Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Tema: tutela contra providencia judicial. Subtema 1: presupuestos de procedencia Subtema 2: defecto sustantivo. Subtema 2: subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por Jaime Orlando Martínez García en contra del Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Jaime Orlando Martínez García solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que consideró lesionados, con ocasión de la sentencia de segunda instancia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander el 24 de febrero de 2022 y a través de la cual se revocó el fallo del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga del 22 de enero de 2020, dentro la acción popular identificada con el número de radicación 68001-33-33-009-2018-00348-00/02. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. Jaime Orlando Martínez García, el 30 de agosto del 2018, instauró acción popular para que se protegieran los derechos colectivos de la comunidad, en especial los de la población en situación de discapacidad física y visual, los cuales consideró vulnerados por el municipio de Bucaramanga, con ocasión de la falta de continuidad del andén en la rampa de acceso al parqueadero del Centro Comercial Cabecera IV Etapa. 1.2.2.
La demanda correspondió, por reparto, al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga quien la admitió en auto del 4 de septiembre de 2018, en el que ordenó la notificación a las partes y al Ministerio Público. 1.2.3. El municipio de Bucaramanga contestó la acción popular y se opuso a las pretensiones de la demanda. Adicionalmente, arguyó que se había configurado el agotamiento de la jurisdicción, comoquiera que existían varias acciones populares en curso con la misma causa petendi dirigidas en contra de los mismos demandados.
Propuso la excepción de cosa juzgada, dado que mediante sentencia del 18 de diciembre de 2015 proferida en el proceso radicado núm. 2010-00016-00 el Juzgado Sétimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, ordenó la adecuación de la totalidad de los andenes del municipio, en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 361 de 1997. 1.2.4.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia del 22 de enero de 2020, concedió el amparo de los derechos colectivos frente al municipio de Bucaramanga y al centro comercial y como consecuencia de ello, ordenó a este último que, en el término de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria de la decisión, realizara el arreglo de los andenes anexos al inmueble y eliminara las gradas o altibajos que afectaban la movilidad de las personas en alguna situación de discapacidad e instalara los pompeyanos y los arreglos pertinentes, para cumplir con la norma urbanística vigente; además, dispuso que la entidad territorial debía prestar la asistencia técnica y ejercer el control sobre las obras y/o adecuaciones a ejecutar.
El juez de primera instancia, respecto del agotamiento de jurisdicción propuesto sostuvo que, si bien existía una identidad entre el caso bajo estudio y las diferentes demandas invocadas, lo cierto era que su causa era distinta. Lo anterior, dado que en cada proceso se aducía la falta de pompeyanos o presencia de altibajos en diversos andenes que pertenecían al municipio de Bucaramanga, lo que conllevaba a realizar un análisis diferente en cada caso concreto.
Frente a la cosa juzgada, puso de presente que no se podía inferir que los andenes objeto de la litis se encontraran incluidos dentro de los que fueron de conocimiento de la acción popular 2010-00016-00 y, por ende, que la decisión judicial tomada allí, haya resuelto la nueva controversia. 1.2.5. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 24 de febrero de 2022, en la que declaró probada la excepción de cosa juzgada.
El tribunal advirtió que, en la oportunidad para alegar de conclusión, la entidad territorial demandada insistió en la excepción de cosa juzgada por agotamiento de jurisdicción, dado que, en la acción popular identificada con el número 2008-00144, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga profirió sentencia el 26 de marzo de 2010 en la que ordenó a la administración adecuar todos los andenes del municipio.
Por lo anterior, el problema jurídico planteado por la autoridad judicial de segunda instancia radicó en resolver si en el asunto, objeto de la acción popular, se había configurado la excepción de cosa juzgada ante la existencia de una decisión anterior del 26 de marzo de 2010 proferida dentro de la acción popular 2008-00144-00, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y confirmada por el Tribunal de Santander el 22 de junio de 2011.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Santander realizó un análisis comparativo entre las dos procesos y concluyó que: i) el demandante en los dos procesos era Jaime Orlando Martínez García; ii) el demandado era el municipio de Bucaramanga; iii) los fundamentos fácticos eran similares en hechos y pretensiones en cuanto procuraban la protección de los derechos colectivos como consecuencia del inadecuado estado de algunos andenes de la ciudad de Bucaramanga que imposibilitaba el tránsito seguro de las personas con limitación física.
El Juez de la segunda instancia puso de presente que en la sentencia del 26 de marzo de 2010, que definió el proceso identificado con el número 2008-00144-00, se dispuso que el “Municipio de Bucaramanga deberá efectuar un estudio técnico a efectos de adelantar las adecuaciones en la vía para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el transito seguro de los peatones”.
Por lo anterior, sostuvo que, si bien en la demanda radicada al número 2018-00348-00 se solicitó la construcción de un pompeyano en un andén, lo cierto era que este elemento del espacio público se consideraba una prolongación del sendero que permite la continuidad del mismo con el fin de garantizar el tránsito seguro de la comunidad, en especial de las personas con discapacidad, por lo que se subsumía dentro de la orden proferida al interior de la acción popular radicada al número 2008-00144-00. 1.3.
Pretensiones de tutela El actor solicitó (i) amparar sus derechos fundamentales invocados, (ii) revocar la sentencia de segunda instancia del 22 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, (iii) ordenar a la autoridad judicial que expida nuevo auto admisorio de segunda instancia para que solo se tramite el recurso de apelación interpuesto por el Centro Comercial Cabecera IV Etapa dentro del término de ley y en consecuencia, (iv) ordenar que se expida una nueva sentencia de segunda instancia en la que se valoren todas y cada una de las pruebas allegadas al expediente y si, fuere el caso, confirmar la decisión recurrida. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte actora, como sustento a sus pretensiones, afirmó que el tribunal en la sentencia de fecha 24 de febrero de 2022, incurrió en defecto sustantivo. Argumentó que, a pesar de que la autoridad judicial accionada negó en sentencia la excepción propuesta por el ente territorial referente al “agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada”, esta decisión no hacía parte íntegra del fallo.
Por lo tanto, al tener vocación de “ser un auto dentro de la sentencia” no era susceptible del recurso de apelación. Adicionalmente, puso de presente que el auto que resuelve sobre “el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada” no es de los que enlista el artículo 243 del CPACA, como susceptibles de apelación y en ese orden el recurso no debió concederse respecto de este reparo, por lo que se violó el debido proceso.
Aunado a lo anterior, manifestó que el Juzgado Administrativo de Bucaramanga hizo incurrir en error al tribunal, pues debió inadmitir el recurso interpuesto por el ente territorial y dar trámite únicamente al presentado por el centro comercial. Finalmente aseveró que, tanto la primera instancia como el Tribunal Administrativo de Santander no se percataron de que la entidad territorial demandada en su contestación debió presentar el agotamiento de jurisdicción como excepción previa. 1.5.
Tramite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 14 de julio de 2022, admitió la acción y ordenó vincular al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Bucaramanga, al municipio de Bucaramanga, al Centro Comercial Cabecera IV Etapa y a quienes participaron en la acción popular, objeto de la solicitud de amparo, como terceros interesados. 1.5.2.
Enviadas las notificaciones correspondientes, se recibieron las siguientes respuestas: 1.5.2.1. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga presentó informe respecto a los hechos de la demanda y en este sentido realizó un recuento de todas las actuaciones surtidas en el trámite de la acción popular. Finalmente, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo en la medida en que no se encontraba probado el cumplimiento de los requisitos generales ni específicos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. 1.5.2.2.
El Tribunal Administrativo de Santander consideró que la acción era improcedente dado que en el asunto se configuraba cosa juzgada constitucional, porque Jaime Orlando Martínez García, en anterior oportunidad, formuló acción de tutela contra la misma autoridad judicial por los mismos hechos y pretensiones, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia a la Sección Segunda – Subsección A, bajo radicado 11001-03-15-000-2022-02077-00, autoridad que profirió sentencia el 5 de mayo de 2022 negando el amparo, decisión que fue modificada en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien la declaró improcedente. 1.5.2.3.
La Defensoría del Pueblo al contestar la tutela arguyó que el Tribunal se apartó de la debida congruencia y se sustrajo de los límites de su competencia para decretar de oficio la cosa juzgada. Adicionalmente afirmó que una sentencia tan genérica como la aducida para concluir que absorbía toda la problemática de los pompeyanos en Bucaramanga no solucionó la vulneración a los derechos colectivos en el proceso radicado 68001-33-33-009-2018-00348-00.
Por lo tanto, sostuvo que, aunado al defecto invocado por el actor, la autoridad judicial accionada había incurrido en defecto fáctico y en violación directa de la Constitución. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.
La legitimación en la causa por activa de Jaime Orlando Martínez García se encuentra acreditada, puesto que fungió como demandante dentro de la popular con radicado núm. 68001-33-33-009-2018-00348-00/02 en el que se emitió en segunda instancia la sentencia del 24 de febrero de 2022, que acusó de incurrir en defecto sustantivo, y por ende, es el titular de los derechos fundamentales cuyo amparo pretende.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Santander, en la medida en que fue la autoridad que profirió la sentencia del 24 de febrero de 2022 que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.
Subsidiariedad Otro de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.
Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. En el caso bajo estudio, Jaime Orlando Martínez adujo que la decisión cuestionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en la medida en que incurrió en un yerro al resolver sobre el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada.
Sostuvo la parte actora que el Tribunal Administrativo de Santander debió inadmitir el reparo contra la decisión de negar la excepción de agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada presentado por el ente territorial y admitir únicamente el interpuesto por el centro comercial. En este punto, la Sala advierte que, más que una inconformidad en contra de la sentencia del 24 de febrero de 2022, lo que se denota es un descontento por parte de Jaime Orlando Martínez García con la concesión y admisión del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia. Dicho de otra forma, en su sentir, la decisión tomada, respecto de negar la excepción de agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada, no era susceptible dicho recurso porque se resuelve a través de un auto.
Revisado el expediente, esta judicatura da cuenta que el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 9 de septiembre de 2020, admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida el 22 de enero de 2020 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, providencia que fue notificada por estado en la misma fecha.
Sin embargo, Jaime Orlando Martínez García no recurrió la mencionada decisión. Si en su criterio, el recurso de alzada no reunía los requisitos legales para ser admitido y decidido, este tenía la carga de interponer el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998 concordante con el artículo 318 del CGP. Empero, el accionante pretende utilizar la solicitud de amparo, como un mecanismo alternativo para suplir el recurso de reposición que no interpuso y cuya oportunidad procesal para hacerlo, dejó vencer.
De igual manera en el trámite de la segunda instancia tuvo la oportunidad de plantear los argumentos que aquí expone, cuando fue admitido el recurso y cuando alegó de conclusión, sin que, como ya se dijo, esta inactividad pueda subsanarla utilizando este mecanismo constitucional. Así las cosas, en vista de que el tutelante no expresó ningún motivo por el que el recurso de reposición no fuera el mecanismo idóneo y eficaz para controvertir lo decidido en la admisión del recurso, y tampoco circunstancia alguna que le hubiera impedido hacer valer sus derechos en el trámite de la segunda instancia del proceso de acción popular, se impone concluir que dejó vencer la oportunidad procesal y pretende ahora recuperarla por medio de la tutela, situación que ha sido proscrita por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “(…) no podrá acudirse a ella como ‘última tabla de salvación’, es decir, que teniendo otros mecanismos judiciales ordinarios de defensa o agotada la posibilidad de ejercitarlos por conveniencia, descuido o negligencia procesal no podrá acudirse a la tutela al no estar permitida por la Constitución esa alternativa, de tal manera, que quien dejó agotar esa oportunidad de defensa no podrá acudir a la acción de amparo constitucional porque [e]sta s[o]lo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” En consecuencia, la solicitud de amparo presentada por el señor Martínez García en contra del Tribunal Administrativo de Santander se declarará improcedente en tanto carece del requisito de subsidiariedad, toda vez que esta acción no es una vía alternativa o supletoria de los medios ordinarios que el legislador tiene previstos para controvertir las decisiones judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Jaime Orlando Martínez García en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese, cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente