CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Manuel Francisco Montes Viloria Temas: Revisión de providencia judicial en la que se reconoce prestación periódica a cargo del tesoro público.
Causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Reconocimiento de la pensión gracia con tiempos prestados como contratista. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que modificó y confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería el 18 de septiembre de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Manuel Francisco Montes Viloria.
ANTECEDENTES La UGPP interpuso la acción especial de revisión1 establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 22 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, para lo cual invocó la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El señor Manuel Francisco Montes Viloria interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el objetivo de obtener la nulidad de las Resoluciones UGM 11464 del 30 de septiembre de 2011 y RDP 014822 del 3 de abril de 2013, las cuales negaron el reconocimiento de la pensión gracia y resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra el acto inicial, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: i) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional; ii) el pago de los reajustes de conformidad con la Ley 71 de 1988 y iii) la indexación de las sumas de dinero adeudadas. 1 La presentación de la acción se efectuó el 13 de mayo de 2022, de acuerdo con el registro que reposa en el índice 1 de la plataforma de Gestión Judicial, SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Juzgado Tercero Administrativo de Montería, en su sentencia del 18 de septiembre de 2014, determinó que el señor Manuel Francisco Montes Viloria cumplió con el tiempo de servicio requerido como docente.
En dicha decisión, se declararon nulos los actos administrativos impugnados y se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia desde el 7 de junio de 2007, calculada con el 75% del salario promedio incluyendo todos los factores salariales. El juzgado consideró que la vinculación del demandante como docente mediante contratos de prestación de servicios era válida para el cómputo del tiempo de servicio, respaldado por los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Antioquia y Montería, que acreditaban su vinculación como docente nacionalizado y departamental por 21 años, 1 mes y 12 días.
En desacuerdo con esta decisión, la UGPP presentó recurso de apelación argumentando que no procedía conceder la pensión gracia al demandante debido a que su vinculación como docente bajo contratos de prestación de servicios no constituía una relación laboral con el Estado, y que la liquidación de la pensión debía ajustarse a la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 22 de marzo de 2017, modificó y confirmó la decisión de primera instancia. Esta sentencia quedó en firme el 28 de marzo de 2017. En cumplimiento de la sentencia mencionada, la UGPP expidió la Resolución RDP 03312 del 24 de marzo de 2017, reconociendo la pensión a favor del señor Manuel Francisco Montes Viloria por un monto de $760.126, efectiva a partir del 7 de junio de 2007.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 22 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba modificó la decisión de primera instancia en el sentido de que el periodo sobre el cual debía efectuarse el reconocimiento de la pensión gracia no era el 75% de lo devengado al momento en el que se adquirió el estatus pensional sino en el año anterior a dicha época.
En lo demás confirmó la decisión y dispuso condenar en costas a la parte vencida. Esta decisión se fundamentó en las consideraciones que pasan a exponerse: Que en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas y acogiendo los criterios establecidos por el máximo órgano de cierre en las sentencias del 8 de agosto de 2003, radicado núm. 0396-2003 y 24 de agosto de 2000, radicado núm. 1053-2000, deben tomarse en cuenta los tiempos laborados por el docente bajo contratos para determinar la procedencia del derecho a la pensión gracia pues, bajo las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 no se exige diferenciar entre un nombramiento y un vínculo contractual.
Que según los tiempos acreditados el señor Manuel Francisco Montes Viloria cumplió con más de 20 años de servicio como docente territorial y nacionalizado en los departamentos de Antioquia y Córdoba, respectivamente, desde su primera vinculación el 19 de junio de 1978. Que el demandante cumplió con los requisitos adicionales para el reconocimiento pensional, incluyendo la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, el desempeño Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 honrado y dedicado de su empleo, y la edad de 50 años.
Por lo tanto, se evidencia la desvirtuación de la presunción de legalidad que respalda los actos administrativos impugnados. Por tanto, es evidente que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. Que el Decreto 1743 de 1966, que reglamenta la Ley 4ª de 1966, establece en su artículo 5° que la pensión gracia para docentes debe calcularse con el 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante el último año de servicio antes de adquirir el estatus pensional; cálculo que debe incluir todos los factores salariales que generen remuneración por la labor realizada y que estén debidamente acreditados.
Que se deben incluir como factores salariales para el cálculo de la mesada pensional los ingresos percibidos por el demandante durante el período del 7 de junio de 2006 al 7 de junio de 2007, ya que no hay certificación salarial para el año 2006, por lo que el juez de primera instancia cometió un error al considerar los ingresos acreditados para el período 2007-2008.
Que de conformidad con el 188 de CPACA y el artículo 365 del CGP, había lugar a condenar en costas en esta instancia a la parte demandada, por cuanto el recurso impetrado no tuvo vocación de prosperidad y el régimen de condena en costas obedece a criterios objetivos y no subjetivos. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal a) del artículo 20 de la citada legislación. Solicitó: (i) que se revoquen las sentencias proferidas el 18 de septiembre de 2015 y el 22 de marzo de 2017, por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería y Tribunal Administrativo de Córdoba, respectivamente; y (ii) que se declare: (a) la nulidad de la Resolución RDP 033012 del 24 de agosto de 2017, por medio de la cual se dio cumplimiento a los fallos mencionados;
(b) que al señor Manuel Francisco Montes Viloria no le asiste el derecho a la pensión gracia y (iii) que se ordene reintegrar las sumas de dinero pagadas de forma indexada por concepto del reconocimiento irregular de pensión gracia desde la fecha de la exigibilidad de la obligación hasta la fecha de pago total. El recurso presentado se basa en una serie de argumentos que cuestionan los fundamentos legales y jurisprudenciales para el reconocimiento de la pensión gracia que efectuó el Tribunal Administrativo de Córdoba.
En resumen, los razonamientos expuestos son los siguientes: Que se cometió un error al otorgar valor probatorio a la certificación de la Secretaría de Educación Municipal de Los Córdobas considerando estos periodos como tiempos de servicio computables para la pensión gracia. Que esa indebida valoración constituye un defecto sustancial que vulnera el debido proceso en tanto el documento en cuestión no demostraba la existencia del vínculo laboral; por el contrario, evidenciaba la falta de dicho vínculo durante los periodos del demandante, especialmente entre el 3 de marzo de 1997 y el 24 de noviembre de Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2002.
Que al no poderse tener en cuenta los 4 años y 11 meses que se cumplieron bajo contrato de prestación de servicios el demandante no cumple con el requisito de los 20 años de servicio necesarios para obtener la pensión gracia, conforme a la normativa y jurisprudencia aplicable. Contestación a la acción especial de revisión2 El señor Manuel Francisco Montes Viloria pese a ser notificado en debida forma3 no contestó la acción de revisión. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado no emitió pronunciamiento.
CONSIDERACIONES Debe resolver la Subsección si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante, esto es, si el reconocimiento de la pensión gracia del señor Manuel Francisco Montes Viloria, se obtuvo con violación al debido proceso al otorgarse presuntamente con tiempos que no eran computables para efectos pensionales.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades de la acción especial de revisión, ii) causal de revisión invocada; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión gracia y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial5 por al menos tres 2 Índice 20 SAMAI 3 Índice 16 SAMAI. 4 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), estableció: «[…] es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.» Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la causal especial aludida.
La Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado8 como la Corte Constitucional9 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]» 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, radicación núm. 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV) 9 Ver: Sentencia T-115 de 2018 y T-010 de 2017.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem». De igual manera, esta Subsección ha establecido como criterios para justificar este medio extraordinario de impugnación, además de las garantías mencionadas, los seis eventos reconocidos por la jurisprudencia constitucional que, de manifestarse, dan lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Estos últimos han sido aplicados en el análisis de revisión con el propósito de verificar la existencia de posibles defectos en las actuaciones judiciales consideradas en sí mismas10, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión gracia Debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: « […] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales 10 Sobre el particular verificar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de junio de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00650-00, N.I. 4966-2019 y Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Sentencia del 18 de agosto de 2021, Radicado N° 11001-03-15-000-2020-03549-00.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, expediente radicado núm. 0417-07.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de febrero de 2018, radicado núm. 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 8 de febrero de 2024, expediente núm.15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017).
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.
Caso concreto Atendiendo a la causal planteada por la entidad recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica con violación al debido proceso se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y se estudiará si resulta procedente revocar su reconocimiento.
En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia del 22 de marzo de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor Manuel Francisco Montes Viloria, toda vez que, en su consideración, el fallo realizó una valoración probatoria de manera errada al dar por probados hechos que no contaban con el debido soporte probatorio, específicamente al aceptar como válidos los años de servicio desde el 3 de marzo de 1997, basándose en un certificado expedido por la Secretaría de Educación de Los Córdobas que daba cuenta que la modalidad de vinculación se dio a través de contratos de prestación de servicios.
Según se explicó en líneas anteriores, si bien la acción especial de revisión no procede para reabrir asuntos propios del debate suscitado en el proceso ordinario ni efectuar nuevos juicios sobre la valoración probatoria efectuada por los jueces de instancia, lo cierto es que esta Corporación ha sido consistente en precisar que este mecanismo procede ante la existencia de alguno de los eventos que de manifestarse, dan lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en este caso, el presunto defecto fáctico por una valoración arbitraria de las pruebas presentadas.
Bajo esta premisa, se procederá a analizar la causal contemplada en el literal a) de la Ley 797 de 2003 para determinar si existen defectos sustanciales o fácticos que podrían haber afectado el derecho al debido proceso de la entidad. La UGPP argumenta en la acción especial de revisión que no se puede considerar el tiempo de servicio laborado desde el 3 de marzo de 1997 hasta el 24 de noviembre de Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2002 como periodo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, según lo certificado por la Secretaría de Educación municipal de Los Córdobas.
Es de precisar que en ningún momento se cuestiona la naturaleza legal del cargo de docente ni la existencia de los contratos de prestación de servicios. Más bien, la entidad parte del hecho de haber encontrado probadas estas circunstancias en el documento que reconoce, pero argumenta en contra de su validez para efectos del cómputo del tiempo de servicio por el tipo de vínculo contractual establecido en este.
En cuanto a la posibilidad de incluir períodos laborados bajo contratos de prestación de servicios para cumplir con los veinte (20) años de servicio requeridos por las normas que establecen el derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido una línea jurisprudencial pacífica, reiterada y clara, en virtud de la cual es suficiente demostrar la existencia del contrato de prestación de servicios, sin que sea necesario que se haya solicitado previamente el reconocimiento del vínculo laboral real, como pretende la entidad recurrente, ya sea en sede administrativa o judicial.
Acerca de este planteamiento esta Corporación15 ha manifestado que los tiempos prestados a través de contrato de prestación de servicios sí constituyen servicio efectivo en calidad de docente en litigio si se determina igualmente la naturaleza territorial o nacionalizada de la plaza ocupada en los siguientes términos: «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»16. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia.17 […]» 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado: 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 19 de julio de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2013-00457-01 (3598-14); b. del 22 de octubre de 2018, radicado: 20001-23-39-000-2015-00529-01 (3878- 17); c. del 12 de junio de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-05142-01 (4512-17). 16 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 17 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001- 23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015) y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33-000-2013-00374-01 (4791- 2014).
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Esta posición se fundamenta según la jurisprudencia de la Sección Segunda en la necesidad de asegurar el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en el ámbito laboral, en la medida que la labor docente implica inherentemente un nivel de subordinación, derivado de la regulación y supervisión de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como del cumplimiento personal del servicio y de condiciones de formación y experiencia, lo que genera un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, situación que puede inferirse en casos específicos como el que se discute, sin necesidad de requerir previamente un pronunciamiento judicial que así lo determine.
En la sentencia objeto de revisión, el Tribunal luego de efectuar un análisis integral del material probatorio a la luz de la sentencias que han reconocido la posibilidad de que la vinculación docente pueda ser distinta a la reglamentaria18 otorgó valor probatorio suficiente a los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Córdoba y concluyó que los tiempos de servicios prestados desde el año 1997 se encontraba dentro del marco territorial y podían ser tomados en cuenta, conforme a la regla jurisprudencial vigente en ese momento, sin que pueda afirmarse la existencia de ningún defecto fáctico por falta de valoración probatoria.
La regla que contiene el deber de contabilizar el tiempo así laborado para su momento – y que continua vigente – fue expuesta en su momento los siguientes términos: «Resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la certificación (…), el accionante los haya laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).»19 Debe recordarse además que, posteriormente, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, señaló que lo relevante para probar el tiempo de servicio y la vinculación no es la denominación que se le dé ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca sobre el tipo de nombramiento, la autoridad que lo realiza, la institución educativa a la que se prestaron los servicios, su naturaleza y los extremos temporales, con el fin de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales establecidos en la Ley 114 de 1913.
La misma pauta sexta de dicha sentencia establece expresamente que, para acreditar la calidad de docente, «[además] de los actos administrativos donde conste el vínculo, […] también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.».
En consecuencia, resulta adecuado que el Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia recurrida acudiera a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos 18 Para este fin, el juez realizó un análisis de la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 y de la sentencia de la Corte Constitucional C-517 de 1999, donde se reconoció el derecho a la pensión gracia para los docentes que demostraron haber trabajado parte de su tiempo como docentes de cátedra. Además, se refirió a una sentencia del Consejo de Estado en la que se validaron los contratos de prestación de servicios para efectos de la pensión gracia. En esta sentencia se argumentó que los contratados bajo esta modalidad desempeñan funciones equivalentes a los docentes vinculados en propiedad mediante acto legal y reglamentario, aunque no se identificó el número de radicado o la fecha de dicha decisión. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 19 de enero de 2017, expediente núm. 54001-23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015).
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual encontró acreditado bajo el asunto examen si se tiene en cuenta que tuvo como probado que el actor fue contratado para desempeñarse como docente del propio departamento de Córdoba, es decir, con una vinculación de naturaleza territorial.
Ante la absoluta validez de la contabilización de los tiempos laborados, desde el 3 de marzo de 1997 hasta el 24 de noviembre de 2002, en virtud de los contratos de prestación de servicios, es evidente que la Sala no encuentra acreditada la causal descrita en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez, que la pensión gracia se reconoció con plenas garantías del debido proceso para la UGPP y con apego a las normas sustantivas y la jurisprudencia que regulan esta prestación. En consecuencia, al no advertirse la trasgresión al debido proceso por la valoración probatoria alegada, se declarará infundada la acción. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), vigente para el momento en que se interpuso el recurso de revisión, se prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente».
Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencie su causación y en la medida en que sean probadas. En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la acción, no se pronunció, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que modificó y confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería del 18 de septiembre de 2015, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Abstenerse de condenar en costas según lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00310-00 (2355-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el presente proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente