CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Demandante: Jorge Eliseo Cabrera Caicedo Demandada: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) Tema: Tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 14 a 48, expediente digital). El señor Jorge Eliseo Cabrera Caicedo, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad «[…] del Oficio No. 20162000045301 del 12 de mayo del 2016, el cual se expidiera de conformidad con lo siguiente: como respuesta a la solicitud elevada a la entidad, mediante el cual iniciara [el actor] la Actuación Administrativa, solicitando la no extensión en [su] contra […] de la Sentencia C – 258 de 2013» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) «[…] reconocer y pagar […] la diferencia que generó la aplicación ilegal de la Sentencia de Constitucionalidad C – 258 de 2013, emitida por la demandada, desde el 1 de julio de 2013, hasta la fecha en la que se haga el pago efectivo de dicha diferencia, en su calidad de prestación periódica, por tratarse de emolumentos pagados en forma mensual y en dos ocasiones adicionales al año, como lo establece la normatividad pensional aplicable al caso particular» (sic);

(ii) el pago de «[…] las sumas adeudadas 2 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón por concepto de impago de la diferencia dejada de percibir por concepto de la prestación periódica reclamada, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE […]» y de «[…] intereses moratorios, desde el 1 de julio de 2013, hasta la fecha de pago efectivo […] a una tasa equivalente al DTF desde la ejecutoria de la sentencia, hasta el máximo de los diez meses siguientes a tal fecha [y] a la tasa comercial, desde el primer día del mes once, contado desde la fecha de ejecutoria de la sentencia» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el demandante que se presentó una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, definida por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 y en su parte decisoria dispuso: Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.

(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013. 3 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. Alega que «limitó, a través de actuaciones internas de la entidad de las cuales no se conoce su trámite, así exista la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, acto administrativo de carácter general emitido por la hoy demandada, la mesada pensional de los pensionados del fondo, a la cantidad de 25 SMLMV, pero sin intervención alguna de los afectados […]».

Que «[…] el fondo le dio su propia interpretación a la Sentencia C – 258 de 2013, siendo lo más grave de todo, que evadió el trámite de Revocatoria Directa, y el Requisito de Procedibilidad de la Demanda Contencioso Administrativa de Conciliación Prejudicial; pero ello además fundamentado en conceptos de abogados externos contratados para tal efecto […]» (sic).

Dice que «contra él se aplicó, indebidamente, a través de Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, la Sentencia C – 258 de 2013 [por ende, trata de] demostrar la ilegal aplicación de la misma […] la cual operó de forma retroactiva, valga la pena decir, y el acto administrativo de carácter particular que negó el pago de tal diferencia, existente ella entra la suma que corresponda en su momento a veinticinco (25) S.M.L.M.V. […]» (sic).

Que solicitó el «[…] 27 de abril de 2016 que se emitiera certificación en la que se determinara la diferencia dejada de percibir por el pensionado desde el mes de julio de 2013, en virtud de la aplicación de la Sentencia C – 258 de 2013; pero, además solicitó el afectado que se devolviera tal diferencia, pues las actuaciones del fondo resultaban ilegales […]».

Que, por medio de «Oficio No. 20162000045301, del 12 de mayo de 2016, […] negó la solicitud elevada a la Administración, la señalada certificación, de una parte; y de otra, negando la devolución de dichas diferencias […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 6, 13, 21, 29, 31, 42, 46, 48, 58, 83 y 209 (incluso el preámbulo) de la Constitución Política y 3º, 4º y 93 del CPACA. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón Argumenta que «[…] el fondo se encontraba obligado a dar aplicación a la norma que se adicionaba con la sentencia, y de allí que existiera un deber legal en cabeza de la demandada; pero, para no violar derechos fundamentales de los afectados con la decisión judicial, se debía iniciar una actuación administrativa, a todas luces, a través de la cual se llevara a cabo un procedimiento administrativo que garantizara a los pensionados el respeto a sus derechos [pues] lo correcto podría haber sido llevar a cabo el trámite de Revocatoria Directa […] en cada caso particular de los afectados, existen, con plena validez, dos actos administrativos absolutamente contrarios: uno de carácter general (Resolución No. 0443 del 12 de julio de 2013), y otro que estableció la mesada en cifra superior a los veinticinco (25) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes, lo cual ha generado, por propia culpa de la Administración, todas y cada una de las actuaciones jurídicas que han ejercido los afectados.

Es decir, la situación actual no puede ser endilgada, bajo ningún criterio, a persona diferente a la demandada» (sic). Que se desconoció «[…] el principio de “Dignidad Humana”, pilar fundamental del Estado Colombiano, al dejar al adulto mayor en una situación de inseguridad jurídica en los últimos años de su vida, transfiriéndole al mismo las consecuencias propias que el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos conllevan, ya que son ellos, en virtud de sus calidades y competencias quienes se encuentran en la obligación legal y constitucional de cumplir a cabalidad con sus deberes, como ocurre precisamente cuando a través de actos administrativos modifican prestaciones periódicas; y de otra parte, por cuanto son los servidores públicos, en ejercicio de sus funciones, quienes deben buscar primordialmente el interés general, lo cual logran del mismo modo».

Que «[…] como ya lo ha reconocido el Consejo de Estado, al manifestar que para la aplicación de la providencia se debía haber llevado a cabo un procedimiento administrativo de carácter particular y con la intervención activa del afectado, resguardando su derecho de audiencia y de defensa». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 69 a 82, e.d.).

El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos parcialmente y otros no; y, en general, lo que observa son las apreciaciones subjetivas del accionante. Asevera que «[…] el fundamento de la demanda carece de una estructura lógica que permita desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, 5 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón así, el libelista se ocupa de cuestionar la Resolución 443 de 2013, la cual no es objeto de la presente litis para atacar el oficio 2016200045301 que negó el restablecimiento de la mesada pensional […] para la aplicación del ajuste automático ordenado por la Sentencia C-258 de 2013 no se requería agotar un procedimiento administrativo previo […] por lo cual es claro que Fonprecón no violó el Debido Proceso de los accionantes» (sic).

Que «[…] el reajuste inmediato realizado por FONPRECÓN no solo dio estricto cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una norma constitucional […]». Expresa que «[…] a la luz de la sentencia C-258 de 2013, el ajuste al tope de 25 smlv NO PUEDE CONSIDERARSE COMO UNA REVOCATORIA, y mucho menos considerar que se requería el consentimiento del particular». 1.6 La providencia apelada1.

El Tribunal Administrativo del Cundinamarca (sección segunda, subsección E), en sentencia de 30 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no existe violación al debido proceso por el hecho de no haberse adelantado un procedimiento administrativo previo para la disminución de la mesada pensional o habérsele solicitado su consentimiento, como quiera que según el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la reducción de las pensiones que excedan el tope previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005 tiene su origen en el cumplimiento de las disposiciones de la Constitución Política y garantizan la supremacía normativa de la misma, así como los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad».

Que «[…] las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial previsto en la Ley 4ª de 1992, no podrán superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1º de julio de 2013 y ordenó que “las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013 […]».

Concluye que «[…] el reajuste automático que realizó la entidad demandada se encuentra conforme a derecho, habida cuenta que fue la misma sentencia C- 1 Pdf: 46_250002342000201605960001SENTENCIAQUENSENTENCIAN20210730064355. 6 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón 258 de 2013 que indicó que las pensiones reconocidas conforme a la ley y de buena fe, pero que excedieran el tope previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005 –25 SMLMV – debían reajustarse a ese límite sin necesidad de agotar un procedimiento administrativo […] la imposición de un límite pensional tiene su origen en la Constitución Política y por ende, la reducción de la mesada obedece al cumplimiento automático de esta disposición que vale resaltar, busca evitar la vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad.

Bajo estas consideraciones, el acto demandado no se encuentra viciado por ninguna de las causales de nulidad invocadas por el actor, como quiera que en el caso del actor, no era necesario que FONPRECÓN agotara un procedimiento administrativo para limitar la pensión conforme al Acto Legislativo 01 de 2005». 1.7 El recurso de apelación2.

Inconforme con la anterior sentencia, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que insiste «[…] en los argumentos expuestos en la demanda, por cuanto la diferencia dejada de percibir […] debe ser devuelta a su patrimonio, y desde la base que la demandada no cumplió, bajo ningún criterio, con lo ordenado para tales efectos por la Sentencia C – 258 de 2013 y la ley, al aplicar, de tajo, un descuento que debía haberse realizado llevando a cabo un procedimiento administrativo de carácter particular, como mínimo, mediante el cual se le aseguraran al ciudadano afectado sus derechos de audiencia y de defensa, a lo sumo, y ojala aplicando para tales efectos lo dispuesto por los artículos 34 a 44 del C.P.A.C.A» (sic).

Sostiene que «[…] lo actuado mediante la Resolución No. 0443 del 12 de julio de 2013, emitida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y lo ocurrido de forma particular con cada ciudadano, a quien, sin lugar a duda alguna, se le violaron sus derechos, al pasar sobre ellos a través de la expedición de un acto administrativo de carácter general que ni siquiera fue publicado por la entidad demandada, en la forma en la que lo ordena el Artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, y que obligaba al fondo, en cualquier evento, a realizar actos de carácter particular con respecto a cada afectado por su actividad» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 22 de septiembre de 20213 y 2 48_250002342000201605960001RECIBEMEMORIAL20210818175137. 3 50_250002342000201605960001AUTOQUECONCED20210922082651. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón admitido por esta Corporación a través de proveído de 29 de junio de 20224, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA5; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación6, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la entidad demandada estaba facultada, oficiosamente y sin procedimiento previo, para proceder a ajustar la pensión de jubilación del actor a los topes máximos fijados en la Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 1 de 2005, conforme a lo ordenado en sentencia C- 258 de 2013 de la Corte Constitucional. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la subsección a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, ya había normas que fijaban umbrales máximos para el reconocimiento y pago de mesadas, dentro de las que se encontraban (i) la Ley 4ª de 19767, cuyo artículo 2º. previó que «[l]as pensiones a que se refiere el [a]rtículo anterior[8] […] no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario»; y (ii) la Ley 71 de 19 de diciembre de 19889 y el Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), que impusieron un nuevo límite de quince (15) salarios mínimos legales 4 Índice del Samai 4. 5 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 6 Según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 7 «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». 8 «de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial». 9 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón mensuales vigentes (smlmv) [artículos 210 y 311, en su orden].

Luego, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que «[c]uando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor». En tal virtud, el presidente de la República expidió el Decreto 314 de 4 de febrero de 1994, «[p]or el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones», en el que dispuso que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales» (artículo 2º).

Posteriormente, con la Ley 797 de 200312, el legislador modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que «[e]l límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales».

A través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el tope para el reconocimiento pensional a veinticinco (25) smlmv, así: Artículo 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. […] Según la Corte Constitucional, resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado, pues aquellos «[…] que ha consagrado el legislador […] a 10 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 11 «Pensión mínima y máxima.

Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales». 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 9 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes»13.

Por otra parte, cabe recordar que uno de los objetivos de la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue, entre otros, unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. Ahora bien, la Corte Constitucional, en fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, acerca del límite máximo a los montos de las pensiones, sostuvo que «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”» (sic), de manera que deviene «[…] desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”»14.

Sobre el particular, el máximo tribunal constitucional, en sentencia T-73 de 2019, dijo: 112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.

Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido 13 Sentencia C-155 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 14 Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón como tasa de remplazo15- y número de semanas o tiempo de servicio16, también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población17. 113.

En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. […] 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 […]. 123.

En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites […]. En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales.

Por tanto, las mesadas deben someterse a los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente. Por tanto, las pensiones reconocidas tras la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992, es decir, después del 18 de mayo del mismo año, se encuentran sujetas al límite estipulado en la Ley 100 de 1993, en virtud del artículo 35 de esta última.

Asimismo, las mesadas que superen la barrera de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) fijada por la Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, y el Acto legislativo 1 de 2005, deben ser reajustadas a partir del 31 de julio de 2013, por disposición de la Corte Constitucional, esto sin importar la fecha de causación del derecho, como expuso esta subsección en providencia de 18 de septiembre de 201418. 15 Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015 y C-258 de 2013. 16 Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social. 17 Sentencia SU-023 de 2018. 18 Acción de tutela 25000-23-41-000-2013-02708-01, C. P. Gerardo Arenas Monsalve: «[…] Ahora bien, y dado que la sentencia C-258 de 2013, al definir las reglas constitucionales de las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, decidió para ese régimen, y exclusivamente para él, que tales pensiones debieron tener siempre el tope máximo legal, ordenó reajustar directamente tales pensiones, “a partir del 1° de julio de 2013”, sin importar la fecha de su causación, es decir, para las pensiones de ese régimen, que se hayan causado antes o después del 31 de julio de 2010». 11 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Por Resolución 823 de 8 de julio de 1996, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) reconoció pensión de jubilación al demandante, quien fue congresista, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado por todo concepto en el último año de servicios, en cuantía de $5.249.875, cuyo pago condicionó al retiro del servicio (ff. 93 a 98, e.d.). b) Según documento expedido por Fonprecón, para el 2013 el salario mínimo se fijó en la suma de $589.500 y, por ende, los 25 smlmv equivalen a $14.737.500.

Asimismo, que el demandante recibía una mesada equivalente en ese año a $21.771.102, por ello, a partir de julio de 2013 su pensión fue ajustada al tope y monto indicados (f. 11, e.d.). c) En respuesta a la petición presentada por el accionante el 27 de abril de 2016, orientada a que la entidad demandada continuara con el pago de su pensión en la forma reconocida y dispusiera la devolución de los dineros dejados de recibir como consecuencia del ajuste ordenado en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional (ff. 2 a 3, e.d.), Fonprecón emitió oficio 20162000045301 de 12 de mayo de 2016 y denegó lo peticionado por el actor, con fundamento en Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y lo señalado por la aludida Corporación en ese fallo, que determinó el tope de las pensiones concedidas a los excongresistas no puede superar los 25 smlmv (ff. 3 a 9, e.d.).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que al demandante le fue reconocida y recibía una pensión por haber sido congresista, superior a 25 smlmv antes de julio de 2013 (con ocasión de Resolución 823 de 8 de julio de 1996 de Fonprecón), la que fue ajustada en dicho monto desde ese mes. Como se dejó anotado en precedencia, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 2013, en la que, amén de estudiar la exequibilidad de una norma, emitió a las entidades administradoras de pensiones una orden específica para que materialicen el ajuste del monto de las pensiones al tope establecido en el Acto legislativo 1 de 2005. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón En este evento, se presentó una situación excepcional, porque, además de los efectos erga omnes propios de esta clase de providencias, la Corte otorgó otros de tipo particular y concreto, como el mandato que dicha Corporación dio a las entidades de previsión social para que limiten las pensiones de los jubilados con el fin de garantizar los principios de sostenibilidad fiscal, universalidad, solidaridad y eficiencia. En atención a la anterior orden judicial, Fonprecón procedió, en relación con la parte demandante, a limitar el valor de su pensión a 25 smlmv, sin mediar acto administrativo expreso, y a girar el nuevo monto pensional, según se deduce de lo alegado en la demanda y se comprueba con el documento que obra en el folio 11 del expediente digital.

Ante tal situación, el actor pidió, entonces, la restitución de su mesada en suma superior a los 25 smlmv que recibió desde julio de 2013 y con esto provocó la expedición del acto acusado respecto de la ejecución y/o cumplimiento oficioso del mencionado fallo de la Corte Constitucional. Así las cosas, de acuerdo con lo indicado en el acápite precedente, es claro que el demandante está sometido al tope pensional de los 25 smlmv, por ende, solo queda pendiente revisar, conforme a la demanda, si se vulneró el debido proceso por parte de la Administración al materializar la orden general de la Corte Constitucional.

En efecto, la sentencia C-258 de 2013 sí era aplicable a su caso, porque al devengar una mesada pensional en cuantía superior a los 25 smlmv, en vigor del Acto legislativo 1 de 2005, que previó ese valor máximo para las pensiones otorgadas por cualquier causa. Respecto de la expedición irregular y violación del debido proceso alegadas, el CPACA, en su primera parte, establece su campo de aplicación para todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, niveles y sectores, a los órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares que cumplan funciones administrativas19.

Asimismo, las autoridades de la administración pública deben aplicar las normas que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en el CPACA y en las leyes especiales, tales como debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, 19 Artículo 2.º del CPACA. 13 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad20.

Por su lado, el artículo 93 del CPACA determina las causales por las cuales la Administración puede revocar los actos administrativos, así: Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1.

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. El artículo 97 de la misma codificación, reguló el procedimiento para la revocación de los actos de contenido particular y concreto, en los siguientes términos: Revocación de actos de carácter particular y concreto.

Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. Para efectos de la revocación de los actos administrativos que reconocen derechos, como pueden ser los de carácter prestacional, requieren de su titular el consentimiento previo, expreso y escrito; y, en el caso de no obtenerlo, la Administración deberá demandar su nulidad ante la jurisdicción contencioso- 20 Artículo 3.º 14 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón administrativa, si considera que es contrario a la Constitución o a la ley; solo en el evento de estimar que el acto administrativo ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, podrá demandarlo sin agotar la conciliación prejudicial y pedir su suspensión provisional del correspondiente juez.

La anterior actuación comporta la regla general para la revocación de los actos administrativos que reconocen derechos, pero en este asunto tal procedimiento no resulta aplicable porque existió un mandato perentorio contemplado en la reforma constitucional del artículo 48, contenida en el Acto legislativo 1 de 2005, norma supralegal de obligatorio cumplimiento para el territorio nacional.

Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han reconocido la fuerza vinculante y autónoma del Acto legislativo 1 de 2005, modificatorio del artículo 48 de la Carta Política, que estipuló en el parágrafo 1° que «partir del 31 de julio de 2010 no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública», aplicable a las pensiones desde julio de 2013, de manera que no se violó el debido proceso ni hubo expedición irregular en el trámite realizado por la administradora de pensiones demandada.

Por último, dado que el actor en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo impugnado, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201621, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 15 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las 16 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05960-01 (676-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra Fonprecón pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 30 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Jorge Eliseo Cabrera Caicedo contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al actor. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS