Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: VATIA S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Contribución adicional especial para empresas prestadoras de servicios públicos - 2021.
Faltante presupuestal. Excepción de inconstitucionalidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: « PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA la excepción de mérito denominada como «legalidad de los actos administrativos demandados», propuesta por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. […]».
ANTECEDENTES ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Liquidación Oficial SSPD 20210000002126 del 3 de agosto de 2021, la SSPD liquidó la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2021, por valor de $734.893.000. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Dichos recursos fueron decididos mediante las resoluciones SSPD 2021530043565 del 30 de agosto de 2021 y SSPD 20215000486655 del 15 de septiembre de 2021, que confirmaron la liquidación oficial.
El 30 de noviembre de 2021, Vatia pagó el saldo de la contribución especial. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: 1 Ingresó al despacho para fallo el 12 de marzo de 2025. 2 Samai Tribunal, índice 49. 3 Samai Tribunal, índice 10, reforma de demanda.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 «PRIMERA: Que se declare la nulidad total del acto administrativo contentivo de la Liquidación Oficial SSPD 20210000002126 del 03 de agosto de 2021, considerando las nulidades incurridas en su expedición. SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD-20215300435865 del 30 de agosto de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado contra la Liquidación Oficial citada en la pretensión primera, con base en las nulidades aquí expuestas.
TERCERA: Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD – 20215 000486655 del 15 de septiembre de 2021, a través de la cual se resolvió el correspondiente recurso de apelación, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, considerando las nulidades insalvables incurridas en su expedición. CUARTA: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se devuelva a mi representada el valor de $734.893.000 pagado por concepto de Contribución Especial junto con los intereses correspondientes.
QUINTA: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones.
SEXTA: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. SÉPTIMA: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso. Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales».
Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 83, 95, 209, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución Política, artículos 3 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 85 de la Ley 142 de 1994. Los cargos de la demanda y los motivos de oposición de la contestación se resumen así: Primer cargo: Excepción de inconstitucionalidad por vulnerar las normas superiores y los principios rectores en materia tributaria 1.La parte actora sostuvo que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al expedir la Resolución SSPD 20211000355215 de 29 de julio de 2021, se atribuyó la facultad de ampliar la base gravable de la contribución especial correspondiente al año 2021, con fundamento en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin justificar la necesidad de obtener recursos adicionales.
A su juicio, ello desconoce los límites que impone el artículo 338 de la Constitución Política, que solo autoriza la recuperación de los costos del servicio, así como lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, que permite el cobro de la contribución únicamente para la recuperación de los costos del servicio de vigilancia y control. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En consecuencia, afirmó que la entidad incrementó injustificadamente la base de la contribución, lo que transgrede el artículo 95 de la Constitución y concreta la nulidad de los actos particulares que se fundamentan en la prenotada resolución. Además, aseveró que, ante la ausencia de justificación del faltante presupuestal y la determinación de su porcentaje, se desatendieron los principios de equidad y justicia tributaria (artículos 365, 367 y 370 de la Constitución Política).
Ello, por cuanto se integró a la base gravable de la contribución especial “el total de los costos y gastos depurados” de los vigilados, cuando lo constitucional y legalmente permitido se limita a los gastos de funcionamiento asociados a la actividad regulada. A su juicio, esta actuación torna confiscatoria la contribución y vulnera el derecho a la propiedad privada.
Añadió que también se desconocen los principios de buena fe y confianza legítima previstos en el artículo 83 de la Constitución, debido al incremento intempestivo, desproporcionado e injustificado de la contribución entre los años 2014 y 2021. 2. La SSPD aseveró que la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, así como los actos administrativos mediante los cuales se determinó la obligación a cargo de la demandante por concepto de la contribución especial del año 2021, se ajustan a las disposiciones constitucionales y al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y no vulneran los principios de justicia y equidad del sistema tributario.
Lo anterior, por cuanto su contenido responde a la finalidad de financiar el ejercicio de la función de vigilancia y control asignada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Sostuvo que la base gravable atiende al presupuesto anual de la Superintendencia, el cual fue proyectado en mesas de trabajo con las áreas misionales y de apoyo, con plena identificación de las actividades a financiar, correspondientes al desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control.
Indicó que dicha proyección se ajusta a los parámetros del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Estatuto Orgánico de Presupuesto y a las habilitaciones previstas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en especial su parágrafo segundo, en atención a la situación de faltante presupuestal, la cual -según afirmó- se encuentra ampliamente justificada en el estudio de la contribución 2021 e incorporada en la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021.
Afirmó que la complementación de la base gravable mediante la inclusión de ciertas cuentas relacionadas con gastos operativos se ajustó a los precedentes que el Consejo de Estado ha establecido sobre el alcance del parágrafo 2 del artículo 84 de la Ley 142 de 19944. Asimismo, resaltó que la jurisprudencia ha precisado que el incremento del valor de la contribución de un año a otro, por sí solo, no configura causal de nulidad de los actos administrativos.
En consecuencia, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda. 4 Refirió las sentencias de 26 de septiembre de 2018, exp. 22481, CP. Milton Chaves García y del 10 de octubre de 2019, exp. 22394, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE El Tribunal negó las pretensiones de la demanda5 sin condenar en costas.
A su turno, la parte demandante formuló recurso de apelación6. Los motivos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada son: Cargo primero: Excepción de inconstitucionalidad por vulnerar las normas superiores y los principios rectores en materia tributaria 1. El Tribunal concluyó que no hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, por cuanto esta guarda relación directa con las normas presupuestales del orden nacional y constituye el desarrollo de estas.
En particular, hizo referencia a la Ley 2063 de 2020, que decretó el presupuesto de rentas y recursos para la vigencia 2021, y al Decreto 1805 de 2020, que liquidó el presupuesto general de la Nación, en los que se fijó el presupuesto de gastos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. A partir de dicho presupuesto, el Tribunal señaló que se estimó el monto de recaudo de la contribución especial y se determinó el faltante presupuestal, lo que condujo a la ampliación de la base gravable, en los términos habilitantes del parágrafo segundo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Añadió que todo lo anterior se encuentra debidamente expuesto en el acto administrativo de carácter general que sirve de fundamento a la determinación particular a cargo de la demandante, contenida en la liquidación oficial y sus actos confirmatorios. Por tanto, sostuvo que no es cierto que dichos actos carezcan de motivación respecto de la forma en que se estableció el faltante presupuestal que dio lugar a ampliar la base gravable para el año 2021, la cual se determinó a partir del presupuesto de funcionamiento e inversión de la SSPD, y no en los ingresos presupuestados.
Como consecuencia, el Tribunal consideró que la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 se ajusta a las normas constitucionales y legales, por lo que no resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad invocada y, por consiguiente, no existe fundamento para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos particulares demandados, a partir de los cargos formulados por la actora.
Asimismo, concluyó que la SSPD aplicó correctamente los criterios para liquidar la contribución previstos en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, al incluir en la base gravable los gastos de funcionamiento y algunos operativos, en atención a la verificación de un faltante presupuestal. Precisó, además, que el incremento del valor a pagar respecto de periodos anteriores —2013 y 2014— no configura, por sí solo, una vulneración de los principios de equidad, justicia tributaria, confianza legítima o buena fe. 2.
La parte demandante sostuvo que el Tribunal no realizó un control judicial pleno, pues la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 fijó la base gravable y la tarifa de la contribución sin correspondencia con los costos reales del servicio de control y vigilancia, en contravía el artículo 338 de la Constitución Política, 5 Samai Tribunal, índice 41, sentencia. 6 Samai Tribunal, índice 44, recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 al basarse en ingresos presupuestados por la SSPD y no en los gastos efectivos, lo que la torna arbitraria.
Asimismo, reprochó la falta de análisis del incremento de la base en un 31,16% y la insuficiente justificación del faltante presupuestal. Afirmó que la ausencia de información técnica y financiera configura un vicio de falta de motivación que impide verificar los supuestos para ampliar la base conforme al parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Añadió que la reiterada subejecución presupuestal entre 2004 y 2020 evidencia que la contribución excede los recursos necesarios para el ejercicio de las funciones de la SSPD. Recalcó que la demandada pretende financiar con la contribución gastos que no corresponden a erogaciones ordinarias efectivas, lo que vulnera los principios de equidad y eficiencia tributaria, y torna al tributo confiscatorio.
Por ello, sostuvo la procedencia de inaplicar el acto general y anular los actos particulares, al haberse calculado el faltante presupuestal con base en la totalidad de los costos y gastos depurados, sin conexión con los gastos reales asociados a la prestación del servicio de inspección, vigilancia y control. Añadió que el acto general desconoce los principios de confianza legítima y respeto por el acto propio, al introducir cambios intempestivos y desproporcionados sin justificación suficiente ni identificación de las líneas administrativas y jurisprudenciales previamente consolidadas —aunque no las precisó—, lo que reviste la actuación administrativa de incoherencia y falta de previsibilidad para los obligados, al fundarse en interpretaciones nuevas.
En su criterio, esta situación afecta la seguridad jurídica y desconoce los principios consagrados en los artículos 95 y 336 de la Constitución. Pronunciamientos finales La parte demandada no se pronunció respecto del recurso de apelación. El agente del Ministerio Público rindió concepto sobre el asunto de la referencia7 y consideró que los actos demandados se fundamentan en la Ley 2063 de 2020 y la Resolución SSPD 20211000355215 de 2021, la cual expone la forma en que se determinaron las apropiaciones presupuestales y el recaudo estimado por concepto de la contribución especial para la vigencia 2021.
Señaló que, a partir de dichos elementos, se evidenció numéricamente el faltante presupuestal, lo que descarta la configuración de un vicio de falta de motivación en la decisión de la SSPD de acudir a la ampliación de la base gravable, en los términos habilitantes del parágrafo segundo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, mediante la inclusión de ciertas cuentas relacionadas con gastos de funcionamiento y operativos para cubrir dicho faltante.
De ahí que, a juicio del procurador delegado, no resulte procedente inaplicar, mediante excepción de inconstitucionalidad, el acto administrativo de carácter general que fundamenta la liquidación oficial de la contribución a cargo de Vatia S.A. Asimismo, consideró que no se vulneran los principios de equidad, justicia tributaria, confianza 7 Samai CE, índice 11.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 legítima y buena fe, ni los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa, en los términos planteados por la demandante. Añadió que no es cierto que el Tribunal hubiera omitido el análisis de la totalidad de los cargos, pues los argumentos que afirmó no haber sido atendidos fueron, en realidad, desarrollados en la motivación de la sentencia de primera instancia. En consecuencia, solicitó que se confirme el fallo apelado.
CONSIDERACIONES PROBLEMAS JURÍDICOS Dentro del marco de la apelación formulada, conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, corresponde a esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos. (i) ¿Resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, mediante la cual se fijó la base de la contribución especial del año gravable 2021, por presunto desconocimiento del límite de recuperación de los costos del servicio de vigilancia y control, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política? (ii) ¿Se acreditó, para la vigencia 2021, la existencia de un faltante presupuestal que habilite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a ampliar la base gravable de la contribución especial, en los términos del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994? Caso concreto Cargo primero: excepción de inconstitucionalidad por violación del artículo 338 constitucional La recurrente solicita inaplicar por inconstitucional la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, al estimar que ese acto de contenido general —con fundamento en el cual se expidieron los actos particulares que determinaron la contribución especial a su cargo para el año 2021— excede los límites previstos en el artículo 338 de la Constitución Política.
Al respecto, el artículo 4 de la Constitución Política consagra el principio de supremacía constitucional, al disponer que esta es norma de normas y que, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra disposición jurídica, prevalecerán las disposiciones constitucionales. De esta regla se deriva la denominada excepción de inconstitucionalidad, mecanismo que faculta a los operadores jurídicos —tanto judiciales como administrativos— para inaplicar, con efectos inter partes y exclusivamente en el caso concreto, las normas de inferior jerarquía que resulten manifiestamente contrarias a la Constitución, sin afectar su vigencia general en el ordenamiento jurídico.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Tanto la jurisprudencia constitucional como la de esta Corporación han sido enfáticas en señalar que la excepción de inconstitucionalidad exige, como presupuesto de procedencia, que la contradicción entre la norma acusada y la Constitución sea manifiesta, palmaria, flagrante y ostensible, de tal suerte que el antagonismo "salte a la vista" del intérprete, sin necesidad de elaboraciones jurídicas complejas8.
Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-600 de 1998, al señalar que «son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe». Ahora bien, la parte demandante sostuvo que la SSPD, al expedir la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 -mediante la cual fijó la base gravable de la contribución especial correspondiente al año 2021, que sirvió de fundamento para liquidar la obligación tributaria a su cargo- desconoció los límites que fija el artículo 338 de la Constitución Política.
En efecto, dicha disposición prevé que, en tiempo de paz, solo el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, y que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas.
Tratándose de tasas y contribuciones, la norma autoriza a las autoridades administrativas a fijar las tarifas, siempre que la ley determine el sistema y el método para su definición, así como la forma de hacer efectivo su cobro. De manera más concreta, la demandante afirma que la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 redefinió la base y la tarifa sin contar con competencia para ello, en tanto no se justificó la necesidad de obtener recursos adicionales, más allá del límite constitucional que permite únicamente la recuperación de los costos del servicio.
En ese contexto, para que proceda la inaplicación del acto de carácter general por vía de excepción de inconstitucionalidad, es necesario acreditar que existe una contradicción directa y manifiesta entre su contenido y el mandato constitucional, lo cual, en este caso, implicaría demostrar que la Superintendencia extendió la base de la contribución más allá de los costos propios de la prestación de los servicios de inspección, control y vigilancia que presta.
No obstante, al examinar el contenido de la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, se observa que la misma se fundamentó en las siguientes disposiciones legales: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 3 de julio de 2013, exp. 19030, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 - El artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que faculta a la Superintendencia para liquidar y cobrar anualmente la contribución especial a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en función de su presupuesto. - La misma disposición establece expresamente que, para definir los costos de los servicios que presten las Comisiones y la Superintendencia, deben considerarse los gastos de funcionamiento, así como la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos. - La regla según la cual la Superintendencia debe presupuestar anualmente sus gastos y recaudar los recursos necesarios para cubrirlos. - El parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que autoriza ampliar la base de la contribución a determinadas cuentas asociadas a gastos de funcionamiento y operativos reportados por los prestadores, cuando ello resulte indispensable para cubrir faltantes presupuestales.
Lo anterior evidencia que la determinación anual de la base y la tarifa de la contribución especial incorpora un componente técnico estrechamente vinculado al presupuesto de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en la medida en que es a partir de este que la ley establece el método para estimar el monto que debe recuperarse a través de la exacción. No obstante, la demandante no desarrolla en sus cargos de nulidad un cuestionamiento concreto frente a dicho componente técnico, pues plantea la discusión en términos generales, sin acreditar de manera específica la inexistencia del faltante presupuestal que habilitaría la ampliación de la base gravable.
Al revisar la motivación contenida en la Resolución SSPD 20211000355215 de 29 de julio de 2021, se advierte que la Superintendencia indicó que las apropiaciones presupuestales para la vigencia fiscal 2021 fueron fijadas en la Ley 2063 del 28 de noviembre de 2020, en el Decreto 1805 de diciembre 31 de 2020 -por medio del cual se liquidó el presupuesto general de la Nación- y en la Resolución SSPD - 20211000013125 del 29 de marzo de 2021, por un valor de $858.726.626.879,00.
Como se observa, la determinación de la base y la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2021 encuentra sustento directo en normas de carácter presupuestal —en particular, la Ley 2063 de 2020 por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital del año 2021 y el Decreto 1805 de 2020—, las cuales gozan de presunción de constitucionalidad.
En consecuencia, la SSPD estaba jurídicamente obligada a darles aplicación mientras no fueran retiradas del ordenamiento por la Corte Constitucional. En este contexto, la Sección9 ha fijado criterio en relación con la improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad frente a normas presupuestales que sirven de fundamento a actos administrativos como el aquí examinado, al señalar que: “La excepción de inconstitucionalidad, como mecanismo de inaplicación de normas con efectos inter partes, no puede ser utilizada para cuestionar la conveniencia, la razonabilidad económica o la proporcionalidad de una partida presupuestal específica fijada por el legislador, pues ello supondría sustituir el juicio político y técnico del órgano legislativo y desconocer la naturaleza del control concentrado de constitucionalidad que la Carta reserva a la Corte Constitucional. 9 Sentencia del 28 de mayo de 2016, exp. 29827, CP Claudia Rodríguez Velásquez.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De otro lado, los cuestionamientos de la sociedad apelante no evidencian una contradicción manifiesta, palmaria y ostensible entre la Ley 2063 de 2020 y el artículo 338 de la Constitución. Lo que la demandante pone en discusión no es la incompatibilidad irrefutable entre el texto de la ley de presupuesto y la norma superior, sino la manera en que la SSPD conformó su presupuesto de gastos de funcionamiento para la vigencia 2021, al incluir rubros como depreciaciones, amortizaciones y provisiones que -a juicio de la actora- no representan erogaciones efectivas.
Tal discusión involucra cuestiones de técnica presupuestal y de política fiscal que, incluso si fuesen acertadas en términos de conveniencia o eficiencia, no se traducen en una contradicción evidente e inmediata con los postulados constitucionales. La incompatibilidad que exige el artículo 4 superior no puede derivarse de una discrepancia técnica sobre la composición del presupuesto, sino de una oposición irreconciliable entre el contenido normativo de la disposición cuestionada y el texto constitucional”.
(Se destaca). Como se denota, a partir del planteamiento del demandante, se alega una vulneración de los límites del artículo 338 de la Constitución Política, bajo el entendido de que la contribución especial debe orientarse exclusivamente a la financiación de los costos del servicio prestado por la SSPD. No obstante, la demandante pasa por alto que la Resolución SSPD 20211000355215 de 2021 es el resultado de un proceso de conformación presupuestal definido anualmente por el Gobierno nacional y el Congreso de la República, el cual constituye el soporte primario a partir del cual se establecen los requerimientos económicos de la Superintendencia para cada vigencia fiscal.
En ese orden, las eventuales discrepancias relacionadas con la composición del presupuesto no pueden ser resueltas en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de liquidación particulares de la contribución especial, ni por vía de la excepción de inconstitucionalidad, pues —como se ha señalado— su procedencia está condicionada a la existencia de una contradicción manifiesta que no requiera de elaboraciones jurídicas complejas, pues de requerirse dicho análisis de fondo, es menester acudir al medio de control propio de esos actos de contenido general y de la acción de inconstitucionalidad si se persigue desacreditar la ley del presupuesto.
En la sentencia que aquí se reitera, la Sala fue enfática en delimitar el carácter excepcional y restrictivo de este mecanismo, en los siguientes términos: “(…) la Sala no considera procedente acudir al control difuso de constitucionalidad por vía de excepción -en contraposición al control concentrado que se ejerce mediante la acción pública de inconstitucionalidad-, como lo pretende la parte apelante, por las razones que pasan a exponerse: En primer término, no se advierte la configuración del vicio requerido para habilitar la procedencia de la excepción, esto es, una incompatibilidad manifiesta, ostensible y flagrante entre la norma aplicada y la Constitución Política.
La Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que la excepción de inconstitucionalidad exige que la oposición entre la norma de inferior jerarquía y la Carta «sea tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica orientada a demostrar su existencia» (Sentencia C-600 de 1998). En ese orden, no resulta suficiente una discrepancia de criterio en torno a la conveniencia o razonabilidad de la disposición normativa, ni una incompatibilidad que solo se evidencie a partir de un ejercicio Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 hermenéutico complejo.
Por el contrario, se exige una contradicción directa, evidente e insuperable con el texto constitucional, circunstancia que no se configura en el caso sub examine. De otra parte, la Sala advierte que la pretensión del accionante comporta una indebida sustitución del medio de control idóneo. En efecto, lo que en realidad persigue el apelante es sustituir la acción pública de inconstitucionalidad —cuyos efectos son erga omnes— mediante la formulación de una excepción dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos efectos se circunscriben estrictamente a las partes.
Tal sustitución resulta inadmisible. En ese sentido, la excepción de inconstitucionalidad, en cuanto mecanismo de inaplicación de carácter particular y concreto, no puede operar como sucedáneo de la acción pública de inconstitucionalidad ni como vía alternativa para controvertir la validez de normas de carácter general. (…) Precisamente, permitir que la obligatoriedad de una norma tributaria dependa de la iniciativa litigiosa o de la decisión particular de un juez en un caso concreto generaría que sujetos con idéntica capacidad económica reciban tratamientos fiscales distintos por razones meramente procesales.
Esta ruptura de la coherencia interna del sistema afectaría la seguridad jurídica, la cual requiere que las decisiones de los jueces sean razonablemente previsibles para asegurar el normal funcionamiento del Estado10. De esta manera, la excepción de inconstitucionalidad -concebida como instrumento de protección concreta frente a violaciones flagrantes de la Constitución- puede producir efectos regresivos sobre la igualdad tributaria y la generalidad del tributo, al permitir que la carga fiscal efectiva no se distribuya conforme a criterios uniformes de capacidad contributiva, sino según el acceso diferencial a la formulación de la excepción, en contravía de los artículos 13 y 363 de la Carta11.
Por lo expuesto, la Sala precisa que la excepción de inconstitucionalidad es de aplicación verdaderamente restrictiva y excepcional, supeditada a la demostración, en cada caso específico, de la configuración de una violación flagrante, directa e irreconciliable de la Constitución”. Reiterado lo anterior, se advierte que la demandante sostiene que la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 tomó en consideración los ingresos presupuestados y no los gastos asociados a la prestación de los servicios de inspección, control y vigilancia. Sin embargo, dicho planteamiento pasa por alto que, para cubrir estos últimos, necesariamente debe atenderse la proyección de ingresos, a partir de la cual se determina si estos resultan suficientes para financiar el presupuesto de funcionamiento e inversión aprobado en la Ley 2063 de 2020 y el Decreto 1805 de 31 de diciembre de 2020.
De este modo, la argumentación de la demandante plantea un dilema incompleto, en tanto no considera la totalidad de los supuestos normativos que rigen la determinación del presupuesto ni el mecanismo de obtención del faltante previsto en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que habilita la ampliación de la base gravable y la tarifa de la contribución especial. 10 Sentencia SU-047 de 1999. 11 Sentencias C-600 de 1998 y SU-047 de 1999.
Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Así, no advierte la Sala que la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021 contravenga de manera manifiesta el artículo 338 de la Constitución Política por las razones invocadas por la demandante, pues el reproche relativo a la motivación sobre la determinación de la base gravable y la tarifa parte de normas presupuestales cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada, y que el acto de carácter general se limita a aplicar para efectos de concretar la liquidación de la contribución especial del año 2021, sin que en dicho ejercicio se evidencie, por sí mismo, el desconocimiento de los principios constitucionales invocados.
Cargo segundo: indebida aplicación del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 – justificación del faltante presupuestal El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios están sujetas al pago de una contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, destinada a recuperar los costos del servicio de inspección, vigilancia y control.
En cuanto a la base gravable, la norma dispone que la contribución no puede exceder del uno por ciento (1%) de los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado de la entidad contribuyente en el año anterior al del cobro El parágrafo 2 del mismo artículo establece la siguiente regla: «Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos.
Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la superintendencia». Sostiene la parte apelante que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no acreditó la existencia de un faltante presupuestal real para la vigencia 2021, al advertir que la entidad cuenta con excedentes acumulados y que ha registrado niveles de subejecución presupuestal que oscilan entre el 40% y el 55%.
Frente a este tipo de planteamientos, esta Sección ha sido enfática en señalar su improcedencia en el marco de los procesos en los que se discute la determinación oficial de la contribución especial, al considerar que: “(…) frente a los cuestionamientos sobre el presupuesto de la entidad y su ejecución, esta Sección tiene un criterio pacífico según el cual, constituye un análisis ajeno al presente al objeto del litigio en el presente caso que se circunscribe a determinar la legalidad del acto administrativo de carácter general que estableció la base gravable de la contribución especial y los actos de liquidación de este tributo a cargo de la sociedad demandante.
Asimismo, ha indicado que «en lo relacionado con la ejecución del presupuesto asignado a la SSPD corresponde a la autonomía presupuestal y la capacidad de ordenación del gasto que también está condicionada por el cumplimiento del Estatuto Orgánico del Presupuesto y las demás disposiciones legales, de modo que tampoco es un asunto que haga parte del objeto del proceso […]»12.
(Se destaca) 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 23 de abril de 2020, exp. 24299, MP. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Criterio reiterado en sentencia de 21 de marzo de 2024, exp. 28083, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Se reitera, entonces, que no es procedente trasladar al presente proceso discusiones relativas a la ejecución presupuestal de la entidad, en tanto se trata de un ámbito ajeno a la determinación de la base gravable de la contribución especial, de naturaleza tributaria.
En efecto, el procedimiento de determinación de la exacción no constituye el escenario para cuestionar la forma en que se administran o ejecutan los recursos públicos, asunto que corresponde al ámbito de control de la Contraloría General de la República. En ese sentido, tales cuestionamientos no resultan idóneos para desvirtuar la motivación del acto en cuanto a la aplicación del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pues la configuración del faltante presupuestal que habilita la adición de determinados rubros no exige, para su validez, la consideración de remanentes presupuestales de vigencias anteriores.
La razón lógica de este criterio es clara: al momento en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expide el acto de carácter general mediante el cual fija la tarifa y la base de la contribución especial —lo cual tiene lugar dentro de la misma vigencia fiscal cuyo presupuesto se encuentra en ejecución—, la entidad únicamente dispone del presupuesto aprobado por la ley, sin que le sea posible prever con certeza el nivel de ejecución que se alcanzará al cierre del correspondiente ejercicio fiscal.
En consecuencia, exigir que el cálculo del faltante se efectúe sobre el presupuesto ejecutado implicaría imponer a la administración la carga de liquidar la contribución con fundamento en información inexistente al momento de la actuación administrativa, lo cual resulta jurídicamente inviable. Por tanto, ese aspecto del cargo no está llamado a prosperar.
Por otro lado, se advierte que la parte demandante no formuló una censura concreta frente a los rubros específicos mediante los cuales la SSPD extendió la base de la contribución especial del año 2021, en tanto no identificó cuentas particulares que, a su juicio, hubiesen sido indebidamente incluidas. Su reproche se limita, principalmente, a cuestionar la motivación del faltante presupuestal, sin controvertir de manera directa los conceptos incorporados en la base para cubrirlo.
La parte apelante alega que los actos administrativos demandados incurren en falsa motivación, en la medida en que se sustentan en un déficit presupuestal que, en su criterio, no existe materialmente. Para resolver el litigio, la Sala tiene en cuenta que, mediante sentencia del 5 de marzo de 202613, se decidió sobre la legalidad de la Resolución SSPD 20211000355215 del 29 de julio de 2021, a través de la cual se fijó la base de la contribución especial del año gravable 2021, en los siguientes términos: “Para el período gravable objeto de análisis se aprobó el presupuesto de rentas y recursos de capital mediante la Ley 2063 de 2020, que fue liquidado con el Decreto 1805 de 2020 que detalló las apropiaciones, clasificó y definió los gastos.
En el presupuesto de rentas y recursos de capital fijado en el artículo 1.° de la Ley 2063 de 2020 para la vigencia 2021, se reconocieron rentas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, únicamente por concepto de ingresos corrientes por valor de $725.726.626.879. Luego, en el artículo 2.° de la misma ley que estableció el 13 Expediente 27470, CP Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 presupuesto de gastos, se realizaron apropiaciones por valor total de $858.726.626.879 -tal como se señaló en el acto general acusado- compuestas por aportes de la nación e ingresos corrientes, apropiando estos últimos para atender gastos de funcionamiento por valor total de $835.192.626.879 y gastos de inversión por valor de $23.534.000.000.
Luego, en cumplimiento del artículo 17 del Decreto 1805 de 2020, la SSPD expidió la Resolución SSPD – 20211000000045 del 4 de enero de 2021, mediante la cual efectuó la desagregación y asignaciones internas del presupuesto para la vigencia de 2021, señalando el detalle de los rubros de los gastos de funcionamiento y de inversión asignados a las distintas dependencias.
Aunado a ello, a través de Resolución SSPD – 20211000013125 de 29 de marzo de 2021, se efectuó un traslado en el presupuesto de funcionamiento de la Sección 032400, según se indicó en el acto general acusado, pero cuya constatación directa no ha podido ser realizada debido a que copia de este acto no fue allegado al expediente y, pese a ser un acto general, no fue publicado tal como se aduce en la demanda y se ratifica en la contestación de la demanda.
A partir de las referidas disposiciones normativas (Ley 2159 de 2021, Decreto 1793 de 2021 y Resolución SSPD – 20211000013125 de 2021), es que el acto general acusado que fijó la tarifa de la contribución especial para el año 2021, señaló las apropiaciones presupuestales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la vigencia 2021 fueron establecidas por valor de $858.726.626.879.
Más adelante precisó que, de ese valor, se recaudaría por contribución especial la suma de $148.694.794.129. Nótese que, si bien la demandante no reprocha la inclusión de gastos de inversión en el presupuesto de la SSPD aprobado para la vigencia de 2021 mediante la Ley 2063 de 2020, liquidado con el Decreto 1805 de 31 de diciembre de 2020 y desagregado por Resolución SSPD – 20211000000045 del 4 de enero de 2021; cierto es que el cuestionamiento frente al acto general demandado implicaría examinar la legalidad del decreto y resolución aludidos, y sus antecedentes a fin de determinar si en el presupuesto apropiado se determinó que los gastos de inversión serían atendidos específicamente con los valores que se recaudarían vía contribución especial.
Conforme a lo sostenido de manera reiterada por la Sala, se concluye que los reproches de la demandante escapan al examen de legalidad de los actos que determinaron la tarifa de la contribución especial de 2021 y de aquellos que la liquidaron a cargo de la demandante, dado que allí es que se determina qué ingresos del presupuesto de rentas serán utilizados para atender los gastos apropiados.
En ese sentido, se reitera el criterio expuesto por la Sección en sentencia de 3 de julio de 202514, frente a un asunto con similitud fáctica y jurídica -correspondiente a la contribución especial de la vigencia 2022-, en el cual la demandante argumentó asuntos referentes a la liquidación del presupuesto general de SSPD, que demostrarían que el monto a recaudar vía contribución especial incluyó, en su entender, además de los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda; en que se señaló que este tema escapaba al juicio de legalidad de los actos acusados «dado, que, como se ha señalado en reiteradas oportunidades, el análisis de aspectos relacionados con el presupuesto de las superintendencias, constituye un análisis ajeno al proceso de la referencia, pues el objeto en litigio se limita a determinar la legalidad de actos administrativos de carácter general que establecieron la base gravable de la 14 Exp. 27782, MP.
Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 contribución especial a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.»15. Así las cosas, se desestima (sic) los cargos planteados respecto del acto general y los actos de liquidación de la contribución a cargo de la sociedad actora, que se analizaron de manera conjunta”.
(Se destaca). En la providencia citada, la Sala recapituló que el origen de la fijación de la base y la tarifa de la contribución del año 2021 tuvo como punto de partida las normas presupuestales y las proyecciones del recaudo estimado de la contribución especial, para advertir la existencia del faltante presupuestal. De esa forma se establece que el faltante presupuestal se encuentra debidamente sustentado en las normas presupuestales correspondientes a la vigencia 2021, las cuales constituyen el fundamento jurídico y económico para concluir que el recaudo de la contribución resultaría insuficiente para cubrir el presupuesto aprobado para dicha vigencia. En ese marco, sí resultaba procedente acudir a la regla excepcional prevista en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en cuanto habilita la ampliación de la base gravable cuando los ingresos ordinarios no resultan suficientes para atender el financiamiento del presupuesto de la entidad.
Valga advertir que la demandante no planteó argumentos ni aportó pruebas de carácter técnico encaminadas a desvirtuar las consideraciones que la SSPD expuso en su acto de carácter general, en el que indicó que, para la determinación de la base gravable y la tarifa de la contribución especial, consideró la información financiera certificada y los estudios correspondientes a los conceptos que integran los gastos operativos, con el fin de sustentar la existencia del faltante presupuestal, en los siguientes términos:
1. BASE DE LIQUIDACIÓN GASTOS DE FUNCIONAMIENTO: De la información financiera anual certificada para la vigencia 2020 se extraen los Gastos de Funcionamiento: Gastos Administrativos (menos exclusiones antes señaladas), los cuales arrojaron la suma de $4.637.024.142.526.
2. VALOR TARIFA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL (1%): A dicha base se le aplica la tarifa máxima establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 del uno por ciento (1%), lo cual dio como resultado la suma de $46.370.241.425.
3. FALTANTE PRESUPUESTAL 2021: Se calcula la diferencia entre el presupuesto aprobado para la vigencia 2021 por concepto de contribución especial: CIENTO CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS NO VENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTINUEVE PESOS MCTE ($148.694.794.129,00) y el valor obtenido al aplicar la tarifa máxima a la base gravable Gastos de Funcionamiento: Gastos Administrativos (menos exclusiones) $46.370.241.425 (2), lo cual da como resultado la suma de: $102.324.552.704.
Al ser mayor el valor del presupuesto aprobado que el valor obtenido al aplicar la tarifa máxima a la base gravable Gastos de Funcionamiento: Gastos Administrativos (menos exclusiones), se concluye que existe un faltante presupuestal. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 10 de octubre de 2019, exp. 22394, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 10 de mayo de 2018, exp. 22972, MP.
Milton Cháves García; del 10 de febrero de 2022, exp. 25721, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiteradas en sentencia de 21 de marzo de 2024, exp. 28083, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En virtud de lo anterior, y de acuerdo con lo estipulado en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la Superservicios está facultada para adicionar a los gastos de funcionamiento algunos gastos operativos para faltantes cubrir el faltante presupuestal.
4. VALOR BASE GRAVABLE DE GASTOS OPERATIVOS NECESARIOS PARA CUBRIR FALTANTE PRESUPUESTAL: Teniendo en cuenta que el valor del faltante presupuestal es de $102.324.552.704, según el numeral 3, este valor debe ser recaudado acudiendo a los gastos operativos, sin que la tarifa exceda del uno por ciento (1%). Así, aplicando una regla de tres, se obtiene que el valor de los gastos operativos que deben ser adicionados es de: $10.232.455.270.374, que es el resultado de dividir $102.324.552.704 por uno por ciento (1%)
5. BASE GRAVABLE DE GASTOS OPERATIVOS PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 85 DE LA LEY 142 DE 1994: De la información financiera certificada, correspondiente a la vigencia 2020, se extraen los Gastos Operativos referidos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, los cuales tienen un valor de $32.840.028.924.841.
6. PORCENTAJE NECESARIO PARA CUBRIR FALTANTE: Posteriormente, sobre el valor de la base gravable de Gastos Operativos del parágrafo 2 artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual el cual tiene un valor de $32.840.028.924.841, se calculó la proporción necesaria (Valor base gravable de Gastos Operativos necesario para cubrir faltante presupuestal (4) dividido sobre Valor Total de Base gravable de Gastos Operativos del pará grafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994(5)) que debe ser incluida en la base gravable de liquidación para cubrir el faltante presupuestal, cuyo resultado fue del 31.16%, una vez determinadas aquellas a que refiere el parágrafo 2º, 3º del artículo 2 de la presente resolución, así: Es decir, los $10.232.455.270.374, necesarios para cubrir el faltante presupuestal, representan 31.16% del total de gastos operativos que pueden ser adicionados a la base gravable, de acuerdo con lo previsto con el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (…)”.
(Se destaca). Como se advierte, la SSPD expuso de manera detallada los datos y las operaciones a partir de los cuales sustentó la existencia del faltante presupuestal. Tales elementos no fueron objeto de reproche específico en la demanda, lo que le permitió a la entidad justificar, desde el punto de vista económico, la ampliación de la base gravable mediante la inclusión de ciertos gastos operativos, así como la determinación de los porcentajes requeridos para cubrir dicho faltante.
En estas condiciones, no resulta suficiente sostener que la liquidación de la contribución a cargo de Vatia desconoce los principios de buena fe, confianza legítima, equidad, eficiencia y justicia tributaria, con fundamento en una línea argumentativa centrada en la ejecución presupuestal y financiera de la SSPD en vigencias anteriores Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 o en la supuesta suficiencia de sus recursos para atender sus gastos de funcionamiento.
En efecto, como se advirtió en precedencia, este tipo de consideraciones no solo son ajenas al objeto del presente litigio, sino que, además, no fueron desarrolladas de manera concreta ni confrontadas con los datos y operaciones que sustentan la fórmula empleada para establecer el faltante presupuestal y el método utilizado para cubrirlo.
En consecuencia, el cargo de apelación no está llamado a prosperar. Conclusión: • Los cuestionamientos de la parte actora relativos a la composición del presupuesto de la SSPD y a la destinación de los recursos recaudados no demostraron la incompatibilidad irreconciliable entre una norma de rango legal y la Constitución que exige el artículo 4 superior para la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad. • La SSPD estaba habilitada para aplicar el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dada la existencia de un faltante presupuestal para la vigencia 2021, calculado con base en el presupuesto aprobado por el Congreso mediante la Ley 2063 de 2020. • La ejecución parcial del presupuesto constituye una circunstancia irrelevante para efectos de evaluar la legalidad del acto administrativo, conforme al criterio jurisprudencial reiterado de esta Sección. • Los actos administrativos demandados no se encuentran viciados de falsa motivación, en la medida en que se sustentan en normas vigentes —artículo 85 de la Ley 142 de 1994, Ley 2063 de 2020 y Resolución SSPD 20211000355215 de 2021—, cuya aplicación no fue desvirtuada por la parte demandante.
Condena en costas Se condena en costas a la parte apelante, al no prosperar el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En virtud del Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, se condena a la parte demandante al pago de agencias en derecho en esta instancia, las cuales se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación de costas, según las reglas previstas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 25000-23-37-000-2022-00050-01 (30184) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia y en agencias en derecho en el valor equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, se ordena al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador