] Registro fotográfico del estado actual de la plazoleta en adoquín – paso urbano Puente Quetame, entre el K 42+720 y el K 42+740 de la vía Bogotá – Villavicencio […]”, señalando lo siguiente: “[…] Con las anteriores precisiones, nos permitimos informar sobre el estado actual observado en vista efectuada el día 12 de septiembre de 2023 al sitio en cuestión: - La plazoleta Adoquinada, está ubicada entre la calzada existente en la margen derecha del río Negro, presenta las mismas afectaciones parciales reportadas (IBV-5805-21) en su área por inestabilidad del talud inferior, como consecuencia de la socavación originada por una crecida del río Negro en el año 2014. - No se observa evolución de daños en el área adoquinada, tampoco se observan avances de degradación en el talud, de acuerdo con lo observado el informe de 2021. - Los elementos fijos (bancas) se mantienen en el mismo lugar, con lo cual es preciso afirmar que no se ha presentado avance del proceso de inestabilidad sobre la zona adoquinada. - A la fecha se observa que se han realizado actividades de mantenimiento (barrido y limpieza) en la zona y se encuentra cumpliendo su funcionalidad. - La cobertura vegetal del talud inferior de la plazoleta adoquinada, así como de la parte trasera de las viviendas aledañas, ubicadas aguas arriba, presentan incremento en la cobertura vegetal, conformada por pastos, arbustos y árboles. 76 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 483 a 486. 50 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame - En los predios aledaños aguas abajo, se mantiene la protección del talud, mediante membrana plástica. Contiguo a esta se evidencia afectación a dos viviendas en su parte posterior y una nueva pérdida de cobertura vegetal que también está protegida con membrana plástica. - Las viviendas aledañas a la plazoleta adoquinada en su fachada frontal y costado lateral, no presentan indicios de afectaciones causadas por algún evento de magnitud. - En la parte inferior del talud, paralelo a la margen del río, se encontraba una protección de gaviones recubiertos en concreto el cual en el año 2021 presentaba deterioro, a la fecha, esta estructura de contención y mitigación contra la erosión no se observa.
Lo que pudo ser causado por las intensas lluvias que generaron incremento de caudal ocasionando la pérdida de este elemento de protección. En el siguiente registro fotográfico se observa el estado actual del parque adoquinado y las viviendas aledañas: 51 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame De acuerdo con lo anterior, pese a que se observan algunos indicios de pérdida de estructura de gaviones en el talud inferior, en el límite con el río Negro, en la plazoleta en adoquín no se observan afectaciones, con lo cual se puede concluir que se conserva en condiciones semejantes a los reportes anteriores, se observa incremento de vegetación nativa. […]” (negrilla fuera de texto). 167.Conforme al material probatorio previamente citado, se tiene que en el sector comprendido entre los Km 42+720 al Km 42+740 de la carretera (puente Quetame) se presenta una problemática de riesgo de desastre asociada a eventos de inestabilidad del suelo, derrumbes y deslizamientos, al ser catalogada la zona como de alta susceptibilidad a los fenómenos de remoción en masa. 168.Dicha problemática se debe a una combinación de factores ambientales y antrópicos.
El principal factor ambiental es la inestabilidad geológica propia de ese sector, determinado por sus características litológicas y fuertes pendientes. Sin embargo, el fenómeno se agrava por las altas precipitaciones e intensas temporadas invernales, y por la socavación lateral de los taludes generada por las crecientes y la dinámica del río Negro. 169.
Entre los factores antrópicos está el uso inadecuado del suelo, la invasión de la zona de ronda hídrica, la construcción antitécnica de estructuras habitacionales de hasta cinco pisos, los malos manejos de las aguas en el sector, la deforestación, el deterioro del paso adoquinado por invasión, disposición de basuras y materiales de todo tipo y la falta de control de las autoridades locales en materia de desarrollos urbanísticos en la zona. 170.La situación objeto de la demanda se ha materializado en movimientos de tierra y caída de piedras.
Además, ha ocasionado pérdida de la banca del corredor vial, grietas y fisuras a las viviendas aledañas y, particularmente, a la obra de urbanismo ejecutada por Coviandes. Puntualmente, Coviandes señaló que el factor principal del hundimiento del paso adoquinado y la pérdida de la baranda instalada para su cerramiento es “[…] pérdida de soporte […] por el deslizamiento en el sitio […]”, causado por “[…] la inestabilidad propia de la zona […]”. 171.La población vecina se encuentra en condición de vulnerabilidad puesto que ocupa los taludes o márgenes del río, los cuales son modificados permanentemente por el comportamiento del caudal.
Pero, su exposición al riesgo se ve acentuada en tanto que sus viviendas se ubican en la proximidad a un meandro del cuerpo hídrico; es decir, en donde más impacta la energía de la corriente de las aguas, la cual aumenta en época de crecientes. 172.Esto quiere decir que la infraestructura vial de la ANI también es vulnerable a los factores ambientales de riesgo, toda vez que, al ser proyectada y ampliada en proximidades a las márgenes de los cuerpos de agua, se vio afectada a la altura de Puente Quetame, pero también a lo largo de 15 puntos del corredor vial, los cuales comprometen los cimientos de 4 puentes: 52 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “[…] por las condiciones en que la vía discurre por las márgenes de los ríos Cáqueza, Negro y Guayuriba, son muchos los eventos que han existido y que han afectado la banca de la carretera, casos concretos, K7, K18, K22, K23, K24, K29, y K31 y K32 (Variante de Cáqueza), K41, K42, (Puente Quetame) K46 y, las fundaciones de algunos puentes, como, María Auxiliadora (K27), Casa de Teja (K65), Chigüire (K69), y Alejandrina (K77). […]” (negrilla fuera del texto). 173.Tal es el riesgo en que se encuentra el corredor vial, que la misma concesionaria inicial, Coviandes, llamó la atención sobre la necesidad de abordar la problemática tanto por las autoridades locales, como por las entidades del sector transporte, pues está en peligro la vida e integridad de los usuarios de la vía: “[…] no adoptar medidas de mitigación en la zona, por parte de las autoridades oficiales competentes, incluido el dueño del proyecto (ANI) posiblemente generará graves afectaciones que pondrán en riesgo la transitabilidad del corredor. […]. solicitamos a la ANI acuda a las autoridades competentes para que adopten las medidas que solicita la Gobernación, para evitar afectaciones mayores que en efecto, puedan comprometer no sólo la seguridad de los habitantes del sector, sino la de los usuarios que transitan por el corredor vial […]” (negrilla fuera del texto). 174.
La ANI coincidió con la conclusión planteada por Coviandes, al mencionar que la materialización de un evento de desastre en el sector “[…] ocasionaría la pérdida de la bancada de la carretera en el sector de Puente Quetame […]”. Asimismo, concluyó que “[…] en las condiciones actuales existe una gran amenaza de deslizamiento de estas viviendas con la consecuente pérdida de banca de vía y la seguridad de la población […]”. 175.
Sobre el punto, valga recordar que Coviandes señaló que, conforme a los estudios contratados por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquia para la elaboración del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Río Negro (POMCA), se recomendó la ejecución de, entre otras, las siguientes medidas de intervención estructural de la zona del talud en cuestión: “[…] Retirar el flujo de la base o pata del talud en la zona más crítica.
Para tal caso se debe acomodar material grueso (mayor a 0.50 m) en forma de jarillón, que desvié (sic) el flujo hacia la parte central del cauce […]. Se puede colocar en la parte frontal hexápodos de 2.20 m de diámetro debido a la velocidad que presenta el flujo en este sector del río. En la parte posterior de la hilera de hexápodos, se reacomoda el material grueso. […].
Estos se deben amarrar con un cable de media pulgada. reconformación del talud en la base (recuperación de talud) para alejar el flujo de la pata del talud mediante la utilización de colchón reno, con un gavión enterrado para evitar el colapso de la estructura por socavación. De igual manera se propone la colocación de dos (2) espolones en piedra pegada para redireccionar el flujo y ayudar a contrarrestar la socavación en la pata del talud afectado […]” (negrilla fuera del texto). 176.
Adicionalmente, la ANI reportó que en 2017 los pobladores de la zona construyeron sus viviendas sobre las obras de drenaje y las estructuras de 53 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame contención de la carretera, por lo cual infirió que las aguas de escorrentía estarían “[…] circulando […] en dirección al talud del río margen derecha, saturando el suelo y disminuyendo su capacidad portante, lo cual, aunado a la afectación que genera el río sobre la ladera pueden ser los causantes del fenómeno presentado […]”. 177.
No obstante, también está demostrado que la ANI y Coviandes conocieron la situación de riesgo, por lo menos desde el 2005, pues la concesionaria comunicó a la Agencia “[…] que la problemática con el Río Negro no es un asunto nuevo, ni reciente […]”, pues ya contaba con el diagnóstico de Corporinoquia, que contrató los estudios correspondientes para “[…] la declaratoria de ordenación de la cuenca del río Negro mediante la Resolución No. 2431 de 2005 […]”. 178.
En ese sentido, se precisa que la ANI y Coviandes sabían de la inestabilidad del sector, incluso antes de haber ejecutado el paso adoquinado objeto de la controversia, pues “[…] Las obras en el paso urbano de Puente Quetame se ejecutaron entre junio de 2011 y septiembre de 2012 […]”. 179. En el acta de entrega del paso adoquinado, suscrita el 19 de septiembre de 2012, la concesionaria afirmó que “[…] Las obras en el paso urbano de Puente Quetame […] fueron recibidas a satisfacción por la Interventoría y la ANI […]”.
Pero, a la vez, que la obra se encontraba deteriorada principalmente por la inestabilidad de la zona. 180. Coviandes en dicho documento recalcó que los eventos climáticos en la zona han ocasionado “[…] un sinnúmero de afectaciones en el corredor vial a nuestro cargo y en las poblaciones aledañas a la carretera […]. Es conocido de autos que Puente Quetame se ubica en una zona considerada geológicamente inestable, lo que hace que con cierta frecuencia se presenten movimientos de tierra y caídas de piedra, con los consecuenciales impactos en las construcciones allí ubicadas […]”. 181.
Pese al conocimiento previo de los factores de amenaza y vulnerabilidad presentes en la proximidad de la carretera a la altura de puente Quetame, está demostrado que la construcción de la vía incrementaron el nivel de riesgo preexistente, pues: (i) aumentaron la carga del talud inestable con la realización del paso adoquinado; (ii) no acreditaron haber realizado estudios y diseños de la obra para prevenir, mitigar o corregir el nivel de riesgo detectado; y (iii) pusieron a disposición de la población una obra que ya presentaba deterioro por cuenta de los factores de riesgo que fueron asumidos por las partes contratantes. 182.
Aunque Coviandes y la ANI sostienen que el fenómeno de riesgo no les es atribuible por ser hechos de la naturaleza, lo cierto es que, con ocasión del diagnóstico del sector realizado por la sociedad Environmental Ingenieros Consultores y de la publicación de la Resolución núm. 2431 de 2005, el riesgo objeto de la demanda no era imprevisible y tampoco irresistible. 54 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 183.
Incluso, en comunicación de 13 de agosto de 2019, Coviandes informó que “[…] adquirió dos predios ubicados entre el Km42+720 y el Km42+740, los cuales eran requeridos para la ejecución de obras en zonas inestables de la calzada existente de la vía […]”. En consecuencia, se corrobora que la concesionaria sabía del fenómeno de inestabilidad de talud desde antes de haber ejecutado el paso adoquinado.
Y, aunque no lo supiera, en el marco del proyecto de infraestructura vial, correspondía al contratista identificar la línea base ambiental y el respectivo análisis de riesgos antes de diseñar el tipo de obra que se requería. 184. La Sala no desconoce que Coviandes realizó diversos diagnósticos donde encontró que los pobladores de la zona también están incidiendo en la situación de riesgo de desastre, al efectuar desarrollos urbanísticos con desconocimiento de la normativa técnica y ambiental, y dar un uso inadecuado al paso adoquinado.
Sin embargo, esto no permite desvirtuar que el riesgo de desastre persiste en la actualidad ni que la causa principal de afectación del corredor vial son los factores naturales de riesgo que no fueron debidamente abordados por las partes contratantes antes de ejecutar el paso o plazoleta adoquinada. 185. En efecto, en el 2021, el consorcio Interconcesiones puntualizó que el paso adoquinado “[…] presenta afectaciones parciales […] por inestabilidad del talud inferior, como consecuencia de la socavación originada por una crecida del río Negro en el año 2014 […]” (negrilla fuera de texto). 186.
Además, la ANI y Coviandes no demostraron haber adoptado medidas oportunas y eficaces para la prevención del riesgo, pese a que son las entidades encargadas de velar por la integridad de la infraestructura en cuestión y la seguridad de sus usuarios. 187. Mediante documento de 9 de junio de 2021, Coviandes afirmó haber realizado, durante el tiempo en que la infraestructura en cuestión estuvo a su cargo, actividades continuas y periódicas de mantenimiento del espacio público.
Pese a ello, reconoció que la situación requiere principalmente de intervenciones de índole estructural, sin que haya demostrado alguna labor al respecto: “[…] los daños que se presentan en el sector de la plazoleta entre el K42+720 - K42+750 requieren intervenciones profundas a partir de un estudio y diseño geológico, geotécnico e hidráulico de la zona, que permita definir las obras de contención y de drenaje para atender la falla a profundidad y posteriormente las reparaciones del urbanismo en mención […]” (negrilla fuera del texto). 188.
Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que la situación de riesgo que amenaza la infraestructura pública vial, incluido el paso adoquinado construido a la altura del Km 42+730 de la vía Bogotá – Villavicencio, atenta contra los derechos colectivos a la seguridad pública y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, cuyo amparo requiere con urgencia obras de contención y estabilización. 55 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 189.
Valga resaltar que la perturbación de los derechos colectivos no ha cesado, pues Coviandes señaló que el 17 de julio de 2023 se presentó una nueva avenida torrencial que transportó una cantidad importante de sedimentos y bloques de gran tamaño que se acumularon al punto de formar un dique que obstruyó el paso de las aguas y ocasionó un fenómeno de embalse del río Negro a 1.2 km aguas arriba del sector afectado.
Dicha sociedad reconoció que esos acontecimientos generaron nuevas socavaciones laterales y un aumento del riesgo para la infraestructura establecida en la cima del talud, pues la ruptura súbita del dique desencadenaría una avalancha. También acreditó que la capa de rodadura de la vía se encuentra deformada. 190. El 12 de septiembre de 2023, la Interventoría Concesión Bogotá – Villavicencio advirtió que “[…] En la parte inferior del talud, paralelo a la margen del río, se encontraba una protección de gaviones recubiertos en concreto el cual en el año 2021 presentaba deterioro, a la fecha, esta estructura de contención y mitigación contra la erosión no se observa.
Lo que pudo ser causado por las intensas lluvias que generaron incremento de caudal ocasionando la pérdida de este elemento de protección […]”. También señaló que las afectaciones del sector persisten en el mismo estado desde el 2021. 191. Aunque el municipio haya instalado un geotextil bajo las viviendas del sector para evitar el aumento del proceso erosivo, estos elementos se encuentran deteriorados por la vegetación del talud.
Además, el consorcio Interconcesiones indicó que el geotextil requiere mantenimiento. V.3.3. La sucesión, titularidad y responsabilidad en relación con paso urbano y su plazoleta de adoquín 192. La Concesionaria Vial de Los Andes S.A.S. (Coviandes) reconoció en su recurso de apelación que en virtud del contrato de Concesión núm. 444 de 1994, celebrado para la modificación y mejoramiento de la vía Bogotá – Villavicencio, construyó el paso adoquinado objeto del proceso. 193.
Sin embargo, adujo que al finalizar la construcción de dicha estructura, fue entregada y recibida a satisfacción por la ANI, la cual, a su vez, mediante contrato de 3 de noviembre de 2019, lo entregó, junto con el respectivo corredor vial, a la Concesionaria Vial Andina S.A.S. (Coviandina). 194. Antes de abordar este punto de la apelación, es necesario advertir que el artículo 144 de la Ley 1437 estableció que cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos proviene de un acto administrativo o contrato estatal, es posible ejercer la acción popular para que el juez tome medidas correctivas o preventivas de la amenaza o vulneración, sin que pueda llegar a anular el respetivo acto o contrato. 195.
Esto significa que la acción popular resulta procedente cuando la ejecución del acto o contrato transgrede los derechos colectivos y no para resolver las 56 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame controversias que persigan la nulidad del acto o contrato, pues para ello el legislador instituyó los medios de control de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales. 196.
Respecto del medio de control de controversias contractuales, el artículo 141 ibidem señaló lo siguiente: “[…] Artículo 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes […]” (negrilla fuera del texto). 197.
En consecuencia, esta corporación judicial explicó en las sentencias de 13 de diciembre de 202377, 27 de julio de 202378 y 5 de septiembre de 202479 que la acción popular no puede ser empleada para obtener la declaratoria de nulidad de un contrato, ni para discutir asuntos relacionados con su validez o para debatir los aspectos de legalidad referidos en el artículo 141 de la Ley 1437, pues ello conduciría a una eventual declaratoria de nulidad proscrita por el legislador en este tipo de acciones. 198.
Por lo tanto, si la acción popular identifica un contrato administrativo como causa de la perturbación de los derechos colectivos, la parte demandante debe demostrar que el contrato estatal, más allá de desconocer el ordenamiento superior, afectó el ejercicio adecuado de esa clase de derechos. 199. Esta postura se fijó en aras de fortalecer la coherencia y armonía del ordenamiento jurídico, en relación con el contenido y alcance de los diferentes medios de control de la actividad administrativa ante la jurisdicción contenciosa80. 77 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 13 de diciembre de 2023, expediente núm. 66001-23-33-000-2021-00103-02. 78 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente Martín Bermúdez Muñoz, sentencia de 27 de julio de 2023, expediente núm. 25000-23-41-000-2017-00083-02. 79 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de septiembre de 2024, C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm. 68001-23-33-000-2019-00308-01(AP). 80 Cfr.: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, Rad. 16020, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 788. 57 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 200.
Conforme al criterio jurisprudencial supra, en el caso concreto se advierte que el contrato de concesión núm. 444 de 2 de agosto de 1994 suscrito entre el Instituto Nacional de Concesiones – INCO (actualmente ANI) y la sociedad Concesionaria Vial de Los Andes S.A. (Coviandes), tenía como objeto “[…] Realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento del sector Santafé de Bogotá - Caqueza - k55+000 y el mantenimiento y operación del sector k55+000 – Villavicencio […]”. 201.
En el citado contrato se establecieron como garantías y requisitos de conservación y mantenimiento del proyecto, las siguientes obligaciones: “[…] CLAUSULA VIGÉSIMA SEGUNDA. GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO. El CONCESIONARIO se compromete a constituir la siguientes (sic) pólizas de cumplimiento de sus obligaciones, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de suscripción del presente contrato: 1.
CUMPLIMIENTO: Para garantizar el cumplimiento general del contrato, el pago de multas y demás sanciones que se impongan al Concesionario, por el diez por ciento (10%) del valor total propuesto para el diseño del proyecto, por un término igual al plazo previsto para las etapas de diseño del programa y un (1) año más. […]
2. DE PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES E INDEMNIZACIONES AL PERSONAL, ORIGINADOS DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO […]
3. ESTABILIDAD DE LA OBRA. El CONCESIONARIO, a la liquidación del contrato, deberá garantizar la Estabilidad de Obra por un valor equivalente al dos por ciento (2%) del costo real de las obras ejecutadas, durante la etapa de construcción, ajustado a la fecha en que se constituya la garantía, por un término de cinco (5) años a partir de la fecha en que finalice la etapa de operación. […] […] CLAUSULA VIGÉSIMA QUINTA.
CONSERVACION Y MANTENIMINETO DEL PROYECTO. Desde la suscripción del Acta de Iniciación de la Construcción, hasta la entrega final del proyecto al término del Contrato, el CONCESIONARIO asume entera responsabilidad por su cuidado. En caso que se produzca daño, pérdida o desperfecto de algún elemento constitutivo del proyecto, por cualquier causa que sea, con salvedad y excepción de los hechos debidos a fuerza mayor o caso fortuito, o a hechos imprevistos que no sean imputables al CONCECIONARIO, éste deberá repararlas y reponerlas a su propia costa de manera que a su entrega al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS las obras estén en buenas condiciones y en buen estado y de conformidad en todos los aspectos con los requisitos de este contrato y con las instrucciones del interventor.
Dentro del mismo término, la señalización y el mantenimiento del tránsito a todo lo largo del proyecto son obligaciones a cargo del CONCESIONARIO quien será responsable por los perjuicios o al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS por falta de señalización, o por deficiencia en ella, por su negligencia o culpa grave debidamente comprobados. La señalización temporal durante la etapa de Construcción para la prevención de riesgos de los usuarios y personal que trabaja en las obras y la señalización informativa y preventiva del proyecto durante la etapa de operación, debe cumplir con las Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de noviembre de 2009, Rad.
N.° 2004-01492-01(AP), C. P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta/ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de diciembre de 2013. Radicación núm. 76001- 23-31-000-2005-02130-01(AP). C. P.: Stella Conto Díaz Del Castillo/ Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2017. Radicación núm. 08001-23-31-000-2010-01160-02(AP).
C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés / Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 27 de abril de 2020. Radicación núm. 81001-23-39-000-2015- 00023-01(AP). C. P.: Guillermo Sánchez Luque / Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia de 5 de marzo de 2021. Radicación núm.73001-23-31-000-2010-00441-01(AP).
C. P.: José Roberto Sáchica Méndez / Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia de 4 de octubre de 2021. Radicación núm. 52001-33-31-008-2008-00304-01(AP)REV. C. P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 58 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame estipulaciones y especificaciones del Manual sobre Dispositivos para el Control del Tránsito en Calles y Carreteras, y de las resoluciones vigentes sobre la materia expedidas por el Ministerio de Transporte.
PARAGRAFO PRIMERO. NIVEL DE SERVICIO DURANTE LA ETAPA DE OPERACIÓN. Durante la ejecución de la etapa de operación, el funcionamiento del proyecto se ajustará a lo establecido en el Reglamento para la Operación de Carreteras Concesionadas (Capítulo III del Priego de Condiciones). El CONCESIONARIO, se obliga a mantener el proyecto con un nivel de servicio que alcance una calificación mínima de cuatro (4) puntos, conforme a las “Normas de Mantenimiento para Carreteras Concesionadas”, que forman parte del Pliego de Condiciones.
Las revisiones se efectuarán cada cuatro (4) meses PARÁGRAFO SEGUNDO. El incumplimiento de estas obligaciones durante la ejecución del contrato, causará al CONCESIONARIO la imposición de multas proporcionadas al valor del contrato y/o a los perjuicios sufridos por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, lo cual se hará mediante resolución motivada cada vez que se compruebe esta omisión con el informe de la Interventoría o con el resultado de las diligencias ordenadas por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS para tal caso. […]” “[…] CLAUSULA VIGÉSIMA SEXTA.
REVERSIÓN Y ENTREGA FINAL. Al vencimiento de la etapa de operación, los bienes afectados a la concesión del proyecto en los que se incluyen: los predios para la zona de carreteras, la obra civil: calzadas, separadores, intersecciones, estructuras, obras de drenaje, obras de arte y señales, las casetas de peaje y sus áreas de servicio y los equipos instalados para la operación del proyecto, revertirán en favor del Instituto Nacional de Vías, sin costo alguno, libres de todo gravamen y con un nivel de servicio que alcance una calificación mínima de cuatro (4) puntos, de acuerdo con las “Normas de Mantenimiento para Carreteras Concesionadas” que forman parte del Pliego de Condiciones.
No obstante, el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS al vencimiento del periodo de operación podrá comprar al CONCESIONARIO, los bienes muebles o inmuebles distintos a los enumerados en el párrafo anterior, que sean necesarios para la operación del proyecto. En los que se incluyen: plantas de asfalto, trituradoras, maquinaria de construcción, vehículos y campamentos.
De igual forma, reconocerá las mejoras realizadas sobre los predios que conforman la zona de carretera para la instalación de los servicios complementarios que hayan sido autorizados por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Las mejoras estarán representadas en construcciones de mampostería y cubierta dura. El reconocimiento de las mejoras estará precedido por un acta en la que de común acuerdo se fije el valor de las misas y la forma de pago.
EL CONCESIONARIO, si así lo quisiere, podrán solicitar la ampliación o prórroga de la concesión para la explotación de los servicios complementarios que se hayan instalado. El INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, dentro de las normas legales y si lo estima conveniente, autorizará esta ampliación. […]” (negrilla fuera de texto). 202. Posteriormente, las mismas partes suscribieron el otrosí núm. 1 de 6 de agosto de 201081, a efectos de adicionar el objeto del contrato 444 con las siguientes obras: (i) construcción y mantenimiento de 45.5 Km de nueva calzada ubicada en el tercio medio de la carretera Bogotá – Villavicencio, sector el Tablón – Chirajara, (ii) construcción, operación y mantenimiento de obras faltantes a cargo del INCO dentro del corredor actual, (iii) mejoramiento de la carretera antigua de acceso a Villavicencio (Pipiral – Villavicencio por el sitio denominado El Mirador) y (iv) construcción, operación y mantenimiento de obras necesarias para el “[…] mejoramiento del paso urbano de Puente Quetame – Caño Seco […]”, como consecuencia del sismo ocurrido el 24 de mayo de 2008. 81 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 99 a 113 59 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 203. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, la concesionaria Vial de los Andes – Coviandes y el consorcio Interconcesiones en calidad de interventor, suscribieron “[…] Acta de finalización de las obras en el paso urbano de Puente Quetame de la etapa 11 del adicional 1 al contrato de concesión 444 de 1994 carretera Bogotá – Villavicencio […]” el 19 de septiembre de 2012, en la cual se consignó: “[…] 8.
Que en la Cláusula Décima, numeral 3, del Adicional 1, se determina que EL CONCESIONARIO dentro de los diez (10) días siguientes a la suscripción del acta de finalización de las obras, constituirá la póliza de estabilidad y calidad de las obras en un porcentaje equivalente al cinco por ciento (5%) del valor final de las mismas. 9. Que en el Anexo 17 "Conceptos emitidos por la interventoría de los diseños respecto a las obras adicionales y su valoración, mediante la comunicación BIL- 1621-195 del 16 de marzo de 2009, que a su vez corresponde al Anexo C del Otrosí Modificatorio al Adicional 1, la interventoría Consorcio BILCES confirmó que las obras para el paso urbano de Puente Quetame cuentan con diseños definitivos y se consideran necesarias.
Igualmente, LA INTERVENTORÍA presentó al INCO el concepto favorable para el presupuesto resultante de las revisiones conjuntas para las obras del paso urbano de Puente Quetame, que corresponde a la suma de cinco mil cien millones setecientos mil pesos ($ 5.100.700.000) de diciembre de 2008. 10. Que en la Cláusula Segunda del Otrosí Modificatorio al Adicional 1, se determina invertir los recursos que quedan disponibles en las obras relacionadas, dentro de las cuales se encuentra el urbanismo de Puente Quetame, por un valor global fijo de cinco mil cien millones setecientos sesenta mil setecientos noventa y cuatro pesos ($5.100.760.794) de diciembre de 2008. 11.
Que mediante la comunicación GG-3015 del 31 de agosto de 2010 Rad No. 2010- 409-020091-2 del 01 de septiembre de 2010, EL CONCESIONARIO envió al INCO, el cronograma de obra y el programa de inversiones actualizado del Adicional 1, manifestando: “Adjunto a la presente hago envió de la actualización realizada al programa general de inversiones del contrato de la referencia; el cual tiene como inicio el 10 de junio de 2010; fecha en la cual se firma del (sic) acta de iniciación de obra./ Es importante destacar, que el presente programa no modifica la entrega final de la obra prevista para el 31 de diciembre de 2017, sino que mantiene la fecha; y por el contrario permite con su ajuste realizar la recuperación del retraso de 5 meses que se generó como consecuencia de la demora en el trámite de firma del acta de iniciación.” Que de acuerdo con los anexos de la anterior comunicación se estableció como fecha de inicio de la Etapa No.11, el mes de junio de 2010, la cual finalizaría en el mes de diciembre de 2011. 12.
Que mediante la comunicación GG-008185 del 04 de noviembre de 2011 Rad No. 2011-409-031881-2 del 08 de noviembre de 2011, EL CONCESIONARIO envió al INCO, los cronogramas actualizados de ejecución, de conformidad con lo establecido en las Cláusulas Cuarta y Séptima del Adicional 1 y el Parágrafo de la Cláusula Novena del Contrato de Concesión 444 de 19943, en los cuales se indicó la necesidad de modificar la fecha de terminación de las obras de urbanismo de Puente Quetame para julio de 2012, según se expone a continuación: - Luego del otorgamiento de la Licencia Ambiental de la Doble Calzada Bogotá - Villavicencio, se realizaron tres socializaciones del proyecto con la comunidad de Quetame: la primera el 24 de marzo de 2010, la segunda el 23 de febrero de 2011, y la tercera el 23 de junio de 2011.
Esta última, se efectuó por solicitud de la comunidad para explicar las obras de urbanismo proyectadas dentro del Adicional 1. - En estas reuniones, entre otros temas, se trató el desarrollo de la movilidad local del municipio generando inquietudes en la comunidad que combinó los trabajos del Paso 60 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame Urbano con las obras de movilidad en el sector 2 de la Doble Calzada (etapa 5) ocasionando la ejecución de algunos ajustes a los diseños, retrasando el inicio de las obras del paso urbano de Puente Quetame, y anticipando la ejecución de algunas obras de movilidad de la etapa 5. 13.
Que mediante la comunicación GG-004945 del 16 de mayo de 2012 Rad No. 2012-409-013825-2 del 17 de mayo de 2012, EL CONCESIONARIO envió a la Agencia Nacional de Infraestructura, el cronograma de obra y el programa de inversiones actualizado del Adicional 1, mediante el cual se informó que la terminación de las obras del paso urbano de Puente Quetame, se postergaba para el mes de septiembre de 2012. 14.
Que según recorrido realizado el 19 de septiembre de 2012 con la participación del Ingeniero Rolando Castro, actuando como Supervisor de La Agencia Nacional de Infraestructura, el Ingeniero Felix Alfonso Elías Director del Consorcio INTERCONCESIONES Interventor Integral del Proyectos y del Ingeniero Jairo Charry en representación del CONCESIONARIO, se verificó la realización de las obras en el paso urbano de Puente Quetame que incluye: i) La recuperación del pavimento en zona de bahías y en el sector de las Carpinterías, incluye señalización vertical y horizontal, ii) Obras de urbanismo: Andenes, bahías de parqueo, mobiliario urbano, barandas, accesos a predios tipo rampas y escaleras y iii) Redes y alumbrado: Canalizaciones, cajas eléctricas, cajas telefónicas, transformadores y postes de alumbrado.
Con fundamento en lo anterior, 1. Las partes acuerdan suscribir el acta de finalización de las obras del paso urbano de Puente Quetame, correspondientes a la Etapa 11, al haber finalizado de forma satisfactoria su ejecución. 2. Las partes reconocen que las obras en el paso urbano de puente Quetame, fueron construidas y finalizadas conforme el Otrosí Modificatorio del Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994, que se identifican en el registro fotográfico Anexo No 1 y en los planos Anexo No. 2 de este documento. 3.
Se establece que el valor final de las obras en el paso urbano de Puente Quetame es de CINCO MIL CIEN MILLONES SETECIENTOS SESENTA MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS ($5.100.760.794) DE DICIEMBRE DE 2008, a precio global fijo, de conformidad con la Cláusula Segunda del Otrosí Modificatorio al Adicional 1 del Contrato de Concesión 444 de 1994. 4.
Que se considera, conforme a lo estipulado en la Cláusula Cuarta del Adicional 1, que resulta factible la operación de las obras en el paso urbano de Puente Quema, Etapa 11, por cuanto las mismas hacen parte de la calzada existente actualmente en funcionamiento y que se encuentra a cargo de COVIANDES S.A. en virtud de lo dispuesto en el Contrato de Concesión 444 de 1994. 5.
Según la Cláusula Décima Numeral 3 del Adicional 1, EL CONCESIONARIO deberá constituir la póliza de estabilidad y calidad de las obras en el paso urbano de Puente Quetame en las fechas estipuladas y bajo parámetros legales y contractuales vigentes. Para constancia firman los que en ella intervinieron, el 19 de septiembre de 2012 en la ciudad de Bogotá. […]” (negrilla fuera de texto). 61 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 204.
Mediante oficio núm. GJA-003564 de 13 de agosto de 201982, Coviandes informó que: “[…] en virtud del otrosí del 6 de agosto de 2010 al Adicional No. 1 de 2010 al Contrato de Concesión 444 de 1994, adelantó la construcción de una Plazoleta a la altura del Km42+730 de la vía Bogotá - Villavicencio, como parte de las obras de urbanismo que le fueron encomendadas por la ANI, con el fin de mejorar las condiciones de este paso urbano. Estas obras fueron ejecutadas por Coviandes y recibidas a satisfacción por parte de la Interventoría del proyecto y de la ANI, como consta en el "Acta de Finalización de la Obras en el Paso Urbano de Puente Quetame de la Etapa 11 del Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994 Carretera Bogotá - Villavicencio", del 19 de septiembre de 2012. […]” (negrilla fuera de texto). 205.
El consorcio Interconcesiones, en el marco de la interventoría de la concesión Bogotá – Villavicencio, mediante informe allegado el 10 de mayo de 202183, se refirió a la titularidad del paso adoquinado de Puente Quetame, sector km 42+720 – km 42+750, en el siguiente sentido: “[…] Es importante precisar que, el denominado parque El Adoquín, hace parte del espacio público construido por Coviandes en el paso urbano de Puente Quetame, en desarrollo del Adicional No.1 al Contrato de Concesión 444 de 1994.
Dichas obras hacen parte de la infraestructura que fue revertida a la ANI el día 2 de noviembre de 2019. […]” (negrilla fuera del texto). 206. La concesionaria Coviandes S.A.S., mediante informe de 9 de junio de 202184, manifestó que el paso adoquinado no solo fue revertido a la ANI, sino que a la vez este fue otorgado en concesión a la sociedad Coviandina S.A.S.: “[…]
1. OBRAS EN EL PASO URBANO DE PUENTE QUETAME SECTOR PLAZOLETA. Con cargo al Otrosi Modificatorio al Adicional 1 al Contrato de Concesión 444 de 1994, Coviandes realizó obras de urbanismo en el centro poblado de Puente Quetame, de las cuales hace parte una plazoleta ubicada entre el K42+720 - K42+750 aproximadamente, actualmente denominada por el municipio como Parque Adoquín, localizada hacia la calzada Villavicencio - Bogotá, sentido 2 de la vía. Las obras en el paso urbano de Puente Quetame se ejecutaron entre junio de 2011 y septiembre de 2012 y fueron recibidas a satisfacción por la Interventoría y la ANI mediante Acta de Finalización de las Obras suscrita entre las partes el 19 de septiembre de 2012. […]. […] Coviandes tuvo a cargo la operación del corredor vial, esto es, hasta el 2 de noviembre de 2019 (fecha en la cual revirtió en favor de la ANI, quien a su vez entregó dicha operación a la empresa Coviandina S.A.S.) […]” (negrilla fuera del texto). 82 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 1, fls. 282 a 284. 83 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 360 a 362. 84 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cuaderno principal núm. 1, fls. 353 a 355. 62 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 207.
La Interventoría Concesión Bogotá – Villavicencio, en su informe de 12 de septiembre de 202385, corroboró que las obras del paso adoquinado de Puente Quetame “[…] hacen parte de la infraestructura que fue revertida a la ANI el día 2 de noviembre de 2019. […]” (negrilla fuera del texto). 208. En atención a estas afirmaciones, es pertinente recordar que, conforme al artículo 1.° de la Ley 1523, la gestión del riesgo de desastres “[…] es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de […] acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 209.
Este proceso “[…] es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, por ello, el artículo 2° de la ley indicada precisa que “[…] las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, […] en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”.
Además, “[…] los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]”. 210. Así las cosas, el artículo 8.° ibidem establece que los principios de protección86, sistémico87 y de concurrencia88 son postulados que buscan que las autoridades y los particulares trabajen de forma colaborativa y coordinada en la consecución de este objetivo, en el marco de sus obligaciones y deberes constitucionales, legales y reglamentarios.
Por ello, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) no solo está integrado por las entidades públicas sino también por las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro y por la comunidad. 211. Es necesario señalar que el sistema de gestión de riesgo de desastres está incorporado en otros subsistemas jurídicos como el de tránsito y transporte.
En tal virtud, los proyectos de infraestructura vial que se desarrollen en el país deben, en primera medida, desarrollar el componente preventivo del sistema, en el sentido de planificar, estudiar y diseñar la localización y construcción de infraestructuras en sitios donde se garantice su funcionamiento seguro. El artículo 38 de la Ley 1523 desarrolló dicha responsabilidad en los siguientes términos: 85 Expediente físico Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Cuaderno principal núm. 2, fls. 483 a 486. 86 Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados 87 La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares.
El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración. 88 La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 63 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “[…] Artículo 38.
Incorporación de la gestión del riesgo en la inversión pública. Todos los proyectos de inversión pública que tengan incidencia en el territorio, bien sea a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, deben incorporar apropiadamente un análisis de riesgo de desastres cuyo nivel de detalle estará definido en función de la complejidad y naturaleza del proyecto en cuestión. Este análisis deberá ser considerado desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional.
Parágrafo. Todas las entidades públicas y privadas que financien estudios para la formulación y elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo regional y urbano, incluirán en los contratos respectivos la obligación de incorporar el componente de reducción del riesgo y deberá consultar los lineamientos del Plan aprobado de Gestión del Riesgo del municipio o el departamento en el cual se va ejecutar la inversión. […]” (negrilla fuera del texto). 212.
El artículo 84 de la Ley 1523 desarrolla el componente reactivo de la gestión del riesgo de desastres, en el sentido de imponer a los contratistas del Estado la obligación de efectuar labores de mitigación, en especial, ante situaciones de emergencia que pongan en riesgo los derechos de la colectividad: “[…] Artículo 84. Emergencias viales.
El Gobierno Nacional podrá requerir de los contratistas y concesionarios del Estado la maquinaria, el equipo y personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencia, cuando este método constituya la forma más eficiente de mitigar el impacto generado por la necesaria atención de emergencias que amenacen la vida y demás derechos de la población. […]” (negrilla fuera del texto). 213.
En virtud de tales postulados legales, se expidió el Decreto 602 de 6 de abril de 201789, compilado en el Decreto 1079 de 26 de mayo de 201590, por medio del cual se desarrolla el SNGRD en el Sector Transporte91. Esta normativa tiene como propósito establecer los mecanismos de respuesta ante “[…] las emergencias generadas por eventos hidroclimatólogicos, climáticos, telúricos, antropogénicos, terroristas, entre otros […]”.
Pero también fue promulgada para que los contratistas realicen una adecuada valoración del riesgo de desastres en torno a la estructuración del proyecto respectivo y así prevenir posibles emergencias: “[…]
ARTÍCULO 2. 4.9.2.2. Conocimiento y reducción del riesgo en la estructuración y ejecución de planes y proyectos de infraestructura de transporte. Las entidades públicas o los particulares encargados de estructurar, administrar y/o ejecutar los planes, proyectos u obras de infraestructura de transporte, deberán evaluar las condiciones de riesgo a través de sus principales factores, como amenazas, elementos expuestos y vulnerabilidad, para prever las 89 “[…] Por el cual se adiciona la Parte 4 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015 y se reglamentan los artículos 84 de la Ley 1523 de 2012 y 12 y 63 de la Ley 1682 de 2013, en relación con la gestión del riesgo de desastres en el Sector Transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 90 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte […]”. 91 “[…]
ARTÍCULO 2. 4.9.1.1. Objeto. El presente Título tiene por objeto reglamentar el artículo 84 de la Ley 1523 de 2012 y el Mantenimiento de Emergencias de que tratan los artículos 12 y 63 de la Ley 1682 de 2013, así como incorporar y fijar condiciones para la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Transporte, y establecer los mecanismos para dar respuesta a las emergencias generadas por eventos hidroclimatólogicos, climáticos, telúricos, antropogénicos, terroristas, entre otros, y las actuaciones a seguir en caso de declaratoria de desastre o calamidad pública. […]”. 64 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame actividades preventivas, correctivas y prospectivas tendientes a reducir o mitigar los riesgos que puedan generar daños en la infraestructura de transporte.
PARÁGRAFO. Deberá incorporarse la reducción de riesgos de desastres en los planes y proyectos de infraestructura de cada una de las entidades del sector, contando, entre otros, con metodologías de planificación y con normas técnicas de diseño a lo largo del ciclo de formulación y ejecución de proyectos. […]” (negrilla fuera del texto). 214.
De lo anterior se destaca que la gestión de la variable del riesgo de desastres no concluye con la planeación, diseño y construcción de las obras de infraestructura del transporte, sino que se extiende a las etapas de funcionamiento, mantenimiento y administración de la obra respectiva. 215. De tal manera, dicho subsistema dispuso que “[…] Las Entidades Públicas del Sector Transporte que tienen a su cargo el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte […]”, como la ANI, deben asumir el rol de “[…] actores de la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Transporte […]”, sin perjuicio de la participación de otros actores como contratistas, concesionarios o asociaciones público-privadas, ligados con el Estado en razón de la infraestructura del transporte92. 216.
Para el caso concreto, la Sala advierte la necesidad de que la ANI diseñe y ejecute una solución para el riesgo que amenaza la infraestructura de transporte que se encuentra a su cargo, especialmente porque, en principio, las obligaciones contractuales de Coviandes S.A.S. cesaron con la entrega a satisfacción de las obras de la concesión a la precitada Autoridad. 217.
Más allá de cualquier valoración en torno a las responsabilidades propias de cada contrato de concesión sobre el sector afectado, está demostrada la afectación de los derechos colectivos invocados, debido a la vulnerabilidad en que se encuentra la infraestructura vial ante un posible derrumbe del talud en la cual esta se soporta. 218.
De tal modo, el Decreto 4165 de 3 de noviembre de 201193 estableció que la ANI tiene una serie de obligaciones en materia de gestión del riesgo frente a sus proyectos de concesión, entre las cuales se destacan las de: (i) elaborar estudios 92 “[…]
ARTÍCULO 2. 4.9.1.2. Actores de la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Transporte.Sin perjuicio de la participación de otros actores, hacen parte de la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Transporte, los siguientes: 1. Las Entidades Públicas del Sector Transporte que tienen a su cargo el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte. 2.
Las Entidades Públicas que dentro de sus competencias desarrollen actividades relacionadas con la gestión del riesgo asociadas al transporte. 3. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 4. Los Entes Territoriales. 5. Los Contratistas que tienen un contrato de obra pública vigente. 6. Los Concesionarios que tienen un contrato de concesión vigente con el Estado o cualquier otro tipo de contrato de Asociación Público Privada. 7.
Los Agentes Privados que tengan propiedad privada destinada al transporte, junto con los elementos, equipos y maquinaria asociada a esta 8. La Comunidad. (Decreto 602 de 2017, art. 1) […]”. 93 “[…] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO). […]”. 65 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame prediales, ambientales y sociales para poder evaluar los impactos de sus proyectos de concesión94;
(ii) identificar, analizar, valorar, distribuir y administrar los riesgos de sus proyectos de concesión, así como verificar y exigir el cumplimiento de las obligaciones correspondientes95; y (iii) prevenir riesgos y daños antijurídicos96, de la siguiente forma: “[…] ARTÍCULO 4°. Funciones generales. Como consecuencia del cambio de naturaleza, son funciones generales de la Agencia Nacional de Infraestructura: […]. 6.
Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. […]. 11. Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes. […].
ARTÍCULO 15. Vicepresidencia de Gestión Contractual. Son funciones de esta Vicepresidencia las siguientes: […]. 6. Hacer seguimiento y exigir el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la distribución de riesgos establecida en los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada –APP. […].
ARTÍCULO 16. Vicepresidencia Jurídica. Son funciones de la Vicepresidencia Jurídica las siguientes: […]. 9. Establecer estrategias de prevención de daño antijurídico y participar en la definición de los mapas de riesgos jurídicos de la entidad. […].
ARTÍCULO 17. Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Entorno. Son funciones de la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Entorno las siguientes: […]. 6. Diseñar metodologías y coordinar los estudios necesarios para efectuar la evaluación de impacto de los proyectos a cargo de la Agencia. […]. 10. Establecer las metodologías, apoyar y/o coordinar la identificación, valoración, distribución, administración y el seguimiento de los riesgos en los proyectos de concesión u otras formas de asociación pública privada a cargo de la entidad, así como de los riesgos asociados a los procesos misionales y de apoyo de la entidad. […]”. 219.
Por tales razones, corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura proteger los derechos colectivos asociados a la integridad de la infraestructura pública vial y a la seguridad de sus usuarios. 220. En tal virtud y en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, la Agencia Nacional de Infraestructura deberá determinar si el paso de adoquín debe ser clausurado, trasladado o si puede seguir haciendo parte de las obras de urbanismo del sector, como un elemento complementario de la infraestructura del 94 Artículos 4, numeral 6; y 17, numeral 6. 95 Artículos 4, numeral 11; 15, numeral 6; y 17, numeral 10. 96 Artículo 16, numeral 9. 66 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame transporte; y si, para ello, se deben adoptar medidas de intervención estructural que corrijan y reduzcan el nivel de riesgo detectado. 221.
Ahora bien, como se explicó anteriormente, el hecho de que la Agencia Nacional de Infraestructura tenga la condición de principal responsable en torno a la problemática objeto de pronunciamiento, no exime al municipio de Quetame de sus obligaciones en torno a garantizar el uso adecuado de los bienes de uso público en su jurisdicción ni de controlar las acciones de la comunidad sobre dicho sector, pues, se reitera, es un espacio configurado para el tránsito y uso de la colectividad. 222.
Lo anterior cobra relevancia en este caso concreto en la medida en que se probó que adicional a los factores naturales y climáticos, la acción antrópica ha contribuido en la problemática pues, se reitera, el manejo inadecuado de las aguas y de residuos por la comunidad ha contribuido en la generación del riesgo. 223. Al respecto, se pone de presente que la participación de la comunidad en la generación de las amenazas o vulnerabilidades no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las citadas autoridades públicas97.
Aun así, en escenarios como los aquí descritos, esta Sección ha considerado que la medida de instar a la población que desarrolla actividades que aumentan el riesgo, entre otras, para que cumpla con las instrucciones impartidas por las autoridades competentes a efectos de gestionar el riesgo existente, es pertinente y necesaria, razón suficiente para descartar el argumento de apelación propuesto por la Concesionaria. 224.
Asimismo, no se trata de una medida aislada, sino que se debe complementar con las respectivas órdenes impartidas en cada caso concreto con el propósito de garantizar no solo que las comunidades afectadas sean objeto de medidas para la protección de los derechos e intereses colectivos, sino que, en una perspectiva de autoprotección, estas se constituyan en actores relevantes de la superación de la problemática. 225.
Ahora bien, la Ley 1523 estableció deberes concretos en distintas entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, dirigidos a orientar, articular y armonizar las actividades de gestión ambiental, ordenación del territorio, planificación del desarrollo, adaptación al cambio climático y conocimiento de amenazas y vulnerabilidades98.
Igualmente señaló que los particulares participarían en la prevención y gestión de las amenazas. 226. En dicho sistema “[…] administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, 97 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia proferida el 1.º de marzo de 2018. Radicación núm. 19001-33-31-005-2011-00294-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 98 Artículos 21 (numeral 8); 23 (numeral 2) y 31 (parágrafo 2.º). 67 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523 […]”99. 227.
Para garantizar el ordenamiento seguro del territorio, los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388 explicaron que los municipios, a través del instrumento de ordenación territorial, tendrán que definir el suelo de protección que no es apto para la localización de asentamientos humanos por estar catalogado bajo riesgo no mitigable. 228.
El POT, EOT o PBOT indicará el inventario de las zonas que presentan alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, así como “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres […]”. 229. En igual sentido, el artículo 39 de la Ley 1523 mencionó que los planes de ordenamiento territorial deben “[…] considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.
Asimismo, deben incorporar “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”. 230.
Para definir lo anterior, los estudios detallados son la herramienta jurídica que permite a los municipios detectar amenazas, determinar el nivel de riesgo y vulnerabilidad en categorías de alto, medio o bajo, y fijar las medidas preventivas y de mitigación adecuadas100. 231. El artículo 2.2.2.1.3.2.2.6. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015101 señaló que esos estudios se soportan en los siguientes documentos por cada fenómeno analizado: “[…] 3.
Mapa de vulnerabilidad categorizada en alta, media y baja. 4. Mapa de riesgo, categorizado en alto, medio y bajo, señalando para el riesgo alto si es mitigable o no mitigable. 5. Mapas de localización y dimensionamiento de las medidas de intervención propuestas. 6. Presupuestos estimados de costos de las alternativas planteadas. 7. Inventario de viviendas en alto riesgo no mitigable […]” (negrilla fuera del texto). 99 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia proferida el 12 de julio de 2018. Radicación núm. 660012331000201000385-02(AP). C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, 100 Los artículos 2.2.2.1.3.2.2.4. y 2.2.2.1.3.2.2.5. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015 explican que la vulnerabilidad depende del grado de exposición, resistencia y daño potencial de los elementos que se encuentran en zonas amenazadas por fenómenos naturales.
Estos aspectos se identifican y localizan en la cartografía correspondiente y se zonifican en categorías de alta, media y baja vulnerabilidad. 101 "[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]". 68 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 232.
El artículo 2.2.2.1.3.2.2.7. ibidem explicó que las medidas de intervención podrán ser estructurales y no estructurales, así: “[…] 1. Las medidas estructurales, son medidas físicas encaminadas a la realización de acciones y obras para atender las condiciones de riesgo ya existentes. Entre otras se consideran las siguientes: obras de estabilización y de reforzamiento de edificaciones e infraestructura, las cuáles deben ser predimensionadas sobre la cartografía a nivel de prediseño, con el estimativo de costos correspondiente.
En la determinación de este tipo de medidas se deben considerar los potenciales efectos que producirán aguas abajo. En las zonas donde se define que el riesgo es no mitigable se deben identificar en detalle las viviendas y construcciones que serán objeto de reasentamiento, además de las obras de estabilización necesarias para evitar que aumente la influencia del fenómeno en estudio. 2.
Las medidas no estructurales, orientadas a regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo mediante la determinación de normas urbanísticas, proyectos para la implementación de sistemas de alertas tempranas en los casos que aplique, así como la socialización y apropiación cultural de los principios de responsabilidad y precaución. […]” (negrilla fuera del texto). 233.
Conforme a la normativa supra, los estudios detallados son la herramienta que precisa si el riesgo es mitigable o no. Si se establece que el riesgo alto de desastre no se puede mitigar, las únicas medidas de intervención que podrá el ente territorial adoptar serán las de reubicación, junto con las obras de estabilización necesarias para evitar el incremento del fenómeno en estudio.
Por el contrario, si el riesgo es mitigable se realizarán acciones de estabilización, como por ejemplo el adecuado manejo de las aguas de escorrentía, la intervención de taludes o el reforzamiento de las edificaciones o la infraestructura expuesta. 234. En ese orden de ideas y sin desconocer que el municipio de Quetame, en el marco del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, ha realizado diversas gestiones y actuaciones tendientes al conocimiento y prevención del riesgo en el paso urbano y su plazoleta de adoquín, la Sala considera que el ente territorial y su respectivo alcalde, como jefe de la administración local y representante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en el respectivo distrito o municipio; y como conductor del desarrollo local y responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, participar en forma activa en las medidas que se adopten con el propósito de superar la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos, en especial, los de seguridad pública y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 235.
Es en ese sentido que la Sala considera que el ordinal 9.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia, más que coordinar debió ordenar al municipio de Quetame que, por intermedio de su alcalde, en el marco de sus 69 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realice e implemente los procesos de gestión del riesgo que incluyan medidas de conocimiento y reducción del riesgo, en la zona objeto de esta acción popular.
Asimismo, que, en el marco de sus competencias policivas, controle las acciones de la comunidad sobre el sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio – Bogotá, con el objeto de impedir que la comunidad incurra en conductas que incrementen el riesgo en la zona.
V.3.4. Las órdenes a impartir en esta sentencia 236. Expuesto lo anterior y teniendo en cuenta que, conforme se explicó anteriormente, se modificarán los ordinales 4.°, 5.°, 6.°, 8.° y 9.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el propósito de determinar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos y según lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472, la sentencia que resuelve una acción popular debe establecer órdenes precisas en un término prudencial de cumplimiento. 237.
En efecto, esta Sección en la sentencia de 20 de noviembre de 2020102 explicó que las órdenes judiciales respetarán las competencias de las entidades condenadas, así como los deberes de los particulares que integren el extremo pasivo y que, en su sentencia, el juez podrá promover la colaboración armónica entre las autoridades públicas para el cumplimiento del fallo.
También señaló que el propósito de las órdenes (de hacer y de no hacer) es el restablecimiento de los derechos colectivos y, de ser posible, la restitución de las cosas al estado anterior de la vulneración probada. 238. Por último, aclaró que “[…] la estrategia de amparo debe mantener cierto grado de flexibilidad técnica para que la obligación de hacer o no hacer pueda adecuarse a las dinámicas cambiantes de la realidad […], en la medida en que el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, durante el plazo prudencial establecido para su materialización […]”. 239.
Como puede apreciarse el juez popular cuenta con el deber de establecer las órdenes pertinentes y adecuadas, que involucren a las entidades competentes, con el objeto de superar la vulneración o amenaza que se pretende proteger. 240. En este contexto, y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los acápites anteriores de esta providencia, la Sala modificará los ordinales 4.º, 5.°, 6.°, 8.° y 9.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia en el siguiente sentido: 102 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Radicación núm. 63001-23-33-000-2019- 00024-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 70 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 241. Se modificará el ordinal 4.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(ii) a la seguridad pública, en su componente gestión del riesgo; y (iii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. En consecuencia, se revocará el ordinal 8.°. 242.
Se modificará el ordinal 5.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de ordenar en forma conjunta al municipio de Quetame y a la Agencia Nacional de Infraestructura para que, en el marco de sus respectivas competencias constitucionales, legales y reglamentarias, dentro de los tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia y en caso de que no lo hayan hecho, realicen los estudios de detalle a efectos de definir el nivel de riesgo del sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio - Bogotá y categorizar si este es o no mitigable. 243.
En dicho estudio, se deberán determinar las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio – Bogotá, así como los costos de las obras. 244.
Para efecto de la elaboración de los estudios, las autoridades obligadas, en especial, el municipio de Quetame, podrá, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, solicitar el apoyo de otras autoridades ambientales, de gestión del riesgo de desastre o del orden territorial, como son, entre otras, el departamento y la respectiva corporación autónoma regional. 245.
Se modificará el ordinal 6.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura que, una vez elaborados y entregados los estudios de que trata el ordinal anterior, en el marco de sus competencias, inicie las gestiones administrativas, presupuestales y financieras orientadas a ejecutar las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, determinadas en el estudio técnico.
Para tal efecto, se otorgará un plazo de cuatro (4) meses. 71 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame 246. La Agencia Nacional de Infraestructura deberá garantizar la ejecución de las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, sin que, para ello, se supere el plazo de 2 años contados a partir de la elaboración del estudio técnico a cargo del municipio de Quetame y de la Agencia Nacional de Infraestructura. 247.
Sin perjuicio de lo anterior, la Agencia Nacional de Infraestructura deberá determinar si el paso de adoquín y, en especial, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como Parque Adoquín, debe ser clausurada, trasladada o si puede seguir haciendo parte de las obras de urbanismo del sector, como un elemento complementario de la infraestructura del transporte. 248.
Para el cumplimiento de estas órdenes, la Agencia Nacional de Infraestructura deberá entregar un cronograma de actividades al Comité de Verificación de Cumplimiento de esta sentencia, en el que se detallarán en forma precisa las actividades, medidas y etapas necesarias para el cumplimiento de las órdenes a su cargo y fechas de cumplimiento de cada una.
En todo caso, el cronograma deberá respetar los plazos ordenados en esta providencia. 249. Se modificará el ordinal 9.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida en primera instancia, en el sentido de ordenar al municipio de Quetame que, por intermedio de su alcalde, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en caso de que no lo haya hecho, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia realice e implemente los procesos de gestión del riesgo que incluyan medidas de conocimiento y reducción del riesgo, en la zona objeto de esta acción popular. 250.
Asimismo, que, en el marco de su función policiva, controle las acciones de la comunidad sobre el sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio – Bogotá, con el objeto de impedir que la comunidad incurra en conductas que incrementen el riesgo en la zona.
V.3.5. Comité de verificación de cumplimiento y pronunciamiento sobre la condena en costas en el caso concreto 251. El artículo 34 de la Ley 472, sobre sentencia, establece que el juez podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. 252.
En relación con la autoridad judicial se precisa que, más allá de ser un miembro o integrante del comité, “[…] es el Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente de la misma […]”, 72 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “[…] quien debía [o debe] presidirlo […]”103; función que no puede ser delegada o atribuida ni a las partes o intervinientes ni al Ministerio Público104. 253.
Para garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales, se modificará el ordinal 7.° de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia a efectos de integrar el comité de verificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 y la jurisprudencia de esta Corporación. 254. Asimismo, se adicionará en el sentido de precisar que si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472. 255.
Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 del Código General del Proceso; y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019105, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal 4.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “4.° Declárase la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos: (i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(ii) a la seguridad pública; y (iii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal 5.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…] 5.° Ordénase al municipio de Quetame y a la Agencia Nacional de Infraestructura para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales 103 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 28 de junio de 2019. Radicación núm. 520012333000-2018-00361-01(AP). C. P. Hernando Sánchez Sánchez 104 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 30 de mayo de 2024. Radicación núm. 6300123330002020-00407-01 (AP). C. P. Oswaldo Giraldo López. 105 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019. Radicación núm. 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araujo Oñate. 73 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame y reglamentarias, dentro de los tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia y en caso de que no lo hayan hecho, realicen los estudios de detalle a efectos de definir el nivel de riesgo del sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como Parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio - Bogotá, y categorizar si este es o no mitigable.
En dicho estudio, se deberán determinar las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como Parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio – Bogotá, así como los costos de las obras.
Para efecto de la elaboración de los estudios, las autoridades obligadas, en especial, el municipio de Quetame, podrá, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, solicitar el apoyo de otras autoridades ambientales, de gestión del riesgo de desastre o del orden territorial, como son, entre otras, el departamento y la respectiva corporación autónoma regional.”.
TERCERO: MODIFICAR el ordinal 6.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “6.° Ordénase a la Agencia Nacional de Infraestructura que, una vez elaborados y entregados los estudios de que trata el ordinal anterior, en el marco de sus competencias, inicie las gestiones administrativas, presupuestales y financieras orientadas a ejecutar las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, determinadas en el estudio técnico.
Para tal efecto, se otorgará un plazo de cuatro (4) meses. La Agencia Nacional de Infraestructura deberá garantizar la ejecución de las obras de infraestructura necesarias y definitivas para solucionar la problemática advertida en el sector objeto de esta acción popular, sin que, para ello, se supere el plazo de 2 años contados a partir de la elaboración del estudio técnico a cargo del municipio de Quetame y de la Agencia Nacional de Infraestructura.
Sin perjuicio de lo anterior, la Agencia Nacional de Infraestructura deberá determinar si el paso de adoquín y, en especial, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como Parque Adoquín, debe ser clausurada, trasladada o si puede seguir haciendo parte de las obras de urbanismo del sector, como un elemento complementario de la infraestructura del transporte.
Para el cumplimiento de estas órdenes, la Agencia Nacional de Infraestructura deberá entregar un cronograma de actividades al Comité de Verificación de Cumplimiento de esta sentencia, en el que se detallarán en forma precisa las actividades, medidas y etapas necesarias para el cumplimiento de las órdenes a su cargo y fechas de cumplimiento de cada una.
En todo caso, el cronograma deberá respetar los plazos ordenados en esta providencia”.
CUARTO: MODIFICAR el ordinal 7.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: 74 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame “7.° Ordénase la integración de un Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia que será presidido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y estará conformado, además, por el actor popular; un delegado del municipio de Quetame (Cundinamarca); un delegado de la Agencia Nacional de Infraestructura; y un delegado del Ministerio Público.
Si durante la ejecución de la sentencia se observa que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo, en el marco del Comité de Verificación, proferirá las decisiones que considere necesarias para garantizar el cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472”.
QUINTO: REVOCAR el ordinal 8.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: MODIFICAR el ordinal 9.° de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “9.° Ordénase al municipio de Quetame que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y en caso de que no lo hubiere hecho, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia: 9.1.
Inicie los trámites administrativos tendientes a implemente los procesos de gestión del riesgo, que incluyan medidas de conocimiento y reducción del riesgo, en la zona objeto de esta acción popular. 9.2. En el marco de sus competencias policivas, controle las acciones de la comunidad sobre el sector objeto de esta acción popular, a saber, la plazoleta ubicada aproximadamente entre el K42+720 - K42+750, actualmente denominada por el municipio de Quetame como Parque Adoquín, localizado hacia la calzada Villavicencio – Bogotá. Lo anterior con el objeto de impedir que la comunidad incurra en conductas que incrementen el riesgo en la zona.”
SÉPTIMO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 20 de junio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: SIN COSTAS en esta instancia.
NOVENO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
DÉCIMO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 75 Radicación: 25000-23-41-000-2019-00444-01 Demandante: Personería Municipal de Quetame
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.