Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante FERNÁN RESTREPO URIBE Demandado CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la sentencia del proceso en referencia, ya que considero que en el caso particular y concreto se encontraba superado el requisito general de la subsidiariedad (dadas las condiciones de debilidad manifiesta del tutelante), y se debió conceder el amparo de los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia, debido proceso, petición e igualdad invocados por el señor Fernán Restrepo Uribe, con ocasión de la mora administrativa advertida en el trámite para el pago de la condena dispuesta en la sentencia del 10 de febrero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en el proceso de reparación directa con radicado 15001-23-31-000-2010-01360-00/01. 1.
Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela busca impedir que esa herramienta, cuyo campo de aplicación es restrictivo, se convierta en un mecanismo principal de protección. De no ser así se desconocería que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales, igualmente, eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
Con fundamento en la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que «en principio, cualquier pretensión relacionada con el cumplimiento de órdenes judiciales tendrá que declararse improcedente por parte del juez constitucional, pues la persona que estime afectados sus derechos con la inobservancia de la decisión cuenta con el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria»1.
No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que en esos casos la tutela procederá excepcionalmente, dependiendo del tipo de obligación ordenada en la providencia judicial y de la afectación o no de los derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas. Tal Corporación ha explicado que el juez de tutela debe «valorar la capacidad que realmente tiene el juez ordinario para exigirle a la parte vencida el desarrollo de una conducta específica ordenada judicialmente»2. 1 Corte Constitucional.
Sentencia T-261 de 2018. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante: Fernán Restrepo Uribe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Precisamente, en virtud al requisito de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, la Corte Constitucional ha manifestado que «la procedencia de la acción de tutela para exigir el pago de obligaciones económicas deberá valorarse con un sentido más estricto que aquél efectuado sobre otro tipo de condenas, en atención a la idoneidad del proceso ejecutivo para asegurar el acatamiento efectivo de la decisión judicial»3.
En consecuencia, a fin de establecer si la tutela procede cuando se solicita el cumplimiento de una providencia judicial que impuso obligaciones de carácter dinerario, el juez de tutela debe establecer si, para el actor, acudir al proceso ejecutivo representa una afectación a sus derechos a la igualdad y a la vida en condiciones dignas por una situación de debilidad manifiesta.
Con base en los criterios expuestos, en la sentencia T-048 de 2019 la Corte Constitucional concluyó que se reunían los elementos para la procedencia de la tutela, a pesar de que en principio el actor podía acudir al proceso ejecutivo para solicitar el pago de sumas de dinero concedidas en una providencia judicial: «En el caso que se estudia, el análisis de subsidiaridad muestra que si bien el actor puede acudir, en principio, ante un juez ejecutivo, lo cierto es que la negativa de Colpensiones en relación con el cumplimiento del fallo laboral que reconoció la pensión de vejez ( ), conlleva a la violación de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social, debido a que es una persona de la tercera edad, de 71 años, quien derivaría su sustento económico de la mesada pensional que solicita le sea pagada.
Por tal motivo, exigirle que acuda al juez ordinario, para agotar un proceso ejecutivo que podría dilatar el pago de una prestación que ya fue efectivamente reconocida en un proceso ordinario previo, resultaría desproporcionado e irrazonable, razón por la que la acción de tutela resulta el mecanismo más eficaz para salvaguardar sus derechos fundamentales».
En la misma línea, esta Sección en Sentencia de 22 de febrero de 20184 al analizar un caso en que se solicitó el cumplimiento de providencias judiciales que impusieron obligaciones de dar, señaló lo siguiente: «…a juicio de la Sala, es necesaria la intervención inmediata y urgente del juez de tutela, puesto que se advierte que el señor ( ) se encuentra en situación de debilidad manifiesta, dado que perdió el 95.50 % de la capacidad laboral, no cuenta con recursos económicos y requiere cuidados especiales para evitar que se agrave la patología que padece.
Para la Sala es desproporcionado exigir a la parte actora que agote la acción ejecutiva, pues, como se vio, la situación de debilidad del señor ( ) es manifiesta y amerita la intervención inmediata del juez de tutela. (…) el señor ( ) requiere constantes desplazamientos a establecimientos médicos y la mejora de las condiciones de subsistencia, a fin de evitar que la condición de salud empeore.
Ante la situación de salud que padece el señor ( ) y las condiciones de vida que afronta, no es procedente decirle que debe esperar a que llegue el turno de pago ni obligarlo a que acuda a la acción ejecutiva. Existe una situación de urgencia que requiere la especial 3 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. 4 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia de 22 de febrero de 2018. Radicado: 20001-23-39-000-2017-00487- 01(AC). C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez. Actor: Smith Ludys Pedraza Amizzar. Demandado: Ministerio de Defensa Nacional y Presidencia de la República. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante: Fernán Restrepo Uribe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 atención por parte del Estado y, por consiguiente, es procedente ordenar el cumplimiento de lo ordenado en las sentencias del 26 de septiembre de 2014 y del 14 de mayo de 2015».
Con base en lo expuesto, contrario a lo señalado por la Sala mayoritaria, considero que en el presente caso se satisface el requisito de subsidiariedad. Tal como lo sostuvo la Sala mayoritaria, al tratarse de una obligación de dar contenida en una providencia judicial, el actor formalmente podría acudir al proceso ejecutivo para solicitar el cumplimiento de la sentencia del 10 de febrero de 2021, en la que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B condenó a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación a pagar una suma de dinero en favor del señor Fernán Restrepo Uribe prestó entre el 10 de agosto de 1998 y el 11 de octubre de 2004 Sin embargo, en el escrito de tutela el actor aseguró que además de contar con 83 años de edad, se encuentra en una situación de debilidad manifiesta porque padece de múltiples afecciones de salud como diabetes, hipertensión arterial e hipotiroidismo; y que han trascurrido más de tres años desde que radicó la solicitud de pago ante la entidad obligada y 19 años desde que instauró la demanda de reparación directa y aun no se ha efectuado el pago de la condena impuesta a la Fiscalía General de la Nación Por lo anterior, es claro que el accionante es un sujeto de protección constitucional, por sus condiciones de edad avanzada edad salud, y como lo ha explicado la Corte Constitucional las personas en situación de debilidad manifiesta gozan de una protección preferencial, pues no suelen estar en las mismas circunstancias que el resto de la población y es por eso que gozan de una protección especial y diferenciada5.
Esta es la materialización del principio a la igualdad, según el cual «hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual»6. En virtud de esta premisa es deber del Estado «no consagrar un igualitarismo jurídico entre quienes se hallan en diversidad de condiciones fácticas, es decir, la obligación de crear un sistema jurídico diferente para quienes se encuentran en desigualdad en los amplios y complejos campos de la vida política, económica, social y cultural»7.
Justamente, dado el trato diferenciado que merecen ciertos grupos poblacionales, en el artículo 13 de la Constitución Política se dispuso que es deber del Estado proteger «especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta…». Precisamente, en el caso bajo análisis existen circunstancias que corroboran el estado de debilidad manifiesta del actor, dada su avanzada edad, su delicado estado 5 Corte Constitucional.
Sentencia T-252 de 2017. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-894 de 2014. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-432 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante: Fernán Restrepo Uribe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de salud, el tiempo prolongado de duración del proceso y actualmente, la tardanza en el pago de la condena reconocida en su favor.
Con base en tales peculiaridades y en el estado de debilidad manifiesta en que el actor se encuentra fruto de su edad y las patologías que lo aquejan, considero que resulta desproporcionado imponerle al actor la carga de tener que acudir al proceso ejecutivo, con el fin de solicitar el cumplimiento dela sentencia del 10 de febrero de 2021, en la que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Por tal motivo, a mi juicio, se debió dar por superado el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela en este caso particular y concreto, y proceder a estudiar si en virtud del postulado de igualdad material había lugar a la alteración del turno de pago otorgado por la Fiscalía General de la Nación, al tutelante. 2.
Alteración de turnos La Corte Constitucional ha considerado que el mecanismo de turnos constituye un sistema de racionalidad administrativa que permite asegurar principios como los de igualdad, eficiencia, eficacia y transparencia. En consecuencia, por regla general, considera improcedente la tutela cuando se utiliza para obtener la inmediata actuación de la administración. Sin embargo, se permite la intervención del juez de tutela en situaciones excepcionales, tratándose de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad, riesgo o vulnerabilidad extrema y que requieren de un procedimiento o servicio, a tal punto, que de estos depende el goce efectivo de otros derechos constitucionales.
Así, por ejemplo, en la sentencia T-293 de 2009, la Corte Constitucional se refirió al sistema de turnos, y aunque resaltó la importancia de respetar los órdenes originalmente asignados por la administración, explicó que existen casos límite en los cuales la espera estricta del turno supone un impacto mayor, en razón al estado de debilidad manifiesta o vulnerabilidad de ciertas personas: «Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la importancia de establecer y respetar turnos, para la administración y entrega de prestaciones que materializan derechos constitucionales.
La Corte considera razonable el que la administración defina turnos para asegurar el acceso efectivo a tales prestaciones en condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia y calidad. La posibilidad de que la administración fije turnos y prioridades, implica que el usuario o beneficiario de la prestación sepa con certeza, cuándo tendrá acceso efectivo a la prestación, cómo se fijan las prioridades y cuáles sujetos de especial protección constitucional y cuáles derechos de ciertos grupos permiten alterar tales turnos. La Corte ha señalado que la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza para obtener la inmediata actuación de la administración, de forma que la orden que profiera el juez constitucional implique “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de otros administrados, sin que exista criterio razonable que justifique darle prioridad a alguna persona en especial, en iguales condiciones que los demás administrados con turno. Los turnos en la realización de una actividad deben ser estrictamente respetados, sin perjuicio Radicado: 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante: Fernán Restrepo Uribe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de que se informe la fecha de realización de los mismos, pero dentro de un término razonable y oportuno. En este orden de ideas, si bien la Sala estima que la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites administrativos que las respectivas autoridades han establecido y que tienen una finalidad justificada en el mismo ordenamiento constitucional, ni para alterar el listado de potenciales beneficiarios de una prestación social, ha admitido que en lo que respecta a los turnos caben excepciones.
En situaciones excepcionales, puede el juez de tutela ordenar a la administración que actué a favor del accionante a pesar de que este no se encuentre en el primer lugar para la asignación de una prestación determinada. Así, la Sala debe reconocer que, en la práctica, la situación de las personas que están pendientes de un turno puede ser muy distinta en atención a la naturaleza del asunto y a las particulares circunstancias de cada cual, y por lo tanto el orden de espera en que se encuentra una persona puede tener un impacto más severo en ella que en otras personas.
Esa especial vulnerabilidad, debilidad o riesgo, no la hace equiparable con las demás personas en turno. Entonces, una persona en estado de vulnerabilidad, debilidad o riesgo especial, puede ser atendida primero que las personas con turno anterior»8. Igualmente, en la sentencia T-033 de 2012 la alta Corporación dispuso que, aunque en principio los sistemas de turnos deben respetarse en estricto orden para garantizar el derecho a la igualdad, «es posible alterarlos en situaciones excepcionales, en las que se ha valorado la situación de la persona y se ha acreditado, por ejemplo, estados de extrema pobreza o un delicado estado de salud, circunstancias ambas que configuran situaciones de urgencia manifiesta.
Dicho trato prioritario, a pesar de que pareciera ser una afectación al derecho a la igualdad, resulta ser justificado con base en el riesgo inminente en el que se encuentra el actor, e ilustra una aplicación del principio de la igualdad material». 3. Conclusión Con fundamento en lo anterior, en el caso se presentan circunstancias que justificaban la modificación del turno asignado al accionante, a fin de que las sumas de dinero ordenadas en la sentencia del 10 de febrero de 2021se pagaran lo más pronto posible, dada su edad y sus condiciones de salud, ya que en el caso particular y concreto, someter el pago al turno otorgado por la Fiscalía General de la Nación supone una carga excesiva, pues el actor no se encuentra en condiciones razonables para esperar muchos años más a que se cancele en su favor la las suma reconocida en la sentencia. A mi juicio, el actor era merecedor de un tratamiento diferenciado, en virtud de sus condiciones particulares, especialmente su edad y distintas patologías.
Se insiste en que una misma circunstancia que en principio es neutra puede acarrear pesos excesivos para personas que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta. Precisamente, la Corte Constitucional ha explicado que «algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un ‘tratamiento diferencial positivo’, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela»9. 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-293 de 2009. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-261 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05531-00 Demandante: Fernán Restrepo Uribe Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Diferenciación que responde a la premisa de igualdad material según la cual debe tratarse igual a los iguales y diferente a los diferentes.
No debe olvidarse que en el estado social de derecho el postulado clásico de igualdad formal ante la ley trasciende. Entonces, es obligación del Estado, y por ende del juez constitucional, «detenerse en las diferencias que de hecho existen entre las personas»10, para así adoptar decisiones que tengan en consideración las circunstancias que padecen ciertos grupos poblacionales.
En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-416 de 2013.