11001031500020230228001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de noviembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACCIÓN U OMISIÓN De AUTORIDAD PÚBLICA | Legitimación pasiva en la causa | Carencia actual de objeto | Hecho superado Síntesis del caso: El demandante consideró vulnerados sus derechos fundamentales ante la falta de respuesta de una petición de información en temas sindicales De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 22 de junio de 2023, por la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación del Departamento Administrativo de la Función Pública, negó la solicitud de amparo respecto de la Presidencia de la República y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente al Ministerio del Trabajo2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 4 de mayo de 2023, Jorge Enrique Buitrago Puentes presentó acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, acceso a la información, asociación y participación política, con ocasión de la falta de respuesta a una solicitud de información relacionada con el proceso de 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero. Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. // Segundo: Negar la solicitud de amparo presentada por Jorge Enrique Buitrago Puentes contra la Presidencia de la República, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. // Tercero. Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en la solicitud de tutela presentada por Jorge Enrique Buitrago Puentes contra el Ministerio de Trabajo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 negociación colectiva llevada a cabo entre las organizaciones sindicales y el Gobierno Nacional. 2. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó (se trascribe): “Por lo anterior solicito se dé respuesta de fondo a cada una de las peticiones ( 9 ) contenidas en el derecho de petición violado, tanto de información, como de hacer, en el sentido de tomar medidas y ejecutar políticas a las que haya lugar, correspondientes al sentido de cada una de estas y dentro de las competencias que le corresponden a cada organismo público del Estado.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 16 de marzo de 2023, Jorge Enrique Buitrago Puentes en uso de su derecho fundamental de petición elevó solicitud de información a través del portal de PQRS de la Presidencia de la República, en la cual formuló un total de nueve preguntas tendientes a obtener información sobre la negociación colectiva llevada a cabo entre diferentes organizaciones sindicales y el Gobierno Nacional, (se trascribe) “Comedidamente solicito la siguiente información y se ordene a quien corresponda, dentro del marco de la negociación colectiva entre sindicatos (confederaciones, federaciones) y el gobierno nacional 2023 (Decreto 160 y demás normas complementarias): Cuántas y cuáles organizaciones sindicales presentaron pliego de solicitudes.

Cuántos representantes por organización sindical para la negociación colectiva. Nombres de los representantes por organización sindical. Clase de vínculo laboral de cada representante sindical con la entidad pública respectiva. Y, a qué entidad pública pertenece (provisional, contratista, de carrera). ¿Cuántos de estos representantes son pensionados? y a que entidades públicas representan? Estos representantes tienen legitimidad dentro del concepto de funcionario público o trabajador, dado por la OIT y el concepto literal de trabajador para representar y negociar en nombre de más de un millón de empleados públicos? Si no la tienen, solicitó su reemplazo por un trabajador activo, o funcionario público, conforme el concepto de trabajador mencionado anteriormente.

Y de la misma manera para la representación de los mismos en cajas de compensación, SENA, ICBF y demás representaciones que estos tengan. ¿Cuántos puntos relacionados con la carrera administrativa y el mérito se presentaron? y porqué organizaciones se presentaron? ¿ Cuántos se presentaron relacionados con los concursos de carrera? y porqué organizaciones.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 5. 2) A la mencionada petición le fue asignado el radicado EXT23- 00046921 por la Presidencia de la República. No obstante, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había obtenido respuesta a la misma. 6.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que el propósito de la petición de información fue (se trascribe) “obtener los elementos e insumos necesarios para conocer de fondo el proceso de negociación colectiva del nivel nacional y la crisis de legitimidad del movimiento sindical representativo de más de un millón de empleados públicos del Estado”, razón por la cual la falta de respuesta no solo vulneró sus derechos fundamentales de petición y acceso a la información, sino también las garantías de participación política y asociación. 1.2.

Fallo de primera instancia3 e impugnación 7. Mediante Sentencia de 22 de junio de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (1) declaró la falta de legitimación pasiva del DAFP, comoquiera que ante dicha autoridad no fue radicada petición alguna; (2) negó la solicitud de amparo frente a la Presidencia de la República, tras corroborar, que esta autoridad había remitido el derecho de petición al Ministerio del Trabajo, decisión que fue comunicada a la parte interesada; y (3) declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente al Ministerio del Trabajo, pues la solicitud de la parte fue atendida y la respuesta fue notificada vía correo electrónico al solicitante. 8.

Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de Impugnación 4, en el que manifestó que (1) la respuesta fue extemporánea, situación que no solo constituye falta disciplinaria, sino también un denegación de información y obstrucción a la investigación; (2) las razones consignadas en el informe del DAFP a la acción de tutela, esto es, que no le fue radicado derecho de petición, no es de recibo porque la presidencia estaba en la obligación de haberlo remitido;

(3) la respuesta del Ministerio del Trabajo no fue completa ni de fondo, se trató de una contestación apresurada y evasiva para lograr la carencia actual de objeto de la acción de tutela; y (4) se violó su derecho a la información, porque como investigador en temas sindicales y función pública, el derecho de petición es una de sus herramientas para la recolección de información. 3 Es preciso señalar que mediante Auto de 8 de mayo de 2023, el despacho ponente de primera instancia admitió la solicitud de amparo y tuvo como parte accionada a la Presidencia de la República, al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo de la Función Pública. 4 “Por lo anterior solicito respetuosamente se revoque el fallo de primera instancia y se ordene al Ministerio del Trabajo especialmente y, al DAFP se le dé traslado, para obtener toda la información de fondo solicitada en el derecho de petición, y se ajuste lo que corresponda, para que la representatividad sindical en la negociación colectiva, en juntas directivas, y demás espacios donde tenga representatividad los trabajadores del sector público, estos sean por trabajadores activos del estado debidamente organizados”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 9.

Agregó que su solicitud (se trascribe) “no solo busca que el gobierno intervenga y reglamente tales situaciones sino que se busca establecer exactamente quienes componen esos espacios de negociación y, representatividad” y que “El ministerio del trabajo no puede argüir que bajo el principio de la autonomía sindical se violen otros principios, y valores constitucionales de mayor valor y de interés general”.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Legitimación en la causa del departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP). 2.3. Procedencia de la acción de tutela respecto del Ministerio del Trabajo. 2.4. Actualidad del objeto. 2.5. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 10. Determinar si el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) tiene o no legitimación pasiva en la causa y, de llegar a tenerla, si vulneró, o no, las garantías constitucionales de la parte actora. 11.

Asimismo, establecer si la respuesta dada por el Ministerio del Trabajo fue o no de fondo de cara a los cuestionamientos planteados en la solicitud presentada por el señor Buitrago Puentes y, en ese orden, establecer si se configuró o no un hecho superado 5. En consecuencia, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado. 2.2.

Legitimación pasiva en la causa del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) 12. La Sala confirmará la decisión de desvincular de la acción de tutela de la referencia al DAFP, por las razones que pasan a explicarse: 13. De conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se dirige contra la autoridad o el particular que presuntamente violó o amenazó la garantía constitucional cuya protección se pretende.

Es decir, en términos de la Corte Constitucional6, se trata de la aptitud legal con la que debe contar el sujeto contra quien está dirigida la acción para que, efectivamente, sea el llamado a responder por la afectación que se 5 La Corte Constitucional estableció los siguientes requisitos que se deben examinar en cada caso para determinar la existencia o no de un hecho superado: 1) Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa; 2) Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado y 3) Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.

Sentencias T-045/08, T-093/05, T-137/05, T-753/05, T-760/05, T-780/05, T- 096/06, T-442/06, T-431/07. 6 En ese sentido: Corte Constitucional, Sentencias T-5 de 2022 y T-10 de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 alega. Por lo tanto, no habrá legitimación pasiva si la vulneración o amenaza no le era atribuible a la autoridad/particular. 14. En el presente caso, se considera, tal como lo hizo en su momento el juez de primer grado, que el DAFP no tenía legitimación pasiva porque (1) ante esta autoridad no fue radicada la petición cuya respuesta se echó de menos y (2) la Presidencia de la República no remitió a esta dicha solicitud.

Así, mal podría exigírsele de forma alguna a esta entidad que conociera de la petición y diera respuesta a la misma. 15. Aunado a ello, no puede perderse de vista que el contenido de la solicitud de información del señor Buitrago Puentes (temas sindicales), sale de la órbita de competencia que legalmente le ha sido asignada al departamento administrativo, pues, según su norma organizacional, dichos temas no tienen relación, propiamente dicha, con sus funciones (Decreto 430 de 2016). 2.3.

Procedencia de la acción de tutela respecto del Ministerio del Trabajo 16. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales 7 de petición, acceso a la información, asociación y participación política. Jorge Enrique Buitrago Puentes es el titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa8. 17.

De igual manera, el Ministerio del Trabajo tiene legitimación pasiva en la causa 9, porque de esta entidad se predica la vulneración; de sus competencias y obligaciones, de cara al caso concreto, se desprende la relación con el presente asunto; en todo caso, hay constancia en el expediente de que la petición le fue remitida por competencia. 18.

Frente al requisito de subsidiariedad10, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados. 19. En relación con el requisito de inmediatez11, este se satisface, ya que, de conformidad con el escrito de tutela, la presunta vulneración se 7 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibidem. 8 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibidem. 9 Ídem 10 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1). 11 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 presentaría con ocasión de una situación que es continúa y actual12, como lo es, la falta de respuesta de fondo a una solicitud de información. 2.4. Actualidad del objeto 20.

La Sala advirtió, como lo hizo igualmente la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que hubo trámite y/o respuesta a la solicitud de información que radicó Jorge Enrique Buitrago Puentes ante la Presidencia de la República, el 16 de mayo de 2023, pues, en los informes rendidos en la primera instancia, se evidenció que la Presidencia de la República la remitió por competencia (artículo 21 del CPACA) al Ministerio del Trabajo (Oficio OFI23-00058036 de 29 de marzo de 2023).

Decisión administrativa que fue debidamente comunicada a la parte interesada (Oficio OFI23-00058034 de 29 de marzo de 2023)13. 21. Asimismo, se tiene que, el 16 de mayo de 2023, ya en curso la presente acción de tutela, el Ministerio del Trabajo dio respuesta a cada uno de esos cuestionamientos en los siguientes términos (se trascribe) “Cuántas y cuáles organizaciones sindicales presentaron pliego de solicitudes.

Rta/ Conforme lo dispuesto en el Decreto 1072 de 2015, 37 federaciones y confederaciones del sector público presentaron pliegos de solicitudes. Cuántas y cuáles organizaciones sindicales presentaron pliego de solicitudes. Rta/ El 28 de marzo de 2023, el Gobierno del Cambio acordó con las organizaciones sindicales la misma composición del año 2021, respecto de la representatividad de las confederaciones y federaciones en la mesa 2023, composición que se ve reflejada en la Circular 036 de 2023 y que se anexa a la presente respuesta.

Nombres de los representantes por organización sindical. Rta/ La Circular 036 de 2023, mencionada en precedencia, da cuenta de los nombres de los representantes por organización sindical y la organización a la cual pertenece cada uno, en total son 1212 representantes. Clase de vínculo laboral de cada representante sindical con la entidad pública respectiva.

Y, a qué entidad pública pertenece. ( provisional, contratista, de carrera). Rta/ El Ministerio del Trabajo, como mero depositario de la voluntad de las organizaciones sindicales de constituirse como tal, carece de dicha información. ¿Cuántos de estos representantes son pensionados? Y a que entidades públicas representan? 12 Corte Constitucional.

Sentencia T-246 de 2015. 13 Comunicada el mismo 29 de marzo de 2023, según consta en los registros de trazabilidad aportados por la autoridad accionada. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02280-01 Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirmar ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 Rta/ El Ministerio del Trabajo, como mero depositario de la voluntad de las organizaciones sindicales de constituirse como tal, carece de dicha información. ¿Estos representantes tienen legitimidad dentro del concepto de funcionario público o trabajador, dado por la OIT y el concepto literal de trabajador para representar y negociar en nombre de más de un millón de empleados públicos? Rta/ En virtud del principio de autonomía sindical y como quiera que, se reitera, el Ministerio del Trabajo es mero depositario, no puede interferir en la constitución de las organizaciones sindicales y sus representantes.

Por lo tanto, al no tener injerencia sobre la conformación de dichas organizaciones, no puede disponer su remplazo. ¿Cuántos puntos relacionados con la carrera administrativa y el mérito se presentaron? Y porqué organizaciones se presentaron? Rta/ En la mesa central se presentaron 39 solicitudes sobre carrera administrativa y concurso de méritos, por tratarse de un pliego que se unificó por parte de las organizaciones, el 24 de marzo de 2023, no puede informarse que organizaciones sindicales presentaron estos puntos.” 22.

De lo anterior se desprende que, en efecto, hubo una respuesta por parte del Ministerio del Trabajo a cada uno de los puntos formulados por el solicitante14 y, de igual manera, que las respuestas allí contenidas fueron de fondo, acordes con la información que reposa en la entidad. Por lo tanto, no se comparte la postura asumida por el señor Buitrago Puentes, según la cual se trató de una respuesta evasiva a sus cuestionamientos.

El hecho de que la información/respuesta no necesariamente cumpla las expectativas del solicitante no implica que la misma no haya sido de fondo, clara y completa. 23. En consecuencia, comoquiera que (1) el Ministerio del Trabajo actuó motu proprio, es decir, sin que mediar orden judicial previa y (2) se advierte la satisfacción del objeto de la solicitud de amparo (obtener respuesta a una petición de información, se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado. 2.5.

Conclusión 24. Así las cosas, comoquiera que se corroboró la falta de legitimación pasiva en la causa de parte del DAFP y se tuvieron por configurados los elementos del hecho superado, se confirmará la decisión de primer grado. 14 Dicha respuesta fue notificada a la parte, mediante correo electrónica, el 16 de mayo de 2023.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 22 de junio de 2023 por la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que, para interponer cualquier solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General15.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 15 secgeneral@consejodeestado.gov.co