1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial.

Pensión de sobreviviente. No se aplica retrospectividad de la ley. Ausencia de defecto desconocimiento de precedente constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia del 7 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente el amparo constitucional. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Myriam Yaneth Sierra Navas, quien actúa en nombre propio, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la seguridad social, como también los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 54001- 33-33-001-2017-00250-01 y, en su lugar, que se ordene al Tribunal proferir una nueva sentencia en la que se brinde la garantía de los derechos invocados en la acción de tutela así como los lineamientos y precedentes jurisprudenciales existentes. 1.1.2.

Los hechos La accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) Su esposo Álvaro Álvarez Jácome (q.e.p.d.) laboró al servicio de la Policía Nacional por espacio de 4 años, 6 meses y 14 días, hasta el día de su fallecimiento ocurrido el 31 de diciembre de 1988. ii) A finales de 2016, en su condición de cónyuge sobreviviente, solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. iii) Mediante Oficio 319466 del 24 noviembre de 2016, la entidad resolvió la petición de manera desfavorable. iv) Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación–Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en la que solicitó la nulidad de la anterior decisión y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. v) A través de sentencia del 29 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta negó las pretensiones de la demanda, bajo la argumentación de que no resultaba posible acudir al principio de retrospectividad para aplicar la Ley 100 de 1993, comoquiera que la muerte del agente Álvaro Álvarez Jácome se produjo con anterioridad a la expedición del régimen general de seguridad social en pensiones, esto es, cuando se encontraba vigente el Decreto 2063 de 1984, que exigía como mínimo 12 años de servicios para acceder a la prestación, los cuales no cumplía el policial fallecido. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Por medio de sentencia del 9 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión, reiterando los argumentos expuestos por el juzgador de primera instancia. vii) Cuando falleció su esposo quedó sola a cargo de dos niñas de 5 y 2 años, y en embarazo de aproximadamente 4 meses, debiendo vivir en condiciones de pobreza y necesidad puesto que su cónyuge era el proveedor del hogar.

Actualmente, tiene 58 años de edad sin posibilidades de trabajo, no percibe sueldo o pensión alguna y sufre de hipertensión esencial primaria, cardiomiopatía isquémica, enfermedad renal crónica, infección de vías urinarias y cefalea tipo tensión. viii) Hace poco, en la Sentencia T-017 de 2022, la Corte Constitucional resolvió, en un caso similar, ordenar el inicio del trámite de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la peticionaria, en la suma que correspondiera, como también el reconocimiento de las mesadas causadas y no prescritas hasta su inclusión efectiva en la nómina de pensionados. 1.1.3.

Los fundamentos jurídicos En sentir de la accionante, el fallo del Tribunal incurrió en «desconocimiento de precedente jurisprudencial» al apartarse, sin justificación válida, de los siguientes precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional en los cuales se han resuelto casos semejantes: i) Sentencia C-461 de 1995, en la que se señala que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable y configura un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la carta política. ii) Sentencia T-415 de 2017, que reiteró lo dicho en las Sentencias T-564 de 2015 y T- 116 de 2016, en torno a la importancia de analizar en cada caso concreto la 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proporcionalidad y la razonabilidad de aplicar retrospectivamente el Sistema General de Pensiones. iii) Sentencia T-525 de 2017, en la que se concedió el amparo de la pensión de sobrevivientes en el caso de un agente de la Policía Nacional que falleció en simple actividad y que acreditó un año, nueve meses y veintitrés días de tiempo laborado. iv) Y, finalmente, la Sentencia T-155 de 2018, en la que también se reitera la aplicación de la retrospectividad de la ley en materia pensional. 1.2.

Actuación procesal Mediante auto del 8 de junio de 2022, el consejero Martín Bermúdez Muñoz admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar del proveído al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, como accionado, al Ministerio de Defensa (Policía Nacional) y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, en calidad de terceros interesados en las resultas del proceso, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 610 del Código General del Proceso, para que, dentro del término de dos días, se pronunciaran sobre las pretensiones y los hechos de la acción de tutela.

De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, para que, en el término de dos días contados a partir de la notificación del proveído, allegaran en medio digital las piezas del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001- 33-33-001-2017-00250-01, que estimaran indispensables para resolver la acción; y exhortó a la accionante para que enviara, en medio digital, las piezas del proceso que se encontraran en su poder y que considerara necesarias para resolver el amparo solicitado, advirtiéndole que la falta de pruebas que acreditaran la vulneración de su derecho impediría decidir oportunamente y generaría las consecuencias derivadas de la aplicación de las reglas de la carga de la prueba. 1.3.

Contestación de la demanda 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por intermedio del magistrado Edgar Enrique Bernal Jauregui, solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar el amparo deprecado.

Para dichos efectos argumentó lo siguiente: i) La providencia atacada se adoptó en estricto cumplimiento del procedimiento legalmente prestablecido y aplicando la subregla prevista por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, en la que se señaló que la Ley 100 de 1993 no puede cobijar situaciones jurídicas de los agentes que hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, puesto que ya se encuentran consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte. ii) Dicho criterio ha sido reiterado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencias del 26 de agosto de 2019, expediente 52001-23-31-000- 2012-00241-01 y del 7 de noviembre de 2019, expediente 05001-23-33-000-2013- 01759-01(3601- 15), consejero ponente: William Hernández Gómez. iii) Adicionalmente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-564 de 2015, tuvo en cuenta la aludida sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante. iv) La pretensión de la accionante se circunscribe a un subjetivo disentimiento de las razones en las que la corporación se basó para resolver el recurso de apelación puesto en conocimiento, inconformismo que, naturalmente, excede el ámbito de la acción de tutela, por lo que el hecho de que la decisión le fuera desfavorable no significa que se haya vulnerado algún derecho fundamental. 1.3.2.

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, a través de la jueza Yuddy Milena Quintero Contreras, solicitó denegar las pretensiones de tutela, en atención a lo siguiente: 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) No puede concluirse de manera alguna que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander haya incurrido en desconocimiento de precedente, puesto que en la providencia atacada se citó la sentencia de unificación del 21 de abril de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en la que se señaló que tratándose de sustitución pensional «la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior», posición que, además, fue reiterada en providencias del 26 de agosto y 7 de noviembre de 2019. ii) Por esta razón carecen de fundamento los argumentos esbozados por la parte demandante en su recurso de apelación, en el que solicita la aplicación de decisiones de la Corte Constitucional en sede de tutela que avalaban sus pretensiones, en tanto el actual criterio jurídico que, en efecto, para esa Sala tiene carácter preponderante — en clave de precedente de obligatoria observancia— es el que se analizó. 1.3.3.

El Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional), por medio de la Secretaría General, solicitó no conceder las pretensiones de tutela, dado lo siguiente: i) El régimen especial vigente para la fecha del fallecimiento del agente Álvaro Álvarez Jácome, era el Decreto 2063 de 1984, que su artículo 120, literal c, disponía que cuando la muerte es calificada en simple actividad, se requiere como requisito para otorgar una pensión de sobreviviente un tiempo de servicio del policial igual o superior a 15 años o más, situación que no se encontró acreditada, toda vez que el señor expolicial laboró por un período de 4 años, 6 meses y 14 días.

Por tanto, el acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora Myriam Yaneth Sierra Navas, como cónyuge supérstite del señor agente (F) Álvaro Álvarez Jácome fue proferido conforme a derecho cumpliendo con las prescripciones legales vigentes, y se ajustó a los precedentes jurisprudenciales aplicables en la materia. ii) Las sentencias aludidas por la parte actora como precedente tan solo tienen efectos interpartes, desconociendo con ello que el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de fallo de unificación del 25 de abril de 2013, definió que el derecho a la pensión de sobreviviente se causa al momento del fallecimiento del uniformado y que las 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas que rigen las prestaciones derivadas de la contingencia son las vigentes para el momento del deceso.

Conforme a lo esgrimido, la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente con base en lo establecido en la Ley 100 de 1993 bajo los criterios de favorabilidad y retrospectividad. 1.4. Sentencia impugnada Mediante sentencia del 7 de julio de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente el amparo constitucional, dados los siguientes considerandos: i) En el caso no se acredita el requisito de relevancia constitucional pues lo que hace la accionante es reiterar los argumentos que fueron planteados en el proceso ordinario.

Tanto en la apelación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en la acción de tutela se alega el desconocimiento de sentencias de tutela de la Corte Constitucional. ii) De cualquier manera, el amparo no podía prosperar puesto que la decisión del Tribunal estuvo fundamentada en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, así como en tres sentencias proferidas por la misma Sección, en las que se reiteró que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.

A lo anterior se agrega que la tesis acogida por el Tribunal también ha sido reiterada recientemente en sentencias del 29 de julio y 30 de septiembre de 2021, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de manera que todavía es el criterio utilizado por la máxima autoridad judicial en asuntos laborales. iii) En tal sentido, el Tribunal encontró que no era procedente la aplicación del principio de favorabilidad por cuanto el Consejo de Estado ha sido claro en establecer que la Ley 100 de 1993 no puede gobernar situaciones jurídicas de agentes que fallecieron con anterioridad a su entrada en vigencia. Por esto, las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas en virtud de la citada normativa, bajo el principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

Impugnación La accionante impugna la decisión de primera instancia en orden a que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones de tutela. Para dichos efectos, reiteró lo expuesto en el libelo y agregó lo siguiente: El a quo, al proferir el fallo de tutela de primera Instancia, hoy objeto de impugnación, efectúa para ello una síntesis de lo que fue el punto relevante dentro de la acción de tutela, concluyendo en que el reproche de vulneración se centra en el desconocimiento de los precedentes constitucionales, sin citar ninguna jurisprudencia en específico, a pesar de haberse señalado puntualmente como en especial relevante para motivar la tutela la sentencia T-017 de 2022, […] en la que en un caso similar al mío, se resolvió ordenar el inicio del trámite de reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la peticionaria, en la suma que corresponda, como también el reconocimiento de las mesadas causadas y no prescritas hasta su inclusión efectiva en la nómina de pensionados. […] Yo no entiendo porque LA CORTE CONSTITUCIONAL DICE SI, y el CONSEJO DE ESTADO DICE NO, porque PARA OTRAS VIUDAS LA CORTE RECONOCE LOS DERECHOS y porque PARA MÍ EL TRIBUNAL CONTENCIOSO DE NORTE DE SANTANDER Y EL CONSEJO DE ESTADO DICE QUE NO TENGO DERECHO, con todo respeto, soy una mujer enferma, sin trabajo, sin recibir ningún tipo de subsidio, pues hasta en la última encuesta del Sisbén me reprocharon la existencia de una demanda contra el Estado y no recibo ni he recibido ningún tipo de ayuda, y acudo a la justicia en busca de apoyo y después de más de 30 años, que por misericordia de Dios, estoy viva, me dicen que para otras mujeres en similares situaciones a la mía la Corte Constitucional y hasta el mismo Consejo de Estado les reconoció el derecho, pero que a partir del año 2018, el Consejo de Estado cambió de criterio y tampoco tiene en cuenta lo que la Corte Constitucional decide, eso en verdad no debe suceder en un Estado social de derecho en el que se supone se debe trabajar para mejorar la vida de sus ciudadanos, avanzando en el bienestar de los mismos y no desmejorándolos como aquí se está haciendo. […] se vulneran [sus derechos] bajo el argumento de una infranqueable irretrospectividad de la ley y unificación en ese sentido por parte del Consejo de Estado, cuando en realidad no existe unificación y se han tomado decisiones dispares y que tampoco reconocen los precedentes judiciales de la Corte Constitucional al respecto, los que han sido varios, pero que sin embargo, no son aplicados, en detrimento la mayoría de las veces de madres y esposas que aparte de haber perdido para siempre a nuestro ser querido y soporte de subsistencia, hemos quedado desamparadas, bajo el amparo de un régimen especial de mayores exigencias a las establecidas en el régimen general de seguridad social en materia pensional. 2.

Consideraciones 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 2019,1 según el cual «[l]as tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción cumple con los requisitos generales de procedencia para controvertir la sentencia del 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 54001-33-33-001-2017-00250-01.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, al ser negadas las pretensiones de reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente reclamada, sin tener en cuenta la jurisprudencia constitucional en torno a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. 2.3.

Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,3 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen 1Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.

Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,4 previstos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, pues según la parte actora, la litis fue resuelta sin un adecuado análisis jurisprudencial, evento que, de encontrarse acreditado, conduciría a la vulneración de los derechos de la accionante. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de reparación directa y de los hechos narrados no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 9 de diciembre de 2021, notificada por correo electrónico al día siguiente, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 3 de junio de 2022, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.5 iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis jurisprudencial. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración del defecto por desconocimiento de precedente jurisprudencial. 4 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 5 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) En el sub judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.

Análisis de procedencia del amparo invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala abordará el estudio del amparo invocado en el siguiente orden: i) criterios para determinar la existencia de un defecto por desconocimiento de precedente constitucional, ii) hechos probados y iii) análisis del caso concreto. 2.5.1.

Criterios para determinar la existencia de un defecto por desconocimiento de precedente constitucional Esta causal de procedibilidad se justifica en el artículo 241 Constitucional, a partir del cual se le confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la constitución; por tanto, se predica únicamente de los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional6 y se presenta cuando el funcionario judicial, al resolver un caso concreto, se aparta de la interpretación sostenida por la Corte.7 El desconocimiento de precedente jurisprudencial constitucional puede alegarse, tanto en sede de control abstracto como en sede de control concreto de constitucional, no solo porque se debe reconocer que la Constitución es norma superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad de los administrados.8 En tratándose de los fallos de control abstracto de constitucionalidad, por cuanto la decisión hace tránsito a cosa juzgada constitucional, evento a partir del cual se ha reconocido su carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derechos; y, en sede de control concreto, por cuanto aunque en principio tiene efectos inter partes, en ocasiones pueden hacerse extensivos al resultar relevantes para la unidad y la armonía del ordenamiento jurídico. 6 Ver más en sentencia T-369 de 2015. 7 Ver más en sentencia SU-640 de 2008. 8 Ver más en sentencia T-270 de 2013. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando se trata de sentencias de control abstracto de constitucionalidad y de unificación de tutela, basta una decisión para que exista un precedente, toda vez que las primeras determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política y, las segundas, unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos.

En relación con el precedente jurisprudencial en materia de tutela, se ha reconocido el valor vinculante [de las decisiones adoptadas por la Sala Plena como por las Salas de revisión], cuando se trata de una línea jurisprudencial constante y uniforme respecto de problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos.9 Esto, por cuanto aunque tienen efectos inter partes, es decir, que la tutela no tiene efectos más allá del caso objeto de controversia, ocurre diferente con la ratio decidendi, pues esta define frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma.10 Por lo que en aras de garantizar los derechos a la igualdad y al debido proceso, la ratio decidendi se convierte en obligatoria para todos los casos que se subsuman dentro de la hipótesis prevista en la regla judicial.

Ahora bien, se desconoce el precedente constitucional, entre otras hipótesis, cuando: i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles; ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior; iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada; o iv) no se toma en cuenta el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela.11 La Corte ha sintetizado las premisas bajo las cuales se debe interpretar una decisión judicial acusada de incurrir en tal defecto en los siguientes términos: i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto 9 A-131 de 2001 y A-153 de 2015. 10 Sentencia C-539 de 2011. 11 Sentencia SU-091 de 2016.

Cfr. Sentencias T-1092 de 2007 y T-656 de 2011. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues, de no hacerlo, incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.12 Ello no implica, en todo caso, que la obligación de acoger el precedente constitucional coarte la libertad del juez o la autonomía judicial, pues existe la posibilidad para los operadores judiciales de apartarse del precedente constitucional si cumple con los requisitos establecidos para ello, esto es, siempre que cumpla con una carga argumentativa adecuada y suficiente que justifique su actuar, evento que, en palabras de la Corte, puede darse: «cuando se verifica que existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso concreto», o que «existan elementos de juicio no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica».13 2.5.2.

Hechos probados Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 54001-33-33- 001-2017-00250-01, la Sala establece lo siguiente: i) El 27 de marzo de 2017, la señora Myriam Yaneth Sierra Navas, por intermedio de apoderada judicial, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional), en la que solicitó lo siguiente: Primero: Que se declare nulo el acto administrativo conformado por: El Oficio n°. 319466 del 24 de noviembre de 2016, en el que la Policía Nacional da una respuesta negativa a las peticiones presentadas ante esa institución el 5 de septiembre 12 Sentencia T-351 de 2011.

Reiterada en la sentencia SU-091 de 2016. 13 Ver sentencias T-566 de 1998, T-439 de 2000 y T-569 de 2001. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2013, radicado n°. 119606, mediante el cual se solicita que otorgue pensión de sobrevivientes por Ley 100 de 1993 y la petición del 20 de octubre de 2016, mediante la cual se pide que se le aplique el principio de retrospectividad de los art. 16 al 48 de la Ley 100 de 1993, aplicando lo ordenado en la sentencia de tutela n°. 563 de 2015.

Dicha negativa expresa que el extinto uniformado no cumplió con el requisito de tiempo de 12 años o más de servicio que el impone el art. 121 del Decreto 2063 de 1984, estatuto prestacional para los agentes de policía, vigente la fecha de la muerte. Y de otro lado manifiesta la Ponal que tampoco se le puede aplicar la Ley 100 de 1993, por expreso mandato del art. 217 de la Constitución Nacional.

Segundo: Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la Nación-Mindefensa, Policía Nacional está obligada: a. El reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la demandante en calidad de cónyuge supérstite, desde la fecha que se iniciaron las acciones correspondientes (5 de septiembre de 2013, radicado n°. 119606) […] hasta que se ordene el reconocimiento y pago de la misma. b. Como consecuencia de lo anterior y, en atención al art. 148 del CPACA me permito solicitar que por vía excepcional de inconstitucionalidad y/o ilegalidad del art. 4 de la Constitución Política de 1991, en fallo interpartes, se inaplique el art.121, literal c, del Decreto 2063 de 1984, Estatuto Prestacional de los Agentes de Policía, por cuanto esta norma viola flagrantemente los art.13, 48 y 53 de la carta política y, en su defecto, se aplique todo el contenido de la ratio decidendi de la sentencia de tutela n°. 564 del 3 de septiembre de 2015, que es una sentencia erga omnes dictada por la honorable Corte Constitucional en su calidad de órgano de cierre en materia de derechos fundamentales […], pues en esa oportunidad […] se aplicó el principio universal de retrospectividad de la Ley 100 de 1993, en sus art. 46 al 48, concediéndole la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los causantes que murieron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. […] ii) Mediante sentencia del 29 de agosto de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta negó las pretensiones de la demanda. iii) A través de sentencia del 9 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión. 2.5.3.

El caso concreto. Análisis de la Sala Se controvierte en el caso la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Myriam Yaneth Sierra Navas, por configuración del defecto «desconocimiento de precedente constitucional», en la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamada, al no aplicarse retrospectivamente la Ley 100 de 1993, según lo contemplado por la Corte Constitucional.

Alega la accionante, de manera particular, que para adoptar la decisión, el Tribunal desconoció i) la Sentencia C-461 de 1995, en la que se señala que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, pues, con él, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la carta política; ii) la Sentencia T-415 de 2017, que reiteró lo dicho en las Sentencias T- 564 de 2015 y T-116 de 2016, en las cuales se destaca la importancia de analizar, en cada caso concreto, la proporcionalidad y la razonabilidad de aplicar retrospectivamente el Sistema General de Pensiones; iii) la Sentencia T-525 de 2017, en la que se concedió el amparo de la pensión de sobrevivientes en el caso de un agente de la Policía Nacional que falleció en simple actividad y que acreditó un año, nueve meses y veintitrés días de tiempo laborado; y iv) la Sentencia T-155 de 2018, en la que también se reitera la aplicación de la retrospectividad de la ley en materia pensional.

Pues bien, se encuentra que en el análisis del caso, el Tribunal accionado trajo a colación el régimen jurídico aplicable al caso, esto es, el Decreto 2063 de 1984, vigente para el momento de la muerte del causante que, en su artículo 120, previó lo referente a la pensión por muerte en simple actividad, en el siguiente sentido: Artículo 120.

Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente estatuto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una indemnización equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 98 del presente estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo del servicio del acusante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo a la categoría y tiempo de servicio del causante. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo dicho panorama, mencionó los hechos probados relevantes y abordó el estudio del caso en el siguiente sentido: […] se tiene que el Decreto Ley 2063 de 1984, vigente para el momento de la muerte del causante, establece como dentro de las sociales (sic) causadas por muerte de un agente de policía en simplemente actividad, una pensión mensual para el Agente que hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, siendo a todas luces evidente que la parte demandante no resulta beneficiaria del derecho pensional reclamado, al tenor de la norma en mención, puesto que el causante se desempeñó por un tiempo de servicios inferior de 4 años, 6 meses y 14 días, incluidos los tres meses de alta.

Por otra parte, en la alzada se hace alusión a la aplicación del principio de favorabilidad de la Ley 100 de 1993, encontrando la Sala que tal pedimento no es procedente, ya que, la posición fijada por el Consejo de Estado es clara al determinar que esa norma no puede gobernar situaciones jurídicas de agentes que fallecieron con anterioridad a su entrada en vigencia. […] Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2013,14 consideró que el derecho a la pensión se causa al momento en que ocurre el fallecimiento, es decir, cuando se causa el derecho a la sustitución pensional, siendo sólo aplicables las normas que rigen para la época en que suceden los hechos, por lo tanto, sí se decide un asunto con base a una norma expedida con posterioridad se quebrantaría la regla de irretroactividad de la ley […].

La anterior conclusión fue reiterada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en sentencias proferidas el 26 de agosto de 2019, dentro del proceso identificado con el radicado 52001-23-31-000-2012-00241-01 y del 7 de noviembre de 2019, radicación número: 05001-23-33-000-2013-01759-01(3601- 15), Consejero ponente: William Hernández Gómez.

Como se extrae de lo transcrito con antelación, es evidente que existe una postura jurisprudencial unificada del Consejo de Estado, máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, para resolver asuntos como el particular, razón por la cual al día de hoy carecen de fundamento los argumentos esbozados por la parte demandante en su recurso de apelación, en el que solicita la aplicación de decisiones de la Corte Constitucional en sede de tutela que avalaban sus pretensiones, [dado] el actual criterio jurídico que en efecto para esta Sala tiene carácter preponderante en clave de precedente de obligatoria observancia frente a casos como el presente. […] Se tiene entonces que el Tribunal manifestó acogerse al cambio jurisprudencial que en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes se previó en la sentencia del 25 abril de 2013,15 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, posteriormente reiterado por la Sección en varios pronunciamientos jurisprudenciales y que permiten evidenciar el criterio de decisión de la corporación en esa materia. 14 Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C.P Luis Rafael Vergara Quintero. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 25 de abril de 2013, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Expediente 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09).

Actor: María Emilsen Larrahondo Molina. Demandado: Nación, Ministerio d Defensa, Policía Nacional. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En dicha sentencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado rectificó la posición otrora sostenida —a partir de la cual se accedía al reconocimiento de la sustitución pensional, en aplicación retrospectiva de la ley, es decir, que se aplicaba la ley nueva o posterior a hechos acaecidos con anterioridad a su vigencia—,16 para dar paso al criterio según el cual «la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho», con fundamento en lo cual se concluye que al ser la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior, no hay lugar a la aplicación retrospectiva de la norma.

Acoger este criterio, por sí solo, no deviene para el Tribunal en una vía de hecho, pues las sentencias proferidas por el Consejo de Estado con carácter de unificación jurisprudencial, esto es, con el carácter de unificar criterios de interpretación y aplicación normativa,17 generan en cabeza del juez de lo contencioso administrativo la obligación de acogerlas para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos iguales, en procura, precisamente, de la seguridad jurídica, de la confianza legítima e de la igualdad de los administrados.

De manera que al ser este el criterio que gobierna actualmente en la Sección Segunda del Consejo de Estado —adoptado como decisión de unificación—, se constituye en referente obligatorio entre la comunidad jurídica. Además, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha recordado que los jueces tienen como deber de obligatorio cumplimiento el de acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando estas constituyan precedentes y/o sus propias decisiones en casos idénticos.18 16 Posición adoptada en sentencia de abril 29 de 2010 y noviembre 1° de 2012. 17 Artículo 10 del CPACA, en concordancia con los artículos 102 y 270 ibídem. 18 Sentencia T-285 de 2013.

En esta oportunidad la Corte conoció de la acción de tutela que interpuso la Contraloría General de la República contra las providencias proferidas en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que ordenaron el reconocimiento de la prima técnica y la consiguiente nulidad de los oficios que negaban su reconocimiento.

La Corte centró su análisis en determinar si las sentencias acusadas incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial, y para esos efectos recordó la necesidad de reparar en varios criterios: i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en ellos; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes, pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad;(iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, se tiene que en el caso se presenta un elemento de juicio a partir del cual la accionante depreca la protección de sus derechos fundamentales, que tiene que ver con el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional y que presupone un componente de argumentación plenamente válido, en razón al carácter vinculante y preferente de los fallos emitidos por la Corte Constitucional, tanto en sede de control abstracto, como en sede de control concreto de constitucionalidad.

Cierto es que los pronunciamientos de la Corte Constitucional revisten igualmente carácter vinculante para el juzgador, y deben ser objeto de aplicación por el operador jurídico al ser fuente de derecho y criterio de interpretación de los jueces, en el marco de los artículos 228 y 230 constitucionales; sin embargo, tal como se dejó sentado en acápites anteriores, el carácter vinculante del precedente constitucional está directamente relacionado con el tipo de sentencia proferida por la Corte.

Así, en tratándose de sentencias de control abstracto de constitucionalidad y de unificación de tutela, basta una sola decisión para que exista un precedente, toda vez que las primeras determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política y, las segundas, unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos;19 no obstante, en lo que corresponde con el precedente jurisprudencial en materia de tutela, se ha reconocido su valor vinculante cuando se trata de una línea jurisprudencial constante y uniforme respecto de problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos.20 Para lo que compete al caso, se tiene que en el recurso de apelación la demandante solicitó al Tribunal acoger el criterio previsto en la Sentencia T-564 de 2015, en la que se concedió la pensión de sobrevivientes aplicando retrospectivamente la Ley 100 de 1993, y que frente a dicho argumento el Tribunal refirió lo siguiente: caso analizado, bien por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.

Se concluyó que el precedente invocado, relacionado con el pago de la prima técnica, no era riguroso y consolidado, pues no existía dentro del Consejo de Estado una línea de precedentes aplicables a situaciones similares a la estudiada. 19 Sentencia SU-611 de 2017. 20 A-131 de 2001 y A-153 de 2015. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Insiste en que en este caso no se ha consolidado el derecho prestacional de la pensión de sobrevivientes, considerando, con base en la sentencia T-564/2015 de la Corte Constitucional, que la regulación prevista en el Decreto 2063 de 1984 resulta insuficiente, en cuanto no consagra medidas de protección efectivas para el grupo familiar del agente que falleciera en servicio, por ende, restringir el derecho pensional a los grupos familiares de aquellos policías que fallecieron cuando ya habían prestado servicios a la institución por varios años, pero que aún no alcanzaban el tiempo para obtener la asignación de retiro resulta desproporcionado e injusto, y contraría los postulados constitucionales a la igualdad, vida digna y protección de la familia, que deben ser garantizados en un estado social de derecho. […] en la alzada se hace alusión a la aplicación del principio de favorabilidad de la Ley 100 de 1993, encontrando la Sala que tal pedimento no es procedente, ya que, la posición fijada por el Consejo de Estado es clara al determinar que esa norma no puede gobernar situaciones jurídicas de agentes que fallecieron con anterioridad a su entrada en vigencia. Sobre esto, resulta menester destacar que el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que «El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1 de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas, en virtud de la citada normativa bajo el principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. […] Aunado a lo anterior, en el sub examine no se estima que se haya configurado el principio de favorabilidad en estricto sentido validado desde la perspectiva de la condición más beneficiosa, esto por las siguientes razones: […] Si bien la […] prestación en el sistema general de pensiones fue creada con posterioridad a la normativa aplicable en su oportunidad al caso de la parte demandante, no por ese solo hecho puede afirmarse que en razón de conveniencia pueda ser reformada una situación jurídica debidamente consolidada, toda vez que la observancia de un régimen posterior al que una parte solicita apartarse fundamentado en el principio de favorabilidad solo encuentra respaldo en la medida en que el derecho o el hecho en discusión esté pendiente de resolución efectiva o materialización cuando entra en vigor la nueva norma y ésta es considerablemente más favorable a los intereses del beneficiario,21 lo cual no se configuró en el asunto de marras […].

Las consideraciones expuestas por el Tribunal dejan ver que, bajo un juicio razonable, fundado en la jurisprudencia y criterio de decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, refirió que la figura de la retrospectividad solo es aplicable a casos en los que la situación jurídica no estuviera consolidada, lo cual no ocurría en el caso, puesto 21 Tal como se precisó en sentencia del 1.° de marzo de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso con número interno 3713-2014, cuando se indicó que: «A manera de corolario, estima la Sala que si bien es dable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial, lo cierto es que la favorabilidad únicamente es viable respecto de la disposición que rija para el momento en el que se cause la pensión, es decir, que en circunstancias como la aquí estudiada donde el derecho se generó el 21 de agosto de 1977 (fecha de la muerte del extinto agente Luis Darío Betancourt Betancourt), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993, es imposible aplicar retrospectivamente el contenido de esta.» 21 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el deceso del causante ocurrió con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, cuando estaba en vigor el Decreto Ley 2063 de 1984.

Si bien es cierto, en la Sentencia T-564 de 2015, la Corte Constitucional concedió el amparo a los derechos fundamentales al mínimo vital, la seguridad social y la vida en condiciones dignas de la allí demandante, ordenando a la entidad demandada, producto de una aplicación retrospectiva del ordenamiento superior vigente y del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes desde el momento de entrada en vigencia de la referida normativa, ello ocurrió, como excepción, luego de analizarse las circunstancias particulares del caso.

En dicho pronunciamiento, la Corte fue clara en señalar que la aplicación de la retrospectividad de la norma era factible en casos en los que: «(i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes»; ello, por cuanto en el caso objeto de análisis por la Corte, el causante había cotizado 17 años, realizando sus aportes al sistema durante la totalidad de su vida laboral (pues empezó a cotizar a sus 21 años de edad), faltándole solo 3 años para poder adquirir el derecho pensional.

Sin embargo, dicha situación no ocurre en el caso de marras, puesto que el esposo de la aquí accionante solo alcanzó a cotizar un total de 4 años, 6 meses y 14 días, por lo que, en estricto sentido, en el asunto no puede hablarse de desconocimiento de precedente jurisprudencial, al no existir identidad fáctica con el asunto analizado por la Corte Constitucional.

Finalmente, en cuanto al presunto desconocimiento de las Sentencias T-525 de 2017 y T-155 de 2018, en las que también se opta por la aplicación de la retrospectividad de la ley en materia pensional, se advierte que estas tampoco son aplicables al caso, pues, en la primera, se analizó el caso de una mujer —de 73 años de edad, con escasos recursos y diagnosticada con una enfermedad crónica— que acudió al juez de lo contencioso administrativo en el año 2012, cuando estaba en vigencia el criterio jurisprudencial sostenido por la Sección Segunda del Consejo de Estado desde el año 22 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1951, esto es, con anterioridad a que la alta corporación profiriera la sentencia de unificación del 25 abril de 2013, en la que cambió el criterio de decisión, mientras que, en el sub lite, la accionante presentó la demanda ordinaria el 27 de marzo de 2017, es decir, varios años después de que fuera proferida la sentencia unificadora.

En lo que respecta a la sentencia T-155 de 2018, tampoco resulta aplicable al caso bajo análisis porque lo que en ella se estudió fue el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente —en la que accedió a la aplicación retrospectiva de la ley, al evidenciarse que, de conformidad con los artículos 13 de la Ley 797 de 2003 y 49 de la Ley 100 de 1993, la accionante cumplía con los requisitos para acceder a esta prestación social, puesto que convivió con el causante hasta el día de su fallecimiento y dependía económicamente de este— por lo que no se buscaba el reconocimiento del derecho pensional, que es lo analizado en el presente asunto.

Y en cuanto a la Sentencia T-017 de 2022, resulta diáfano que esta se profirió con posterioridad a la sentencia aquí cuestionada, por lo que no puede tomarse de referente para endilgar al Tribunal el desconocimiento de garantías constitucionales. En todo caso, es de advertir que el juicio de valor que el Tribunal realizó para dar solución al asunto no resulta irrazonable, desproporcionado, arbitrario o caprichoso, pues en uso de su autonomía e independencia judicial acogió la postura unificada y reiterada del Consejo de Estado en la materia, lo cual podía darse, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA.

En este estado de cosas, la Sala estima que la providencia proferida por la autoridad judicial accionada no incurrió en una actuación que vulnere los derechos fundamentales de la parte accionante. 3. Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de un desconocimiento de precedente constitucional y, en tal sentido, 23 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03033-01 Demandante: Myriam Yaneth Sierra Navas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocará la sentencia impugnada, que declaró improcedente el amparo constitucional y, en su lugar, denegará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 7 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente el amparo constitucional.

En su lugar se dispone: Segundo. Denegar el amparo solicitado, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM