CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05940-001 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado Vinculados:: Consejo de Estado, Sección Quinta Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y Jairo Eduardo Echeverría Altamar Acción: Tutela Derechos Tema:: “[…] ELEGIR Y SER ELEGIDO[,] IGUALDAD […] Y EFECTIVA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LOS NIVELES DECISORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBIDO PROCESO [y] DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN EN MATERIA PROBATORIA” Tutela contra providencia, nulidad electoral Decisión: Sentencia de primera instancia – niega Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por Diana Carolina Peña Higgins contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales mencionados en el epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Diana Carolina Peña Higgins quien actúa a través de apoderada, interpuso el 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 2 presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a “[…] ELEGIR Y SER ELEGIDO[,] IGUALDAD […] Y EFECTIVA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LOS NIVELES DECISORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBIDO PROCESO [y] DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN EN MATERIA PROBATORIA” presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 17 de octubre de 2024, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta2 revocó la providencia de 1° de agosto de 2024, en la que el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad electoral promovida por el señor Jairo Eduardo Echeverría Altamar en contra del acto que declaró su elección como concejal de Sabanalarga (Atlántico), para el período 2024 – 20273 (expediente 08001-23-33-000-2023-00478-01), para acceder a ellas.
En su lugar, pidió que se ordene a la autoridad accionada proferir una nueva decisión en la que no se concedan las súplicas formuladas en el aludido asunto contencioso administrativo. Hechos4. Relata la accionante que, el 15 de diciembre de 2023 el señor Jairo Eduardo Echeverría Altamar instauró demanda de nulidad electoral en su contra (expediente 08001-23-33-000-2023-00478-01), con el propósito de obtener la anulación de su elección como concejal de Sabanalarga (Atlántico), para el período 2024 – 2027, por encontrarse incursa en la causal de inhabilidad contenida en el numeral 35 del artículo 43 de la Ley 136 de 19946, por celebrar un contrato con la gobernación del Atlántico y por gestionar un negocio jurídico con ISA Intercolombia SA ESP.
Que, de ese asunto ordinario conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B que, el 1° de agosto de 2024 negó las pretensiones, al estimar que no se acreditó “el elemento territorial de la causal de inhabilidad 2 C. P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 3 Acta E-26 del 7 de noviembre de 2023. 4 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. 5 “ARTÍCULO 43.
INHABILIDADES. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito”. 6 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 3 prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994”, pues no hay certeza de que “la ejecución del contrato [que] celebr[ó] […] [con] el Departamento del Atlántico haya sido en el Municipio de Sabanalarga” donde fue elegida.
Aduce que, inconforme con la anterior decisión, el señor Echeverría Altamar interpuso recurso de apelación, desatado el 17 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta7, en el sentido de revocarla, con fundamento en que “se encuentra [probado] el elemento territorial (que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito) configurativo de la inhabilidad derivada de la celebración de contratos”.
Argumenta que la providencia objeto de censura incurre en defecto fáctico, en razón a que (i) no tuvo en cuenta que “está plenamente [demostrado] que [sus] labores […] se circunscribieron a 2 municipios de[l departamento del Atlántico] Barranquilla y Soledad – diferentes al municipio donde resultó electa – Sabanalarga- hecho que no permite configurar el elemento territorial de la causal alegada”; y (ii) se fundamentó en pruebas que no hacían parte del plenario o habían sido aportadas extemporáneamente, específicamente, “los estudios previos y la propuesta del contrato”.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 6 de noviembre de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Quinta; y (ii) dispuso vincular al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B y al señor Jairo Eduardo Echeverría Altamar, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B8, deprecó su desvinculación del presente trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que “la decisión atacada […] 7 C. P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 Por conducto del magistrado ponente de la sentencia de primera instancia, visible en el índice 00009 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 4 corresponde a la sentencia de 17 de octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Honorable Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad electoral con radicado No. 08-001-23-33-000-2023-00478-01”. 2.1.2 El Consejo de Estado, Sección Quinta9 pidió declarar improcedente este mecanismo constitucional por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que, “lo planteado por [la actora] no pretende probar la vulneración directa de sus derechos fundamentales, sino que busca reabrir un debate legal ya resuelto dentro del proceso ordinario de nulidad electoral”.
Agregó que, “la decisión de revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad de la elección, se basó en el estudio minucioso y detallado de todo el acervo probatorio, junto con la aplicación de la jurisprudencia pacífica y reiterada de la sección aplicable al caso concreto”. 1.2.3 Jairo Eduardo Echeverría Altamar10 solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto los planteamientos de la autoridad accionada “han sido […] claros, pertinentes y jurídicamente precisos”.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos 9 A través del ponente de la decisión objeto de reproche, visible en el índice 00011 de Samai. 10 Índice 00015 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 5 cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 17 de octubre de 2024, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Quinta revocó la providencia de 1° de agosto de 2024, en la que el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad electoral promovida por el señor Jairo Eduardo Echeverría Altamar en contra del acto que declaró la elección de la tutelante como concejal de Sabanalarga (Atlántico), para el período 2024 – 2027 (expediente 08001-23-33-000-2023-00478-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a “[…] ELEGIR Y SER ELEGIDO[,] IGUALDAD […] Y EFECTIVA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LOS NIVELES DECISORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBIDO PROCESO [y] DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN EN MATERIA PROBATORIA” invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 6 La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 7 los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 8 resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales11, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201212, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos13. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a “[…] ELEGIR Y SER ELEGIDO[,] IGUALDAD […] Y EFECTIVA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LOS NIVELES DECISORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBIDO PROCESO [y] DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN EN MATERIA PROBATORIA” de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada fue proferida el 17 de octubre de 202414 y la solicitud de amparo se presentó el 1° de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (15 días); y (v) el fallo acusado no es una sentencia de tutela. 11 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 13 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 Cabe advertir que, el correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 18 de octubre de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 22 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA; sin embargo, la accionante formuló solicitud de aclaración y/o adición, la cual fue resuelta el 31 de octubre de 2024 y notificada el 5 de noviembre siguiente.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 9 En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico invocada por la accionante. 3.5.1 Defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”15. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra16.
En el presente caso la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto fáctico, porque (i) no tuvo en cuenta que “está plenamente [demostrado] que [sus] labores […] se circunscribieron a 2 municipios de[l departamento del Atlántico] Barranquilla y Soledad – diferentes al municipio donde resultó electa – Sabanalarga- hecho que no permite configurar el elemento territorial de la causal alegada”; y (ii) se fundamentó en pruebas que no hacían parte del plenario o habían sido aportadas extemporáneamente, específicamente, “los estudios previos y la propuesta del contrato”.
No obstante, antes de proceder a realizar el estudio de fondo de este trámite constitucional, cabe precisar que el artículo 40 de la Ley 617 de 200017, respecto a las causales de inhabilidad de los concejales, preceptuó: “ARTÍCULO 40.- De las inhabilidades de los concejales. El Artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 16 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 17 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 10 "ARTÍCULO 43.- Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. (Énfasis propio). Ahora bien, se tiene que la autoridad accionada, en el fallo objeto de censura, concluyó: “84.
Sobre el particular, la Sala advierte que para que se configure la inhabilidad invocada no importa si el objeto contractual se cumplió o no, sino que debe estudiarse el lugar en el que debía ejecutarse o cumplirse18, tal y como lo dispone el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. 85. Ahora bien, de la lectura detallada del contrato suscrito entre la demandada y la Gobernación del Atlántico, se puede evidenciar en la cláusula primera que se estableció el objeto de este, así: PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN PARA BRINDAR ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN, PROTECCIÓN, ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS EN LOS CENTROS REGIONALES DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO. 86.
Para la Sala es dable concluir que la labor contratada es la prestación de servicios y apoyo a la gestión en la prevención, protección, atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado en los Centros Regionales de Atención, tal y como lo certificó la gobernación del Atlántico a víctimas de dicho departamento, pues físicamente, de acuerdo con lo precisado por la entidad territorial, la demandada brindó atención a los usuarios en [el corregimiento de Juan Mina y en el municipio de Soledad]. […] 87.
No obstante, del contrato en mención también se advierte, en la cláusula quinta, que, además, de las obligaciones contenidas en la ley, ella debía cumplir las «derivadas de la propuesta y aquellas contenidas en los estudios previos de la contratación», por lo que resulta necesario revisar tales documentos y los anexos al contrato19, para establecer, más allá de toda duda si, efectivamente, las actividades pactadas debían ser ejecutadas únicamente en los centros regionales de atención existentes en Soledad y Juan Mina, como lo indicó la Gobernación del Atlántico, o si por el contrario también debían ejecutarse en el punto de atención del municipio de Sabanalarga, lugar donde fue elegida concejal, como lo afirmó el demandante. 88.
Ahora bien, aunque de la cláusula vigésima cuarta del contrato, se advierta que el lugar de ejecución correspondiente era el departamento del Atlántico, y el domicilio contractual era la ciudad de Barranquilla, esta Sala de decisión, en reciente 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia de 10 de octubre de 2024, radicado 54001-23-33-000-2023-00254-01. 19 Como lo advirtió la parte actora desde la demanda.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 11 pronunciamiento, manifestó que «no es posible asimilar el domicilio contractual de las partes, que se utiliza para efectos, por ejemplo, de notificaciones, con el lugar de ejecución del contrato, que corresponde al territorio en el que deben cumplirse las obligaciones pactadas»20. […] 97.
Sin embargo, aunque con relación a los puntos de atención a las víctimas la misma UARIV manifestó que «son espacios más pequeños, e incluso se pueden encontrar en las alcaldías municipales. En estos últimos solo se brinda información relacionada con servicios de la Unidad»21, no obstante, no existe prueba alguna, que permita concluir, que la demandada no podía prestar sus servicios en todo el territorio del departamento, porque el contenido de los estudios previos, como de los informes de ejecución, se describen tareas desarrolladas, textualmente, «en los diferentes municipios del departamento», de lo cual se puede concluir que, así debía desarrollarlas. 98.
Sumado a todo lo anterior, en el expediente reposa, junto con los informes de ejecución, un listado de personas, y su consecuente verificación en el portal web del Sisbén, que fueron atendidas por la demandada en la ejecución contractual, específicamente en desarrollo de las «jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del Departamento», donde se evidencia que residen en el municipio de Sabanalarga, y que en virtud de dicha ejecución contractual, se evidencia el efectivo desarrollo de sus actividades en el municipio donde se eligió. 99.
Por lo tanto, resulta notorio para esta Sala que, aunque los centros regionales y los puntos de atención de las víctimas presentan diferencias estructurales, respecto de los servicios que pueden brindar a la comunidad, lo cierto es que de los estudios previos y los informes de ejecución, se concluye que la demandada pudo haber desplegado actividades al interior del municipio donde se eligió concejal, pues allí también debía realizar actividades tendientes al cumplimiento de las obligaciones contractuales, configurando así la causal de inhabilidad endilgada. 100.
Así pues, debe precisarse que, contrario a lo manifestado por el Ministerio Público, «la ejecución efectiva del contrato» no es el elemento estructurador de la inhabilidad, pues de la literalidad de la norma que lo contiene es claro que basta con establecer que la demandada debía ejecutar las obligaciones contractuales en el municipio donde fue electa”.
De lo expuesto se colige que la autoridad accionada, luego de analizar las pruebas, determinó que, aunque la gobernación del Atlántico certificó que la tutelante prestó servicios y apoyo a la gestión en la prevención, protección, atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado a los usuarios del corregimiento de Juan Mina de Barranquilla y del municipio de Soledad, no existía prueba alguna, que permitiera concluir, que ella no estaba obligada a hacerlo en todos los demás municipios del departamento del Atlántico, dentro de los cuales, estaría el de Sabanalarga donde fue elegida concejal, porque así estaba establecido en el objeto del contrato y en los informes de ejecución, sin que sea necesaria la realización efectiva de aquel para estructurar la inhabilidad, pues bastaba con que se dispusiera que se debían ejecutar las obligaciones contractuales, entre otros, en el 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia de 10 de octubre de 2024, radicado 54001-23-33-000-2023-00254-01; MP. Gloría María Gómez Montoya, sentencia de 20 de junio de 2024, radicado 63001- 23-33-000-2023-00102-02. 21 Ídem. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 12 municipio donde fue electa, tal como se consignó en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que modificó el 43 de la Ley 136 de 1994.
En ese orden de ideas, se observa que la providencia censurada no deviene de una interpretación caprichosa de la autoridad accionada, toda vez que sus argumentos estuvieron debidamente motivados, conforme a las pruebas que fueron aportadas en el proceso ordinario con radicado 08001-23-33-000-2023-00478-01, por lo que no se incurre en el defecto fáctico alegado.
Resulta oportuno advertir que el hecho de que la autoridad judicial accionada no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía la demandante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de los elementos de convicción obrantes en el expediente, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional22 sostuvo: “Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez, en su labor, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones se presumen de buena fe. En consecuencia, el juez de tutela debe considerar que, en principio, la valoración de las pruebas realizadas por el juez natural es razonable. […] Por último, para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico, “El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de 22 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 13 tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto”. Ahora bien, cabe advertir que frente al argumento de la demandante relacionado con que la providencia objeto de reproche incurre en defecto fáctico, porque se fundamentó en pruebas que no hacían parte del plenario o habían sido aportadas extemporáneamente, específicamente, “los estudios previos y la propuesta del contrato”, la autoridad accionada, en su escrito de contestación expuso: “Ahora bien, del expediente se evidencia que el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el curso de la audiencia inicial llevada a cabo el 3 de abril de 2024, ordenó, a petición de Diana Carolina Peña Higgins: Por intermedio de la secretaría general del tribunal, requerir a la Gobernación del Departamento del Atlántico – Secretaría de Interior, para que remita al despacho 02 del Tribunal Administrativo del Atlántico (…) certificación en la cual consten los contratos que habría suscrito esa entidad territorial con la señora Diana Peña Higgins, así como los municipios donde se realizó la ejecución de los contratos junto con los límites temporales.
Igualmente, remitir como anexos todos los documentos que respalden lo que sea advertido en la certificación requerida. En tal sentido, obrante en el índice 46 de la plataforma SAMAI del expediente de primera instancia, en cumplimiento de lo ordenado, la Gobernación del Atlántico dio respuesta al requerimiento y allegó certificación, suscrita por el secretario general del departamento, en la que detalló cada uno de los contratos suscritos por Diana Carolina Peña Higgins con dicha entidad territorial, dentro de los cuales pormenorizó el contenido del acuerdo de voluntades nro. 202301277.
Por lo tanto, la sala de decisión, con el fin de poder definir con certeza el elemento territorial de la inhabilidad y, así, establecer la configuración de la inhabilidad formulada, analizó dicha certificación, dentro de la cual evidenció que la demandada debía cumplir con las obligaciones específicas, tales como «BRINDAR ASESORIA JURIDICA PERSONALIZADA REQUERIDA POR LAS VICTIMAS QUE ACUDEN A LOS CENTROS REGIONALES Y/O PUNTOS DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO»23 [Énfasis propio] Mismas obligaciones que fueron detalladas en el párrafo 89 de la sentencia de 17 de octubre de 2024 de la sala y que permitieron concluir que la atención brindada por la hoy accionante, no solo debía desarrollarse en los centros regionales de atención, sino que, además, estaba en la obligación de hacerlo en los puntos de atención a las víctimas del departamento del Atlántico, como el ubicado en el municipio de Sabanalarga.
De tal manera, contrario a lo afirmado por la señora Peña Higgins en la tutela, tal información no fue fruto de documentación inexistente al interior del proceso ordinario, sino que obedeció al requerimiento hecho textualmente por el a quo en el curso de la audiencia inicial, dando alcance a la solicitud probatoria requerida por ella misma. […] Por otra parte, se debe advertir que en la sentencia cuestionada no hubo valoración probatoria con relación a la propuesta económica presentada por la actora en el curso de la etapa precontractual del negocio jurídico, como lo afirmó en la tutela, pues únicamente se hizo referencia a dicha documental al momento de describir las afirmaciones realizadas por el accionante en el curso del proceso ordinario, tal y como se describe en el párrafo 82 de la providencia. Por lo cual, tal circunstancia no 23 Negrita fuera del texto original.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 14 respondió al análisis probatorio desplegado por la sala, sino a un recuento de lo indicado por la parte en el escrito de demanda”. Lo anterior le permite a la Sala concluir que, (i) los estudios previos del contrato, entre otros documentos, fueron analizados porque se aportaron por requerimiento del juez de primera instancia, en el curso de la audiencia inicial celebrada en el proceso electoral con radicado 08001-23-33-000-2023-00478-01, porque la tutelante así lo solicitó y también con el fin de que se acreditara con certeza si, en efecto, se había cumplido o no el elemento territorial de la causal de inhabilidad invocada; y (ii) contrario a lo afirmado por ella, no hubo valoración a la propuesta económica presentada en el curso de la etapa precontractual del negocio jurídico, por lo que, sus argumentos carecen de asidero jurídico y solo dejan ver su desacuerdo con la decisión censurada, como si este mecanismo constitucional constituyera una instancia adicional para debatir temas que ya fueron zanjados por el juez natural.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la accionante no acreditó que la providencia de 17 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, hubiere incurrido en defecto fáctico. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a a “[…] ELEGIR Y SER ELEGIDO[,] IGUALDAD […] Y EFECTIVA PARTICIPACIÓN DE LA MUJER EN LOS NIVELES DECISORIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, DEBIDO PROCESO [y] DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN EN MATERIA PROBATORIA” invocados por Diana Carolina Peña Higgins, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-05940-00 Demandante: Diana Carolina Peña Higgins Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta 15 SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.