www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formas – instructor del SENA.
Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque no se acreditó el elemento de la continuada subordinación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 4 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 2-2018-000487 del 20 de abril de 2018, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 17 de junio de 2009 y el 2 de diciembre de 2015 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor de panadería. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar que durante el periodo mencionado se configuró una verdadera relación de trabajo entre él y la demandada; y pagar los emolumentos laborales dejados de percibir, incluidos salarios, prestaciones sociales1 e indemnizaciones2. 3. Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado desconoció las normas en que debía fundarse3, teniendo en cuenta que entre 2009 y 2015 celebró múltiples contratos de prestación de servicios con el SENA, los cuales desarrolló bajo una continuada subordinación y dependencia, evidenciada en el 1 Cesantías e intereses sobre estas, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de localización, quinquenio y demás prestaciones que se le reconozcan a un empleado de planta de la entidad accionada. 2 Indemnización por no haber pagado oportunamente los salarios y las prestaciones sociales e indemnización por la falta de pago o consignación de las cesantías. 3 Artículos 53 de la Constitución Política; 99 y 102 de la Ley 50 de 1990;
Ley 244 de 1995; y Decreto 2127 de 1945. Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 cumplimiento del horario laboral y en la sujeción a las «políticas, lineamientos, reglamentos y demás órdenes e instrucciones» impartidas por sus superiores. 4.
Afirmó que desempeñó sus funciones de manera personal y remunerada, dentro de sus instalaciones y con los medios de trabajo proporcionados por dicha entidad. Contestación de la demanda 5. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la relación que surgió entre las partes no fue de naturaleza laboral, sino la prevista en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que autoriza la contratación de personas naturales para desarrollar actividades que requieran conocimientos especializados. 6.
Explicó que las funciones asignadas al señor Castrillón Gómez se fijaron de común acuerdo y en atención a su formación profesional, por lo que gozaba de autonomía e independencia en la ejecución de las mismas. Añadió que no existió continuidad en la prestación del servicio, toda vez que cada contrato estableció de forma expresa su carácter temporal y la duración convenida. 7.
En ese contexto, propuso las siguientes excepciones: ausencia del derecho sustancial; inexistencia de un vínculo legal entre la indemnización que se pretende y la conducta desplegada por el SENA; caducidad; prescripción; inexistencia de relación laboral; falta de causa para pedir; inexistencia de subordinación; y demás que resulten probadas dentro del proceso.
Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda mediante la sentencia del 4 de julio de 2023. 9. Como argumento principal sostuvo que, si bien el señor Rodrigo Castrillón Gómez acreditó haber suscrito entre 2009 y 2015 diversos contratos con el SENA, mediante los cuales prestó servicios como instructor de manera personal y recibió por ello una retribución, no demostró la existencia de subordinación continuada, condición indispensable para que se ordene el restablecimiento de su derecho. 10.
Indicó que al expediente únicamente se allegaron los contratos de suscritos, sus estudios previos e informes de actividades, documentos que por sí mismos no acreditaban la impartición de órdenes o instrucciones, la imposición de un horario laboral, las consecuencias por incumplimiento, la obligatoriedad de asistir a reuniones ni la exigencia de solicitar permisos. 11.
Señaló que, aunque en los contratos se incluyó la obligación del actor de cuidar y conservar los implementos asignados, tal deber no constituía prueba de subordinación, pues no se acreditó cuáles elementos fueron suministrados por la entidad ni su uso efectivo por parte del contratista. Por el contrario, en los informes de ejecución de los contratos 177 y 121, el demandante reportó como Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 dificultad la falta de materiales para desarrollar sus funciones o que incluso debía gestionarlos con terceros. 12.
Igualmente, el Tribunal concluyó que no existió continuidad en la prestación del servicio, al verificar que hubo interrupciones superiores a treinta (30) días entre la terminación y celebración de cada contrato. Además, no se demostró que las actividades del actor fueran idénticas a las de los empleados de planta. 13. Por último, condenó en costas a la parte actora.
Recurso de apelación 14. Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación aduciendo que el a quo incurrió en una indebida valoración probatoria, al omitir la apreciación de la respuesta al derecho de petición emitida por el SENA, en la cual se evidenció la tercerización del objeto misional, dado que la entidad no contaba con personal de planta suficiente para atender la demanda de formación de los aprendices. 15.
En el mismo sentido, sostuvo que al expediente se allegaron «órdenes» en las que constaba la obligatoriedad de asistir «a charlas y capacitaciones con los demás empleados de planta», pero que no fueron apreciadas. 16. Alegó que, contrario a lo sostenido por el Tribunal, el suministro de implementos y equipos de panadería y pastelería por parte del SENA evidenciaba la ausencia de autonomía del actor, pues a su juicio, un contratista ejecuta sus funciones con elementos de trabajo propios.
Sobre este aspecto, estimó desproporcionada la exigencia de identificar los materiales faltantes. 17. Manifestó que las interrupciones entre cada contrato no impedían la declaración de la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, pues correspondía estudiar si había operado la prescripción respecto de los periodos más antiguos. 18.
En consecuencia, solicitó revocar la decisión apelada y acceder a las pretensiones de la demanda. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. En auto del 16 de noviembre de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante4. 20. El agente del Ministerio Público en concepto 024-2024 del 29 de septiembre de 20245 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al estimar que el actor no cumplió con su carga de demostrar el elemento de la continuada subordinación. 4 Índice 5 del aplicativo Samai. 5 Índice 10 del aplicativo Samai.
Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 III. CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 22.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal realizó una indebida valoración de las pruebas relativas a la continuada subordinación en la prestación del servicio. 23. En caso de establecerse que esta se demostró, deberá examinarse si: (i) hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones consecuentes; y (ii) operó la prescripción respecto de algunos periodos de vinculación. Análisis del problema jurídico 24.
La Sala confirmará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 25. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, se estima necesario destacar que el señor Rodrigo Castrillón Gómez suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): Vinculación Duración Objeto Valor total Contrato de prestación de servicios 1776 24/06/09 al 19/12/09 (600 horas) Impartir formación profesional y complementaria dentro de la red de conocimiento línea tecnológica (cliente) y en la red (tecnologías de servicios turísticos). $10.511.880 Contrato de prestación de servicios 1217 y adición8 01/02/10 al 17/12/10 (10 meses) + (17 días) $21.887.200 + $1.240.275 Contrato de prestación de servicios 1689 01/03/11 al 30/06/11 (4 meses) $9.015.920 6 Folios 1 a 3, índice 4 del aplicativo Samai.
Antecedentes administrativos, 2009. 7 Folios 1 a 3, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2010. 8 Folio 9, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2010. 9 Folios 1 a 3, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2011 (1). Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Contrato de prestación de servicios 57810 16/07/11 al 16/12/11 (5 meses) $11.271.910 Contrato de prestación de servicios 26811 24/02/12 al 4/07/12 (4 meses y 12 días) $8.800.000 Contrato de prestación de servicios 60812 19/07/12 al 14/12/12 (4 meses y 26 días) Impartir formación profesional titulada y/o complementaria dentro de la red de conocimiento en hotelería y turismo (panadería). $11.339.333 Contrato de prestación de servicios 263913 08/02/13 al 06/12/13 (10 meses) $23.999.000 Contrato de prestación de servicios 304714 y adición15 23/01/14 al 12/12/14 (7 meses y 8 días) + (3 meses y 12 días) $17.962.473 + $8.404.460 Contrato de prestación de servicios 281316 03/02/15 a 02/12/15 (10 meses) $25.460.570 26.
Adicionalmente, se allegaron como pruebas documentales las carpetas de los contratos previamente relacionados, que contienen los estudios previos, certificaciones, informes de gestión, órdenes de pago, facturas y demás soportes de ejecución17. 27. También obra el derecho de petición radicado el 31 de mayo de 201718 y su respuesta19, en la cual la entidad informó el número de instructores de planta y de aprendices en formación titulada y complementaria durante el período comprendido entre 2009 y 2016. 28.
En ese contexto, quien pretenda que se declare la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades con el propósito de obtener el restablecimiento de su derecho, debe acreditar que la ejecución de las tareas se desarrolló bajo una subordinación continuada.
No obstante, del análisis integral de las pruebas recaudadas, la Sala concluye que el accionante no demostró ese elemento, por las razones que se exponen a continuación: 29. De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias 10 Folios 1 a 3, ibidem.
Antecedentes Administrativos, 2011 (2). 11 Folios 1 a 4, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2012 (1). 12 Folios 1 a 4, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2012 (2). 13 Folios 1 a 4, ibidem. Antecedentes Administrativos, 2013. 14 Folios 1 a 4, ibidem. Antecedentes Administrativos 2014. 15 Folio 49, ibidem. Antecedentes Administrativos 2014. 16 Folios 1 a 9, ibidem.
Antecedentes Administrativos, 2015. 17 Índice 4 del aplicativo Sami. Anexos de la demanda. 18 Índice 4 del aplicativo Samai. Anexos de la demanda, 1-2017-000483 DP. 19 Índice 4 del aplicativo Samai. Anexos de la demanda, 2-2017-000423. Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»20. 30.
En el caso concreto, no es posible inferir que el actor estuviera inserto en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no obra prueba alguna de que esta hubiese desplegado actuaciones que acrediten una subordinación continuada, tales como llamados de atención, imposición de reglamentos o regímenes disciplinarios y correctivos, o la emisión de órdenes que definieran la forma en que debían ejecutarse las labores, etc21. 31.
En virtud de los contratos de prestación de servicios el señor Castrillón Gómez se comprometió, entre otras cosas, a entregar reportes mensuales y avances de los proyectos al supervisor, registrar información en el aplicativo Sofía Plus y responder por los bienes y elementos suministrados para la ejecución del objeto contractual. No obstante, ninguna de estas circunstancias acredita la continuada subordinación en la prestación del servicio, pues de ellas no se desprende que se hubiera desdibujado la autonomía técnica con la que el contratista debía desarrollar sus funciones como instructor de panadería. 32.
Sobre el particular, la Sala precisa que la exigencia de presentar informes mensuales constituye un mecanismo de supervisión contractual orientado a garantizar el cumplimiento eficiente y eficaz de las obligaciones pactadas22, sin que ello configure el ejercicio de subordinación. 33. De igual manera, se observa que las «órdenes» con las que el actor pretendía demostrar la obligatoriedad de asistir a charlas y capacitaciones junto con los empleados de planta no obran en el expediente, motivo por el cual no es posible determinar si la entidad impartía instrucciones o requerimientos específicos, o si ante su incumplimiento podían generarse consecuencias de carácter disciplinario. 34.
Como se reseñó, además de los documentos precontractuales y contractuales, reposan los informes de gestión presentados por el demandante, en los cuales este detalló las actividades realizadas con los aprendices, las fechas y lugares de ejecución, los logros obtenidos y las dificultades encontradas. Entre estas últimas, el actor advirtió la falta de implementos y la necesidad de acudir a terceros para suplirlos. 35.
Para esta Sala, el hecho de que el contratista desarrollara sus actividades con bienes e implementos suministrados por la entidad no evidencia ausencia de autonomía, sino que responde a la necesidad de garantizar la prestación del servicio de formación en condiciones de salubridad, seguridad y calidad, máxime tratándose de actividades que implicaban manipulación de alimentos. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de octubre de 2023, expediente 13001233300020140054101 (1611-2020), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 36. En ese mismo sentido, se precisa que la observación formulada por el Tribunal, según la cual no se acreditó cuáles elementos fueron suministrados por la entidad ni su uso efectivo por parte del contratista, no constituye una exigencia desproporcionada, sino un análisis razonable de la prueba, encaminado a establecer si dichas circunstancias podían afectar la autonomía e independencia técnica del actor, lo cual no se desvirtuó en el presente asunto. 37.
La Sala debe resaltar que en el caso sub examine no se practicaron testimonios, razón por la cual no se tiene conocimiento del entorno en el cual se ejecutaron los contratos de prestación de servicios en la práctica, lo cual refleja el incumplimiento de la carga probatoria que recaía en la parte demandante, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso. 38.
Finalmente, el actor alegó que el Tribunal incurrió en una indebida valoración de la respuesta al derecho de petición radicado el 31 de mayo de 2017, en la que se evidenciaba que para la época de los contratos el SENA no contaba con suficiente personal de planta para atender la demanda de formación de los aprendices, motivo por el cual acudió a la contratación de instructores bajo la modalidad de prestación de servicios, lo que a su juicio demostraba la existencia de una tercerización del objeto misional y la consecuente configuración de una relación laboral encubierta. 39.
Al respecto, es preciso señalar que el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza expresamente la celebración de contratos de prestación de servicios «para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad» cuando estas no puedan ejecutarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, de tal manera que la concepción normativa de esta modalidad de contratación implica que las tareas pactadas pueden estar ligadas al objeto misional de la entidad contratante. 40.
Ahora bien, el contenido del derecho de petición se limita a acreditar la insuficiencia de personal de planta, circunstancia que se enmarca dentro de la causal legal que habilita la contratación por prestación de servicios, conforme a la norma citada. 41. En todo caso, del análisis de dicho documento se advierte que su alcance probatorio no resulta suficiente para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, elemento indispensable que se ordene el restablecimiento del derecho. 42.
Así las cosas, ante la falta de prueba sobre la continuada subordinación en la prestación del servicio, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, sin que resulte necesario emitir pronunciamiento sobre los demás problemas jurídicos planteados, ya que estos estaban sujetos a que se acreditara la existencia de la continuada subordinación. Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Condena en costas 43.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.
Así las cosas, teniendo en cuenta que se confirmará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demandante en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia al señor Rodrigo Castrillón Gómez, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicación: 05001 23-33-000-2018-02148-01 (5564-2023) Demandante: Rodrigo Castrillón Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.