CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998.

Subtema 1: bonificación por gestión judicial —Decreto 4040 de 2004—. Subtema 2: prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, el 12 de junio de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jesús Hernando Tejada Pombo, en su condición de Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga, solicitó la nulidad del acto administrativo Oficio OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 2012, expedido por la Fiscalía General de la Nación. Mediante dicho acto se le negó el ajuste de su remuneración, equivalente al 80% de lo devengado por todo concepto salarial, por los magistrados de las altas cortes.

Asimismo, solicitó el pago de las diferencias salariales correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de enero de 2012, conforme lo previsto en las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4ª de 1992, así como en el Decreto 610 de 1998. 2.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Jesús Hernando Tejada Pombo, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 2 contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 12 de febrero de 20131, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 2012, expedido por la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se negó el reajuste y el pago de la remuneración equivalente al 80% de los ingresos que, por todo concepto, perciben los magistrados de alta corte.

Asimismo, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de enero de 2012, conforme a lo establecido en las leyes 10 de 1987, 63 de 1988, 4ª de 1992 y el Decreto 610 de 1998. (ii) A título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento del ajuste salarial equivalente al 80% de los ingresos percibidos por los magistrados de las altas cortes, y el pago de las diferencias salariales generadas durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de enero de 2012, en calidad de fiscal delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal.

Este pago deberá incluir la indexación y los intereses moratorios hasta la fecha en que se profiera sentencia. La liquidación debe considerar que los ingresos anuales de los magistrados de tribunal, calculados conforme al Decreto 610 de 1998, deben corresponder a los ingresos totales de los congresistas de la República, según lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992.

(iii) Ordenar a la entidad demandada que reliquide los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas durante su ejercicio como fiscal delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal, desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de enero de 2012, con base en la diferencia generada por el no reconocimiento y pago del 10% reclamado.

(iv) Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de diciembre de 2011, mediante la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004. (v) Condenar a la Fiscalía General de la Nación al pago de las costas procesales y agencias en derecho. (vi) Ordenar a la entidad accionada dar cumplimiento a la sentencia. 1 Expediente físico, folios 1 al 75.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 3 2.1.2. Hechos 2. El señor Jesús Hernando Tejada Pombo, como fundamento de las pretensiones, expuso lo siguiente: (i) Indicó que, mediante la expedición de los decretos 610 y 1239 de 1998, el Gobierno nacional creó la denominada bonificación por compensación para los magistrados de los tribunales, y fiscales delegados ante los tribunales, con vigor a partir del 1 de enero de 1999 y carácter permanente.

Este beneficio consiste en que los ingresos mensuales serían equivalentes al 60% para 1999, 70% para el año 2000 y el 80% a partir del 2001, respecto de lo que, por todo concepto, devengan los magistrados de altas cortes. (ii) Agregó que el señor Jesús Hernando Tejada Pombo prestó sus servicios como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal, desde el 1 de julio de 1992 hasta el 31 de enero de 2012.

(iii) Sostuvo que el ejecutivo, mediante el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, derogó los decretos 610 y 1239 del mismo año. Asimismo, a través del Decreto 664, creó nuevamente la prestación, pero estableció sumas taxativas para cada grado en particular, las cuales resultaron inferiores a los porcentajes señalados en los decretos derogados, con vigor a partir del 1 de septiembre de 1999.

(iv) Indicó que un gran número de magistrados del país presentó demanda en contra de la Nación por la demora en el pago de la bonificación por compensación. Este proceso culminó con la celebración de una conciliación, en la cual tanto quienes demandaron como los que no lo hicieron aceptaron recibir el 70% de lo que perciben los magistrados de las altas cortes.

El acuerdo quedó consignado en el Decreto 4040 de 2004. No obstante, a su juicio, dicha conciliación carece de eficacia por ser inconstitucional, ya que no es posible renunciar a derechos salariales, ni conciliar derechos ciertos e indiscutibles, ni derechos adquiridos como los previstos en el Decreto 610 de 1998, ratificados por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de diciembre de 2011, mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.

(v) El demandante presentó, el 25 de septiembre de 2012, solicitud ante la Fiscalía General de la Nación para que se efectuara la reliquidación salarial, así como el reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas y dejadas de pagar, debidamente indexadas y con los intereses moratorios correspondientes, en relación con el 80% del total de ingresos que, por todo Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 4 concepto, devengan los magistrados de las altas cortes.

También solicitó la reliquidación de la prima especial, entre otros conceptos. (vi) La Fiscalía General de la Nación, mediante Oficio OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 2012, negó lo pretendido. (vii) El actor expuso que el ingreso total anual de los magistrados de las altas cortes, que sirve como referente para liquidar el 80% correspondiente a un fiscal delegado ante tribunal y a un magistrado de tribunal, debe coincidir con los ingresos totales anuales que percibe un congresista de la República, conforme a lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 610 de 1993.

(viii) Señaló que el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, indicó: «Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que, sumada a los demás ingresos, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere…»2.

(ix) Por su parte el artículo 16 ibidem establece: «La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos». (x) Añadió que el artículo 1 del Decreto 10 de 1993, previó: «La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tiene derecho a ella».

(xi) Insistió que la Fiscalía General de la Nación debe reconocer al demandante el 80%, debidamente liquidado, según lo previsto en las leyes 10 de 1987, 63 de 1988, 4ª de 1992 y el Decreto 610 de 1998. (xii) Precisó que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, declaró la nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004.

Por esta razón, adujo que no existe fundamento jurídico para negar la aplicación del Decreto 610 de 1998. (xiii) Manifestó que el Gobierno nacional a través del Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012, reconoció el derecho a percibir el 80% de lo que, por todo concepto, perciben los magistrados de las altas cortes, entre otros a los fiscales delegados ante tribunal. 2 Se escribe con errores de texto.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 5 (xiv) Finalmente, ante la Procuraduría 20 Judicial II para Asuntos Administrativos de Cali se intentó una conciliación extrajudicial, la cual fue declarada fallida, con lo cual se dio por agotado el requisito de procedibilidad. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150-19 literal e), 228, 227 numeral 1 y 7, y 280; Ley 22 de 1967; Ley 10 de 1987; Ley 63 de 1988; Ley 4ª de 1992 artículos 1, 2, 15 y 16; Decreto 610 de 1998; Convenios 95,100 y 111 de la OIT; y Convención Americana sobre Derechos Humanos, capitulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 26. 4.

En el concepto de violación manifestó que el acto demandado vulneró su situación jurídica laboral, dado que ejerció el cargo como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal, desde el 1 de enero de 20013 hasta el 31 de enero de 2012. Con fundamento en esta circunstancia, consideró que cumple los requisitos para la aplicación de las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988, por lo que solicitó que se le reconozca y pague la remuneración mínima mensual equivalente al 80% de todo lo devengado por los magistrados de las altas cortes, con la inclusión del ajuste correspondiente a dicho porcentaje. 5.

Agregó que adquirió el derecho irrenunciable a la aplicación del Decreto 610 de 1998 desde su vinculación como Fiscal Delegado entre el Tribunal Superior de Buga. Con base en la vigencia de dicha normativa, solicitó que se le reconozcan los porcentajes allí establecidos, razón por la cual debe pagársele la diferencia salarial entre el 70% que ha recibido y el 80% que, por derecho adquirido, le corresponde respecto a la remuneración de un magistrado de alta corte. 6.

Adujo que existe una vulneración a su derecho a la igualdad, dado que se presenta una diferencia salarial frente aproximadamente 250 magistrados auxiliares y magistrados de tribunal, quienes perciben el 80% de lo que devengado por concepto de remuneración de los magistrados de las altas cortes. Por el contrario, él, pese a encontrarse en las mismas condiciones, únicamente recibió el 70% de lo devengado por un magistrado de alta corte. 2.2.

Contestación de la demanda 7. La Fiscalía General de la Nación, no contestó la demanda, según constancia secretarial del 7 de abril 20164. 3 Es de anotar que, en los hechos de la demanda, el actor señaló que prestó sus servicios como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal, desde el 1 de julio de 1992 hasta el 31 de enero de 2012.

Asimismo, se verifica certificación de servicios prestados expedida por la Fiscalía General de la Nación, en la que se indica que la fecha de ingreso del demandante es del 1 de julio de 1992 y la fecha de retiro el 2 de febrero de 2012. 4 Expediente físico, folio 120. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 6 2.3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Conjueces, mediante sentencia dictada el 12 de junio de 20195, dispuso:

PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la Sentencia del Consejo de Estado, del 14 de diciembre de 2011, expediente 11001 03 25 000 2005 00244 01, por medio de la cual se declara la nulidad del Decreto 4040 de 2004 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, del 18 de mayo de 2016, expediente 25000 23 25 000 2010 00246 02.

SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el N° OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 2012, suscrito por la Fiscalía General de la Nación, por la cual no se accedió a le petición de ajuste de la remuneración del demandante en el desempeño de su cargo, equivalente al 80% de lo que devengue por todo concepto salarial el Magistrado de Alta Corte y el pago de las correspondientes diferencias salariales, indexadas y con los respectivos intereses moratorios, desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de enero de 2012, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998.

TERCERO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho, condénese a la NACIÓN - FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar; a) al doctor JESÚS HERNANDO TEJADA ROMBO, como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga, Sala Penal, desde el 1 de enero de 2001 al 31 de enero de 2012, para lo cual deberá incluirse en nómina, el ajuste a su remuneración equivalente al 80% de lo que devengue y/o debería devengar un Magistrado de Alta Corte por todo concepto salarial, correctamente liquidado, y al pago retroactivo debidamente indexado, teniendo en cuenta los intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, correctamente liquidado, con observancia de los preceptos contenidos en las leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4° de 1992 (arts. 15 y 16) y el Decreto 610 de 1998, es decir el pago retroactivo e indexado de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración, teniendo en cuenta que los ingresos totales anuales de los Magistrados de las Altas Cortes que se debe tomar para liquidar el 80% de los Magistrados de Tribunal y Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, debe coincidir con los ingresos totales anuales permanente de los Congresistas de la República.

CUARTO: Consecuente con lo anterior, se deberán reliquidar los salarios y demás prestaciones sociales pagadas al demandante. Para efectos de esta liquidación, se deberá tomar como factor aritmético la diferencia existente por el no reconocimiento y pago del porcentaje contenido en el Decreto 610 de 1998 que se reclama, teniendo en cuenta para su determinación lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 5 Expediente físico, folios 252 al 271.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 7 QUINTO: Las sumas a pagar, descontado lo que se haya cancelado por los mismos conceptos, deberán ser reconocidos y pagados por la demandada al demandante, debidamente indexadas, teniendo en cuenta para ello el índice de precios al consumidor certificado por el DANE.

SEXTO: Los valores a pagar devengarán intereses comerciales moratorios a la tasa real del mercado a partir de la ejecutoria de esta sentencia y hasta cuando se haga el pago efectivo.

SÉPTIMO: Sin condena en costas. [ ]6 9. El Tribunal consideró que, conforme a las pruebas allegadas al plenario, se acreditó que el actor, en su condición de Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Buga Valle, Sala Penal, recibió un pago en un porcentaje inferior al previsto en el Decreto 610 de 1998. En este sentido, se configuró una desigualdad entre personas en igualdad de condiciones, pues algunos magistrados fueron correctamente liquidados con el 80 %, mientras que otros percibieron un porcentaje inferior respecto de lo devengado por un magistrado de alta corte. 10.

Consecuente con lo anterior, accedió a las pretensiones de la demanda y, por lo tanto, declaró la nulidad del Oficio OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 2012, mediante el cual se le negó al actor el ajuste equivalente al 80 % de lo que devengan, por todo concepto, los magistrados de las altas cortes, así como el pago de las diferencias salariales. 11.

Concluyó que debía aplicar lo resuelto por esta Corporación en las sentencias del 14 de septiembre de 2011 y del 18 de mayo de 2016. Por esta razón, condenó a la entidad demandada a reliquidar los ingresos del demandante, con la inclusión de todas las prestaciones, y a reconocer y pagar el 80 % de lo que devenga, por todo concepto salarial, un magistrado de alta corte.

En otras palabras, la base para calcular, liquidar y pagar el 80% previsto en el Decreto 610 de 1998 debe corresponder a lo establecido en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, según el cual los ingresos totales anuales de los magistrados de alta corte son idénticos a los de los congresistas de la República. 2.4. Recurso de apelación 12.

El apoderado de la entidad demandada7 expuso que los fallos de simple nulidad tienen efectos «ex – nunc»8, por lo que las situaciones jurídicas originadas durante la vigencia de los actos anulados por esa vía deben respetarse. Ello, en virtud de que los 6 Se transcribe con errores de texto. 7 Expediente físico, folios 277 al 280. 8 Hacia el futuro.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 8 actos administrativos de carácter general se asimilan a las leyes, y en ese orden de ideas, los efectos de la sentencia de fondo del contencioso subjetivo de anulación son similares a los de una providencia de exequibilidad. 13.

Manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, en relación con los servidores a quienes se les venía pagando la prestación reconocida en este decreto. 14. Indicó que, ante los conflictos laborales que causó la coexistencia de los regímenes contenidos en los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1102 de 20129, el cual determinó que los funcionarios allí enlistados recibirían la denominada bonificación por compensación equivalente al 80%, a partir del 27 de enero de 2012. 15.

Agregó que la bonificación por gestión judicial, reconocida bajo la vigencia del Decreto 4040 de 2004, es incompatible con la bonificación por compensación creada en el Decreto 610 de 1998. Por tanto, dado que las sentencias de simple nulidad proferidas por el Consejo de Estado no tienen efectos retroactivos, sino efectos ex nunc, la nulidad del Decreto 4040 de 2004 no hace procedente acceder al reconocimiento de la bonificación por compensación, toda vez que, mientras estuvo en vigor del Decreto 4040 de 2004, se otorgó la bonificación por gestión judicial. 16.

Sostuvo que la norma vigente para el período reclamado por el demandante es del Decreto 4040 de 2004, por medio del cual se establece la bonificación por gestión judicial, que consiste en ajustar sus ingresos mensuales en un valor equivalente al 70 % de lo que devengaban, por todo concepto, los magistrados de las altas cortes, siendo esta incompatible con la bonificación por compensación. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 17. Mediante auto del 18 de febrero de 202310, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, circunstancia que generaba interés directo en el proceso11.

En consecuencia, se ordenó a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado a realizar el sorteo de conjueces. 18. En providencia del 17 de marzo de 202512, el conjuez ponente en atención a la modificación de la integración de la Sección Segunda y en aplicación del artículo 116 9 Por el cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 10 Expediente físico, folios 320 al 321. 11 Expediente físico, folio 318. 12 Samai, índice 40.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 9 del CPACA ordenó remitir el proceso al despacho de la magistrada ponente. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 19. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 20. De acuerdo con el argumento expuesto en el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de conformidad con lo que establece el artículo 328 del CGP, corresponde a la Sala a resolver lo siguiente: 21. ¿Resulta procedente el reconocimiento y pago de las diferencias por concepto de la bonificación por compensación causadas con anterioridad a la sentencia del 14 de diciembre de 2011, aun cuando la parte demandada alegó que la nulidad del Decreto 4040 de 2004 no produce efectos frente a situaciones jurídicas individuales consolidadas y que los pagos se realizaron conforme a lo dispuesto en dicho decreto mientras estuvo vigente? 22.

Antes de resolver los interrogantes planteados, la Sala realizará algunas consideraciones sobre las bonificaciones por compensación y por gestión judicial. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Bonificación por compensación 23. La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues esta había sido insuficiente y se requería una nueva política salarial.

Por ello, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados13 de segundo nivel —y otros cargos equivalentes— tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte. Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4ª de 1992.

Dicho 13 Y autoridades equivalentes. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 10 contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 201314, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.

Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochenta (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.

El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.

Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 24.

En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, profirió el Decreto 610 de 199815, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y 14 M.P. Diego López Medina. En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C- 681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. 15 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 11 sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 25.

El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199816 dictado por el presidente de la República. 26. En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: i) Carácter permanente; ii) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; iii) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; iv) los beneficiarios son los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de FGN ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; v) se paga mensualmente; vi) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; vii) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).

Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); viii) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; ix) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 16 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 12 27. Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201617, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 28.

A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera que «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 29.

En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 30.

A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001»18. 31.

Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201919, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013. La referida providencia también señaló que, en virtud de Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, Rad. 25000-23- 25-000-2010-00246-02(0845-15). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, Rad. 25000-23- 42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001- 23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 13 concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 32.

El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación20. En efecto, el Gobierno nacional dictó los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 33.

Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc». Por consiguiente, volvió a ser aplicable el Decreto 610 de 1998. 3.3.2. Bonificación de gestión judicial 34. El Decreto 4040 de 200421, en el artículo 1, creó la bonificación de gestión judicial; determinó que era incompatible con la bonificación por compensación, y que el valor correspondía a un porcentaje del 70% del valor integrado por la asignación básica y los demás ingresos laborales de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de las altas cortes, cuyos destinatarios eran los funcionarios de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa. 35.

La norma indicaba que la bonificación solo era factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y era parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado. 36. Los destinatarios eran los magistrados de Tribunal y Consejo Seccional, magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado, fiscales delegados ante Tribunales de Distrito, fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, directores ejecutivos seccionales de Administración Judicial, y secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.

Igualmente, lo tenían quienes ingresaron, con posterioridad a la publicación de este decreto, a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en 20 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 21 Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 14 los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de Tribunal a que se refiere el presente artículo. 37. En el artículo 2 se indicó que los destinatarios «podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, […] siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a) Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b) Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación». 38.

Sin embargo, la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201122 declaró la nulidad del citado Decreto 4040 de 2004, en atención a que, para tener derecho a la bonificación de gestión judicial, los destinatarios debían desistir de las demandas para obtener el pago de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o celebrar contratos de transacción. Se estimó que el Decreto 4040 de 2004 otorgó validez a la transacción sobre el pago de la bonificación por compensación del 80%, pese a que los derechos laborales no pueden ser objeto de negociación por las partes, dada su naturaleza de derecho adquirido y porque se violó el principio de progresividad.

Insistió entonces en que constitucionalmente está prohibido renunciar a los derechos adquiridos o transar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 39. La Sala de conjueces precisó que, para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones. 40.

En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 41. Luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el presidente de la República dictó el Decreto 1102 de 201223, según el cual a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios24 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad. 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 23 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 24 Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 15 equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta corte, con la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 42.

El artículo segundo del referido Decreto 1102 de 2012 indicó que «como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 3.3.3.

Sobre la prescripción 43. La Sección Segunda analizó el tema de la prescripción de los derechos laborales en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 dictada por la Sección Segunda25, en la cual se identificaron los elementos de la citada figura, así: «i) […] se predica de manera general respecto aquellos de contenido patrimonial, con excepción de aquellos en los que el legislador ha establecido que de acuerdo con su naturaleza no pueden extinguirse, verbigracia, el derecho a la pensión, dado que solo son objeto de ella, las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente; ii) la inactividad prolongada del titular, denota que no tiene interés en el servicio o la prestación debida, salvo que sea forzada por encontrarse imposibilitado para actuar; y iii) el transcurso del tiempo, que de manera concreta será el plazo legal dentro del cual se debe exigir el cumplimiento de la obligación, so pena de que se extinga». 44.

En el citado fallo, la Sección Segunda explicó que el término de prescripción empieza a correr desde cuando la obligación es exigible, y adujo que el efecto es la «extinción de la pretensión y del derecho subjetivo mismo, que se producen en razón de la sentencia judicial que acoge la correspondiente excepción propuesta por el demandado o la declaratoria de oficio por el juez». 45.

En el campo de lo contencioso-administrativo, la prescripción protege el patrimonio público, el interés general, la seguridad jurídica, al impedir que se reconozcan derechos reclamados de forma tardía. Así pues, el juez «como director del proceso, [tiene la obligación] de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).

De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio»26. de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-022-2020, proceso con radicado 08001-23-33-000- 2013-00666-01 (0833-2016). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, proceso con radicado 080012333000201200200-02 (2459-2014).

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 16 46. Ahora bien, cabe destacar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula la prescripción al indicar que: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 47. Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 102 señala: Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 54. Sobre este aspecto, en el fallo del 15 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces abordó el estudio de la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación. Para el efecto, sostuvo que el derecho debe ser exigible, pero que para los destinatarios «existía la disyuntiva», entre el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004, de modo que «resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho».

En este contexto, la providencia determinó que «solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012», cuando quedó ejecutoriada la sentencia del 14 de diciembre de 201127, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 48.

No obstante, en el fallo del 2 de septiembre de 201928, la Sala de Conjueces abordó nuevamente el tema del derecho al pago de la bonificación por compensación para lo cual precisó que la sentencia de 2016 «no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004», por ello, consideró que previo al Decreto 4040 de 2004 «el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible». 49.

Adujo que del «período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 199829 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretar la prescripción. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 395-99, C.P. Álvaro Lecompte Luna, sentencia del 25 de septiembre de 2001.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 17 los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla». En consecuencia, el fallo estableció que por regla general operó la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que la persona demuestre que reclamó antes de esta última fecha. 50.

Nótese que el auto del 7 de octubre de 2019, que aclaró la providencia del 9 de septiembre de 2019, expuso las siguientes consideraciones sobre la prescripción: […] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.

Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre 2004». 51.

En síntesis, acorde con las providencias previamente citadas de la Sala de Conjueces, se extrae que: i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 operó por regla general la prescripción de la bonificación por compensación, si no se interpuso reclamación; ii) entre el 3 de diciembre de 2004 (fecha de vigencia del Decreto 4040 de 2004) y el 27 de enero de 2012 no operó la prescripción, pues el derecho no era exigible dada la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004; iii) a partir del 28 de enero de 2012, empezó a correr el término de prescripción trienal sin excepciones. 52.

Ahora bien, esta Subsección precisa que la prescripción se interrumpe con la reclamación administrativa ante la administración, por el término de tres años. Esta interrupción solo es efectiva si se acude a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el mismo plazo; sin perjuicio de los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 164 CPACA). 3.4.

Hechos probados relevantes 53. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 18 54. Según constancia de servicios y extracto de hoja de vida, el señor Jesús Hernando Tejada Pombo ejerció el cargo de fiscal delegado ante Tribunal de Distrito desde el 1 de julio de 1992 hasta el 1 de febrero de 201230. 55.

La mencionada constancia de servicios precisa que el demandante devengó sueldo, gastos de representación y la bonificación por compensación31. 56. En escrito del 25 de septiembre de 2012, el actor solicitó a la Fiscalía General de la Nación, la reliquidación salarial, reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas y dejadas de pagar, en relación con el 80 % del total de los ingresos que, por todo concepto, devengan los magistrados de las altas cortes, desde el 1 de enero de 2001 hasta el 31 de enero de 2012. 57.

La entidad demandada, a través de Oficio OPER 20123100056131 del 2 de octubre de 201232, indicó que el Gobierno nacional, mediante el Decreto No. 610 de 1998, estableció la bonificación por compensación de los magistrados de tribunal y otros funcionarios. Esta normativa fue modificada por diversos actos de la misma naturaleza, hasta la expedición del Decreto 4040 de 2004, por medio del cual se creó la bonificación por gestión judicial para los mencionados funcionarios.

En consecuencia, precisó: «[L]a fiscalía General de la Nación, ha reconocido y pagado conforme cada mandato legal, la aludida Bonificación, cumpliendo formal y cabalmente con las obligaciones generadas en los mencionados Decretos, según cada vigencia fiscal». 58. Asimismo, señaló que esta Corporación, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, expediente núm. 11001-03-25-000-2005-00244-01, declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.

Posteriormente, el Decreto 1102 de 2012 «Por el cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios», reactivó en la nómina de los servidores públicos con derecho a devengar el respectivo pago, el cual afirmó se ha cumplido conforme a la normativa. En este sentido, manifestó que la Fiscalía General de la Nación ha dado cumplimiento a los mandatos legales en la materia y, por tal razón, no accedió a lo pretendido. 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 3.5.1. Procedencia del pago de las diferencias por concepto de bonificación por compensación 59. La parte demandada en su recurso de apelación sostuvo que la providencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 solo produce efectos hacia el futuro. En 30 Expediente físico, folios 180 al 182. 31 Expediente físico, folio 180. 32 Expediente físico, folios 3 al 4.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 19 consecuencia, las acreencias reconocidas con fundamento en dicho decreto constituyen situaciones jurídicas consolidadas que no pueden ser revisadas. 60. Argumentó que los actos administrativos de carácter general tienen, en su criterio, el mismo efecto material que las leyes, por lo que «los efectos de la sentencia de nulidad se asimilan a los de una sentencia de exequibilidad». 61.

Frente a dicho razonamiento, se advierte, en primer lugar, que se pretende equipar, en cuanto a los efectos, las sentencias proferidas en sede de control de constitucionalidad y las dictadas en sede de nulidad simple «art. 137 de la Ley 1437 de 2011», aunque corresponden a providencias emitidas en escenarios distintos. El primero ante la Corte Constitucional, en el que se verifica la consonancia de los actos de que trata el artículo 241 superior y normas concordantes, la mayoría de ellos leyes o normas con fuerza de ley, con la Constitución; mientras que el segundo tiene lugar ante los jueces administrativos, para llevar a cabo un estudio de «legalidad en abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-»33 de los actos administrativos. 62.

Por este motivo, resulta incorrecto extender los efectos hacia el futuro —propios de las sentencias de constitucionalidad según el artículo 45 de la Ley 270 de 1996— a los fallos de nulidad simple sobre actos administrativos generales. Respecto de estos últimos, no existe norma específica sobre sus efectos temporales, sin embargo, la jurisprudencia ha precisado, a partir de la naturaleza de este medio de control, que los efectos son retroactivos por regla general.

La excepción opera únicamente frente a situaciones jurídicas consolidadas, categoría que no incluye aquellas que se debaten ante autoridades administrativas o jurisdiccionales. 63. Sobre el particular, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la providencia del 13 de agosto de 202134 de esta Corporación: 44. Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad35. 45.

Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las 33 Corte Constitucional, sentencia C-426 de 2002. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2021, rad. núm. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG) REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 35 De interés resulta el auto de 10 de mayo de 1974, en el que la Sección Primera de esta Corporación explica que, la primera figura, «parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia» y, la segunda, «no desconoce ka realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible», lo que conlleva a que no se desconozcan las situaciones jurídicas constituidas.

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 20 partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.

Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc36, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.

Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc37. 49.

Respecto de lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 4, en sentencia de 4 de diciembre de 201815, puntualizó En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos".

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. 64.

Por esto, la Sala advierte que, a diferencia de las sentencias de la Corte Constitucional, que por regla general producen efectos hacia el futuro, la nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos retroactivos desde su expedición. Sin embargo, la jurisprudencia precisa que las situaciones jurídicas consolidadas debían mantenerse por seguridad jurídica, y solo podían afectarse 36 «desde el origen» o «desde siempre». 37 «en adelante» o «desde ahora».

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 21 aquellas no definidas, entendidas como las que no se habían consolidado o estaban en controversia administrativa o judicial, como ocurre en el presente asunto frente a las acreencias reclamadas por el señor Jesús Hernando Tejada Pombo, en consideración al debate que se ha adelantado sobre la forma de liquidar y pagar la bonificación por compensación y su incidencia en otras prestaciones. 65.

Por ello, respecto de la situación del peticionario, la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 en el que la demandada justifica la forma de pagar sus acreencias laborales, sí tiene efectos en cuanto al debate existente; constituye una razón válida y significativa para ilustrar el desconocimiento de las normas superiores y reclamar el restablecimiento respectivo dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico, por ejemplo, la configuración de la prescripción. 66.

En ese orden de ideas, se concluye que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, expedido por el Gobierno nacional, produjo efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas, como ocurre en el presente evento. 67. En el asunto bajo estudio, se advierte que el Tribunal sí tuvo en cuenta los efectos de la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 4040 de 2004, al indicar en la parte resolutiva que: «PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la Sentencia del Consejo de Estado, del 14 de diciembre de 2011, expediente 11001 03 25 000 2005 00244 01, por medio de la cual se declara la nulidad del Decreto 4040 de 2004 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, del 18 de mayo de 2016, expediente 25000 23 25 000 2010 00246 02». 68.

En consecuencia, el demandante tiene derecho al reconocimiento de la diferencia derivada de la aplicación del Decreto 610 de 1998 y no del Decreto 4040 de 2004, por resultar menos favorable y contrario al principio de igualdad, motivo por el cual fue declarado nulo. En este sentido, el señor Jesús Hernando Tejada Pombo al ser beneficiario del régimen previsto en el Decreto 610 de 1998, tiene derecho a la liquidación de la bonificación por compensación en el porcentaje y términos allí previstos, tal como lo determinó el Tribunal. 69.

Ahora bien, en punto a la prescripción, la Sala encuentra que el periodo reclamado va del 1 de enero de 2001 al 31 de enero de 2012, y de acuerdo con el marco normativo, se precisó: «[…] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.

Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción […]». En este sentido, no se configura en el presente asunto el fenómeno de la prescripción, y se procederá a reconocer el derecho Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 22 a partir del 3 de diciembre de 200438 hasta el 31 de enero de 201239.

Por tal razón, se modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada para precisar los extremos temporales objeto de reconocimiento. 70. Igualmente, observa la Sala que el fallador de primera instancia ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante. No obstante, aunque el demandante tenía derecho a la bonificación prevista en el Decreto 610 de 1998, esta no podía ser calificada como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, lo que hace improcedente la orden de reliquidar dichas prestaciones con base en aquella.

Por este motivo, se revocará el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia impugnada. 71. Por otra parte, es pertinente señalar que las sumas reconocidas en el presente proceso deberán liquidarse sin exceder los topes establecidos por el Gobierno nacional. En consecuencia, se adicionará el fallo para precisar que los valores a pagar estarán sujetos a dichos límites. 72.

Finalmente, al ser el derecho a la seguridad social irrenunciable40 e imprescriptible41, se adicionará la sentencia para disponer que la entidad reliquide y pague los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor del demandante por las diferencias dejadas de pagar por la bonificación por compensación, al señor Jesús Hernando Tejada Pombo desde el 1 de enero de 2001 y hasta el 31 de enero de 2012 fecha de retiro de la entidad. 73.

Esto en consideración a que la referida prestación, de conformidad con los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, es ingreso base de cotización para el Sistema General de Pensiones. 3.6. Conclusión 74. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el señor Jesús Hernando Tejada Pombo en calidad de fiscal delegado ante tribunal, tiene derecho al reconocimiento de la diferencia derivada de la aplicación del Decreto 610 de 1998 y no del Decreto 4040 de 2004, por ser este último menos favorable y haber sido anulado con efectos ex tunc. 75.

Asimismo, se observa que el fallador de primera instancia incurrió en error al 38 Fecha de la entrada en vigor del Decreto 4040 de 2004. 39 Fecha de terminación de la relación laboral del actor con la Fiscalía General de la Nación. 40 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 23 otorgar carácter salarial a la bonificación por compensación para efectos de la reliquidación de prestaciones sociales, pese a que los artículos 1 de los decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 únicamente le conceden tal alcance para efectos de realizar aportes al Sistema General de Seguridad Social. 76.

También, se determinó que en el presente asunto no operó el fenómeno de la prescripción. Así las cosas, el restablecimiento del derecho se entenderá a partir del 3 de diciembre de 2004 hasta el 31 de enero de 2012. 77. Finalmente, se adicionará lo correspondiente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Igualmente, se precisará que lo reconocido no deberá sobrepasar los topes establecidos por el Gobierno nacional y será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado previamente por la entidad accionada, para lo cual esta deberá realizar la verificación correspondiente. 4.

Costas 78. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario42 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 42 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 24 FALLA:

PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces el 12 de junio de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. Modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva, de la sentencia del 12 de junio de 2019, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, el cual quedará así:

TERCERO: Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar, retroactivamente, en favor del señor Jesús Hernando Tejada Pombo, del 3 de enero de 2004 al 31 de enero de 2012, la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de la bonificación por compensación, prevista en el Decreto 610 de 1998 siempre que en la respectiva anualidad los ingresos del demandante no hayan alcanzado el tope del 80% devengado por todo concepto por un magistrado de alta corte.

TERCERO. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, por las razones expuestas en la parte motiva.

CUARTO. Adicionar la anterior sentencia impugnada así:

NOVENO: La entidad deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por las diferencias dejadas de pagar por la bonificación por compensación en favor del accionante, desde 1 de enero de 2001 y hasta el 31 de enero de 2012 fecha de retiro de la entidad. Lo reconocido con ocasión del proceso en referencia, deberá atender los topes establecidos por el Gobierno nacional y será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente.

Por lo que concierne a esta hacer la verificación correspondiente.

QUINTO. Sin condena en costas en esta instancia.

SEXTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Radicación: 76001-23-33-000-2013-00156-02 (0447-2020) Demandante: Jesús Hernando Tejada Pombo Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación 25 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace