11001032500020160094400 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2016-00944-00 Número interno: 4295-2016 Demandante: Wendy Liliana Hoyos Celis Demandado: Nación-Ministerio de Trabajo, Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 TEMA: AMPLIACIÓN DEL RÉGIMEN DE PENSIONES ESPECIALES PARA LAS ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PREVISTAS EN EL DECRETO 2090 DE 2003.

La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó Wendy Liliana Hoyos Celis contra el Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”.

ANTECEDENTES La demanda El 4 de octubre de 2016 Wendy Liliana Hoyos Celis actuando en causa propia demandó la nulidad del Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”, expedido por el Presidente de la República, y los ministros de Trabajo, Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social.

Mediante escrito separado, la accionante también solicitó la suspensión provisional de los efectos del decreto acusado. Acto acusado “DECRETO 2655 DE 2014 (diciembre 17) Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 8 del Decreto número 2090 de 2003, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 8 del Decreto número 2090 de 2003, estableció que el régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo hasta el 31 de diciembre de 2014; no obstante, facultó al Gobierno nacional para poder ampliarlo parcial o totalmente hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.

Que en diversas sesiones del Consejo Nacional de Riesgos Laborales, los representantes de los trabajadores, de los empresarios, de las Sociedades Científicas, de las Administradoras de Riesgos Laborales, manifestaron su posición sobre la ampliación del plazo establecido en el artículo 8° del Decreto número 2090 de 2003. Que mediante Acta número 77 del 29 de mayo de 2014, el Consejo Nacional de Riesgos Laborales analizó la posibilidad de ampliar el término establecido en el artículo 8° del Decreto número 2090 de 2003, indicando que “teniendo en cuenta que el decreto sobre pensiones especiales para la vejez por las actividades de alto riesgo para la salud, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, se considera que es necesario ampliar este plazo, dado que todavía hay actividades que por su alto riesgo impactan la expectativa de vida saludable, razón por la cual se debe considerar una edad inferior para que se pensionen”.

Que mediante Acta número 78 del 11 de julio de 2014, los miembros presentes en la sesión de dicho Consejo aprobaron el concepto favorable para la ampliación del plazo por diez (10) años más. Que el Ministerio de Salud y Protección Social realizó el estudio denominado “ENFERMEDADES REPRESENTATIVAS ASOCIADAS A LAS ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR EN COLOMBIA, DEFINIDAS EN EL DECRETO 2090 de 2003”, en el cual concluyó que todas las actividades evaluadas, “pueden contribuir a la disminución de la expectativa de vida saludable”.

Que analizados los estudios realizados y teniendo en cuenta que las actividades catalogadas como de alto riesgo para la salud del trabajador descritas en el artículo 2° del Decreto número 2090 de 2003, continúan siendo un riesgo para la disminución de la expectativa de vida saludable, el Gobierno nacional acoge la recomendación emitida por el Consejo Nacional de Riesgos Laborales y en consecuencia,

DECRETA: Artículo 1°. Prórroga. Ampliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003, hasta el 31 de diciembre del año 2024. Parágrafo. Si después de haber transcurrido los primeros cinco (5) años de la ampliación de que trata este artículo, el Consejo Nacional de Riesgos Laborales presenta un estudio que evidencie nuevos elementos técnicos que requieran la revisión del término otorgado por este decreto, el Gobierno nacional procederá a revisar dicho plazo.

Artículo 2°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a los 17 días del mes de diciembre del año 2014. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría. El Ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria Uribe.

El Ministro del Trabajo, Luis Eduardo Garzón”. Normas violadas y concepto de violación La parte actora considera que el acto administrativo demandado infringe los artículos 6, 13, 48, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005, y el artículo 17-2 de la Ley 797 de 2003. El concepto de violación es desarrollado por la accionante en tres cargos que buscan acreditar que el decreto cuestionado adolece de: Violación de las normas en que debió fundarse Precisó que, el Gobierno interpretó erradamente las potestades y facultades para expedir el decreto enjuiciado; y que, si se confronta con lo dispuesto en el Decreto 2090 de 2003 (cuya vigencia se amplió a través del Decreto 2655 de 2014), con el artículo 48 de la Carta Política, y lo rebconingulado en el canon 36 de la Ley 100 de 1993, es factible advertir desigualdad entre el régimen especial de pensiones por labores de alto riesgo y los sujetos a la Ley 100 de 1993.

Sumado a que, las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo fueron eliminadas con la entrada en vigencia del acto legislativo 01 de 2005; esto es, hasta el 31 de julio de 2010; por lo que, el acto acusado infringe el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 de la constitución política, pues su vigencia no podía ir “ni hasta el 31 de diciembre de 2014, y mucho menos hasta el 2024”.

Falta de competencia Consideró que, se inaplicaron las disposiciones señaladas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003 que revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República por seis (6) meses para expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen especial de pensiones para actividades de alto riesgo, en virtud del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política “expidiendo el acto demandado por fuera de las competencias que le habían sido otorgadas, extralimitando la fecha prevista para tal fin, por lo que amplió un término sin tener competencia para ello, legisló sin tener tampoco esta competencia”.

Falsa motivación Refirió que, se realizó una indebida interpretación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política frente al término de los seis (6) meses otorgados por el Congreso, toda vez que si el Presidente de la República quería modificar el Decreto 2090 de 2003, debió solicitarle al Congreso de la República para que le expidiera una nueva ley habilitante, y no emitir un nuevo decreto 11 años después. Máxime que, el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 desapareció de la vida jurídica con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, pues eliminó por completo la posibilidad que tenían los trabajadores para acceder al beneficio de pensión de vejez por desempeño de actividades de alto riesgo.

Suspensión Provisional. Mediante auto de 24 de septiembre de 2021 se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, al considerar que la norma demandada fue expedida por el Gobierno Nacional con fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003. Asimismo, que la Corte Constitucional declaró exequible la última norma citada, y sostuvo que: “( ) 26.

De acuerdo con lo anterior, tanto el texto del artículo 48 de la Constitución, interpretado sistemáticamente en sus incisos y parágrafos, como el sentido de las deliberaciones que precedieron a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, indican que las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, tal como son reguladas en el Decreto 2090 de 2003, no solo no fueron eliminadas con la entrada en vigencia de la reforma constitucional, sino que aparte no estaban llamadas a desaparecer tampoco con el advenimiento del 31 de julio de 2010, pues no les era aplicable específicamente lo previsto en el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 Superior.

Pero además de estas razones hay otra, que la Corte Constitucional comparte de forma parcial con el Procurador General de la Nación, y es que admitir la validez de las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo se ajusta, y no desconoce, las finalidades de sostenibilidad financiera que buscaba alcanzar el Acto Legislativo 01 de 2005.

( ) 34. En conclusión, el artículo 8 del Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de Constitución Política, aun cuando prevea que la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en vigor del Legislativo 01 de 2005, y también el 31 de julio de 2010, fecha límite en la cual por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican.

Por tanto, la Sala Plena procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad. ( ) 43. Precisamente en atención a este carácter superable del alto riesgo, el Decreto 2090 de 2003 consagró un término inicial de vigencia, que fijó como el 31 de diciembre de 2014. No obstante, si para esa fecha se certificaba mediante concepto por el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales que tales actividades mantenían su nivel de riesgo, y esto lo convalidaba el Gobierno mediante decreto administrativo, el término de vigencia de los beneficios del decreto 2090 de 2003 se extendía hasta por 10 años; es decir, hasta el 31 de diciembre de 2024.

Sin que quepa en este proceso pronunciarse sobre la constitucionalidad de este término final, cabe señalar que el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 no tiene entonces el sentido de conferir facultades extraordinarias, lo cual no puede hacer en el orden constitucional sino una ley habilitante (CP art 150-10). Su objetivo era el de precisar que para efectos de definir su periodo de vigencia, el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad constitucional propia de expedir decretos para la cumplida ejecución de las leyes -en este caso de las normas con fuerza de ley- (CP art 189 numeral 11), podía ratificar el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, en el sentido de que persistían las condiciones que condujeron a la expedición de las reglas especiales en la materia.

Por lo cual, no es que con el Decreto ley 2090 de 2003 se hubiera facultado el Presidente de la República para reformar el ámbito personal o material de las reglas de pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, sino para emitir un acto administrativo que, en virtud del Decreto ley expedido en 2003 y en concordancia con el artículo 189 numeral 11 Superior, era condición para determinar su línea final de vigencia temporal. 44.

Por consiguiente, la Corte concluye que el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, puede expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, y sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y condición. Asimismo, puede establecer como condición para la continuidad de la vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un decreto administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las razones que condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto riesgo.

Esto no viola el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el segundo cargo es impróspero. ( )”. Trámite Procesal Mediante auto de 12 de agosto de 2019, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las partes e intervinientes; es decir, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro de Trabajo y Ministro de Salud y Protección Social, Ministerio Público, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se ordenó la comunicación a la comunidad, por la página web de la Corporación, de la existencia del proceso.

En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora. Contestación de la Demanda El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Refirió que, el acto acusado fue expedido dentro de las facultades reglamentarias dadas al Gobierno Nacional, constituyéndose como una norma propia del sistema general de pensiones, con la respectiva facultad expresa consignada en el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003.

Advirtió que, el Presidente de la República no se excedió en su potestad reglamentaria, pues se limitó a señalar los efectos y alcances que el decreto enjuiciado establecía en su sentido gramatical y lógico; es decir, materializó la prórroga de la que disponía. Luego, el legislativo está en la obligación de “determinar en la ley el alcance, objeto y tiempo de las prestaciones del régimen especial, ampliar la vigencia de una prestación”; y no por ello, está creando una nueva disposición para apartarse de lo establecido en las normas que crearon la pensión de jubilación de alto riesgo.

Propuso los medios exceptivos que denominó “falta de jurisdicción y competencia”, e “inepta demanda por no haberse demandado la totalidad de acto que regula el límite temporal de la prestación”. El Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio de abogado se opuso a las súplicas de la demanda, al considerar que: El Decreto 2090 de 2003 se estructuró sobre criterios técnico-científicos de constante evolución, más adelante con la expedición del acto acusado no se legisló nada nuevo sobre la materia que ya había regulado el Decreto 2090 de 2003, pues sólo se amplió un plazo; y en este sentido, no se vulneraron las facultades dadas al Presidente de la República; es decir, que la prórroga no desnaturaliza la reglamentación ya expedida.

Respecto de la vulneración al principio de igualdad “por parte del régimen especial por actividades de alto riesgo”, iteró que, este no contiene prerrogativas que desborden el marco general pensional; puesto que, la causación del derecho se encuentra supeditada al cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en la Ley 100 de 1993, donde el beneficio está condicionado a un mayor número de semanas de cotización; y en últimas, aquel se justifica con el impacto en la expectativa de vida, y en los factores de riesgo en la integridad física de los trabajadores.

Frente a la finalización de los regímenes especiales con ocasión del Acto Legislativo 01 de 2005; destacó que, el régimen de alto riesgo no comporta un régimen especial, sino uno propio del sistema general que se inscribe en el régimen de prima media con prestación definida. El Ministerio de Trabajo, en oposición a las pretensiones de la accionada, indicó que con la expedición del decreto demandado no se incurrió en ninguno de los vicios endilgados en la demanda; contrario sensu, se obró por parte del ejecutivo de acuerdo con el ordenamiento superior.

Alegatos de conclusión La parte accionante, insistió en los argumentos de la demanda; al decir que, en el sub judice se evidencia como los limites propios establecidos en la norma mediante los cuales se ejerce la potestad reglamentaria se desconocieron por parte del Presidente de la República al expedir un decreto reglamentario que excede los límites propios de su actuación. Aunado a que, dicho mandatario no poseía la facultad para otorgar un límite de tiempo del régimen especial para “fijar un plazo, otorgarse facultades para fijar plazos adicionales y mucho menos prorrogar los efectos mediante decreto reglamentario”, temas que solo pueden ser decididos por el legislador; por lo que, el ejecutivo actuó profiriendo una norma sin la competencia para hacerlo puesto que se encontraba reservada para la Constitución y la ley; por lo que, el Decreto 2566 de 2014 se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia en razón al factor temporal.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, refirió que se equivoca la demandante cuando afirma que el Presidente interpretó de manera errónea la potestad reglamentaria, debido a que calificó de manera favorable la recomendación emitida por el Consejo Nacional de Riesgo para ampliar la vigencia del régimen de pensiones para actividades de alto riesgo contenido en el Decreto 2090 de 2003, que estaba restringida en la Constitución por la expedición del Acto legislativo 01 de 2005.

Ello, por cuanto el Decreto Ley 2090 de 2003 se expidió con las facultades otorgadas mediante la ley 797 de 2003 siguiendo los lineamientos del Acto Legislativo 01 de 2005; y a su vez, el Decreto Ley 2090 de 2003 estableció la posibilidad de prorrogar la vigencia del régimen de pensión para actividades de alto riesgo, facultando así al Presidente para hacerlo, previa recomendación del Consejo Nacional de Riesgo.

El Ministerio de Salud y Protección Social, señaló que conforme lo establece el Decreto Ley 2090 de 2003, los trabajadores que ejecutan permanentemente actividades de alto riesgo deben reunir la densidad de semanas de cotización exigidas para la pensión de vejez en el régimen general y sólo tienen un beneficio adicional consistente en la disminución o rebaja de un año de edad por cada sesenta semanas de cotización especial adicionales a las mínimas establecidas por el Sistema General de Pensiones, para compensar las contingencias que afectan su salud y su expectativa de vida por las tareas ejercidas en tales condiciones.

Luego, tal decreto no implica el quebrantamiento del derecho a la igualdad, pues a pesar de que el reconocimiento de la pensión especial de vejez allí prevista supone mejores garantías que las del régimen general, éstas encuentran un fundamento objetivo, cual es reducir el impacto en la expectativa de vida con el retiro anticipado de la labor, a efectos de procurar el mejoramiento de la salud y de la calidad de vida.

Por lo anterior, tampoco se puede afirmar que la prórroga de la vigencia del Régimen Especial de Pensión de Alto Riesgo establecida en el Decreto 2655 de 2014 es violatoria del principio de igualdad, como tampoco que el mismo conlleve un desequilibrio de la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional. El Ministerio de Trabajo, precisó que el régimen de alto riesgo no comporta un régimen especial, sino uno propio del Sistema General de Pensiones cuyo objetivo es amparar al núcleo poblacional sometido a condiciones de trabajo adversas a su salud por la realización de oficios peligrosos, pero necesarios para la sociedad, que reducen su capacidad de trabajo e impactan su expectativa de vida saludable, lo que no sucede en otras labores reguladas por el régimen general.

Por lo que, el reconocimiento anticipado de la pensión reduce los niveles de exposición a la actividad nociva, procurando minimizar el impacto sobre la salud y la expectativa de vida del trabajador. Por consiguiente, puede decirse que el régimen especial de pensiones por actividades de alto riesgo no contiene prerrogativas que desbordan el marco del Sistema General de Pensiones, en razón a que la causación del derecho se encuentra supeditada al cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en la Ley de Seguridad Social “el beneficio que aquí se prevé es el de anticipar la edad”, condicionado a un mayor número de semanas de cotización, precisamente buscando preservar la salud e integridad de los trabajadores expuestos a factores de riesgo científicamente comprobados.

Concepto del Ministerio Público Luego de hacer un resumen completo de las actuaciones surtidas en el proceso de la referencia, la Procuradora Tercera delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se nieguen las súplicas de la demanda al considerar que en el sub judice el término de referencia no podía versar sobre el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, pues a pesar del criterio interpretativo de la demandante, el acto enjuiciado es un mero desarrollo que atañe exclusivamente al inciso 2 del artículo 8 del Decreto-ley 2090 de 2003, disposición que no contaba con limitación temporal alguna.

CONSIDERACIONES Competencia Como el Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, esta Subsección es competente para conocer del presente proceso privativamente y en única instancia conforme con el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Problema jurídico La sala debe establecer si el Decreto 2655 del 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”, expedido por las entidades enjuiciadas, vulnera los artículos 6, 13, 48, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005, y el artículo 17-2 de la Ley 797 de 2003; y si, consecuentemente, desconoce la Constitución Política y la legislación regulatoria del régimen pensional de vejez por desempeño de actividades de alto riesgo, e incurre en violación de las normas en que debía fundarse, falta de competencia y falsa motivación. Por consiguiente, metodológicamente se emprenderá del análisis de los siguientes aspectos: (i) Marco normativo y jurisprudencial de las actividades de alto riesgo;

(ii) Facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional; y (iii) Caso concreto. Decreto Ley 2090 de 2003 El Decreto Ley 2090 de 2003, “Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”, se expidió con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, así: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: (…) Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema.

También, el artículo 8 de dicha norma regula el límite de duración del régimen especial para pensiones de alto riesgo, en cuyo inciso segundo establece: “ARTÍCULO 8o. LÍMITE DEL RÉGIMEN ESPECIAL. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.

El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto.

Los nuevos trabajadores, se afiliarán al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos”. Así mismo, el Decreto 2655 de 2014 compilado por el Decreto 1833 de 2016, en su artículo 2.2.4.6.1., reguló el régimen de pensiones especiales para actividades de alto riesgo, de cuyo tenor literal se extrae lo siguiente:

ARTÍCULO 2. 2.4.6.1. Vigencia. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003 estará vigente hasta el 31 de diciembre del año 2024.

PARÁGRAFO. Si con posterioridad al 17 de diciembre de 2019 el Consejo Nacional de Riesgos Laborales presenta un estudio que evidencie nuevos elementos técnicos que requieran la revisión del término otorgado por el presente capítulo, el Gobierno nacional procederá a revisar dicho plazo. De la norma en cita, la Sala parte de la premisa que el acto enjuiciado tuvo como fin primordial desarrollar la facultad prevista en el inciso 2 del canon 8 del Decreto Ley 2092 de 2003, y ampliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para actividades de alto riesgo.

Facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional Como punto de partida la Sala recuerda que el numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para modificar el número de semanas de cotización para actividades de alto riesgo: “ARTÍCULO 139. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.

De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: (…) Determinar, atendiendo a criterios técnico - científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.

Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad”. De manera liminar el canon 140 ibídem de la citada Ley, estableció las actividades de alto riesgo de los servidores públicos estableciendo como requisitos menor edad de jubilación o menor número de semanas de cotización así: “ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.

De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.

Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad. Frente a al régimen constitucional de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República, la Corte Constitucional señaló que: “(…) 4.

La Constitución ha establecido diferentes regímenes que habilitan al Presidente de la República para adoptar normas con fuerza de ley. En esa dirección, es posible identificar facultades extraordinarias (i) conferidas directamente por el constituyente de 1991[14] o por el Congreso de la República en ejercicio del poder de reforma constitucional[15];

(ii) por el Congreso de la República mediante la expedición de una ley habilitante en las condiciones previstas en el artículo 150.10 y (iii) resultado de la auto-habilitación del Presidente de la República cuando es declarado alguno de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Carta. 5. Para delimitar el régimen constitucional de las facultades extraordinarias resultado de una ley habilitante aprobada por el Congreso, la Corte destacó -desde sus primeras providencias- que los efectos negativos que tuvo tal figura en vigencia del régimen anterior explica “las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10,” que de ese modo constituyeron “una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional”. 6.

Con esa premisa estableció que la validez de su otorgamiento depende del cumplimiento de varias condiciones: (i) que exista una solicitud expresa por parte del Gobierno Nacional; (ii) que se acredite la necesidad o conveniencia pública de las facultades[17]; (iii) que su aprobación se produzca por la mayoría absoluta del Congreso[18]; (iv) que las facultades sean precisas y conferidas por un término máximo de seis meses; y (v) que no se refieran a materias cuya regulación corresponde exclusivamente al Congreso de la República”. 2.1.3.

Caso Concreto Procede la Sala a resolver respecto de los cargos formulados en el escrito de demanda, a partir del cual se acusa la nulidad del Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”, expedido por el Presidente de la República, y los ministros de Trabajo, Hacienda y Crédito Público, y Salud y Protección Social, toda vez que se considera infringe el artículo 6, 13, 48, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005, y el artículo 17-2 de la Ley 797 de 2003.

Aunado a que, adolece de violación de las normas en que debió fundarse, falta de competencia y falsa motivación. Por su parte, las demandadas coinciden en afirmar que el Presidente de la República no se excedió en su potestad reglamentaria; dado que, se limitó a señalar los efectos del decreto enjuiciado y materializó la prórroga del régimen de pensiones especiales para actividades de alto riesgo, de conformidad con las facultades que le confiere el Decreto 2090 de 2003; y no por ello, está creando una nueva disposición para apartarse de lo establecido en las normas que crearon dicho régimen pensional.

Desde ese contexto, el análisis de las censuras es el siguiente: El acto demandando vulneró las normas en que debía fundarse. Wendy Liliana Hoyos Celis señaló que existe un desequilibrio entre el régimen especial para las actividades de alto riesgo, y el general de la Ley 100 de 1993. Máxime que, el Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso la finalización de los regímenes especiales en materia pensional.

Sobre este tema la Corte Constitucional, ha señalado que: “(…) Artículo 8º del Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de la Constitución Política, aun cuando prevea que la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también el 31 de julio de 2010, fecha límite en la cual por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican.

Por tanto, la Sala Plena procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad. (…) 26. De acuerdo con lo anterior, tanto el texto del artículo 48 de la Constitución, interpretado sistemáticamente en sus incisos y parágrafos, como el sentido de las deliberaciones que precedieron a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, indican que las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, tal como son reguladas en el Decreto 2090 de 2003, no solo no fueron eliminadas con la entrada en vigencia de la reforma constitucional, sino que aparte no estaban llamadas a desaparecer tampoco con el advenimiento del 31 de julio de 2010, pues no les era aplicable específicamente lo previsto en el parágrafo transitorio 2º del artículo 48 Superior.

Al respecto, la Sala encuentra que en el presente asunto la actora desconoce el precedente citado en líneas atrás, que señala expresamente que el Decreto Ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de la Carta Política; así como tampoco, las limitaciones temporales establecidas por la adición a dicha disposición contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2005, en lo que respecta a la superación de la fecha de entrada en vigor de la pensión de vejez por actividades de alto riesgo.

Es por ello, que la pensión de vejez por desempeño de actividades de alto riesgo no constituyen un régimen especial pensional; dado que, es una norma propia del sistema de seguridad social integral (Ley 100 de 1993); por lo que, es posible advertir que el Decreto Ley 2090 de 2003 no consagró un nuevo régimen especial; contrario sensu, lo que hizo fue ampliar por medio del Decreto 2655 de 2014 una vigencia por mandato expreso del artículo 8 de dicha norma; es decir, facultó al Gobierno Nacional a prorrogar parcial o totalmente la vigencia por 10 años más. De manera que, el acto demandado no crea; y menos aún, modifica un régimen especial pensional.

Lo anterior, se refuerza con la conclusión a la cual arribó el Tribunal Constitucional en la sentencia señalada, de cuyo contenido se extrae lo siguiente: “(…) 31. En definitiva, el Decreto 2090 de 2003 no consagra un régimen especial de pensiones, sino un esquema normativo de pensiones de alto riesgo que se inscribe en el régimen de prima media con prestación definida, dentro del sistema general de pensiones.

Aparte, el Acto Legislativo 01 de 2005 no solo no prohíbe expresamente la existencia de reglas especiales para pensiones de alto riesgo, que se inserten en los regímenes generales del sistema general de pensiones, sino que, de acuerdo con una lectura literal, sistemática, contextual y teleológica, tampoco previó su desaparición inmediata o diferida.

El texto de los incisos 11 y 13, y del parágrafo transitorio 2, del artículo 48 de la Carta, no solo no excluyen expresa e inequívocamente estas reglas, sino que, de hecho, en una lectura conjunta de sus previsiones con el parágrafo transitorio 5º del mismo precepto, las consideran como parte del sistema general de pensiones, y las deja a salvo de las limitaciones y restricciones previstas por el Acto Legislativo 01 de 2005.

Esta conclusión encuentra pleno respaldo en los debates parlamentarios que antecedieron a la expedición de la reforma constitucional del año 2005, así como en una lectura teleológica o finalista del Acto Legislativo, y en una interpretación integral de la Constitución que tenga en cuenta su vocación igualitaria, expresada ante todo en su artículo 13, incisos 2 y 3, que consagra una “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”. 32.

Las pensiones de vejez por actividades de alto riesgo responden justamente a la necesidad de proteger de forma especial a quienes, por la profesión u ocupación que ejercen, están sujetos a una disminución de sus expectativas de vida saludable. Un tratamiento pensional uniforme en esta materia supondría desconocer la cláusula de erradicación de las injusticias presentes.

El Decreto 2090 de 2003 incluye como beneficiarios de las pensiones de alto riesgo, por ejemplo, a quienes desempeñan trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos; trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles; trabajos con exposición a radiaciones ionizantes o a sustancias comprobadamente cancerígenas; trabajos en los Cuerpos de Bomberos, en actividades relacionadas con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios; trabajos en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, en actividades de custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor (art 2º).

En los considerandos del Decreto se observa también que según “los estudios realizados se han determinado como actividades de alto riesgo para el Sistema General de Pensiones aquellas que generan por su propia naturaleza la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador, independiente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo” 33.

Por encontrarse en estas condiciones, y para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en pensiones de estas personas, se prevé entonces una edad especial para adquirir el derecho a la pensión de vejez. No obstante, este beneficio está precedido por una carga contributiva superior, y no introduce entonces un probado “desequilibrio pensional” que haga insostenibles las finanzas públicas, pues en primer lugar por estos trabajadores se debe pagar un monto de cotización superior al general, en tanto el artículo 5º del Decreto 2090 de 2003 dice que “[e]l monto de la cotización especial para las actividades de alto riesgo es el previsto en la Ley 100 de 1993, más diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador”.

Pero, además, en segundo lugar solo es posible reducir adicionalmente la edad de pensión, cuando se ha superado la base mínima de cotizaciones exigida en el sistema general de pensiones, pues el artículo 4º del Decreto ley referido establece que “[l]a edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años”.

No hay entonces un desequilibrio pensional pues los beneficios se ven compensados con cargas contributivas especiales. Acorde con esto, la Subsección destaca que el artículo 8 del Decreto Ley 2090 de 2003 no excluye el artículo 48 de la Carta Superior; aun cuando, prevea que la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y también el límite en que por mandato de la reforma constitucional debían expirar todos los regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican; esto es, hasta el 31 de julio de 2010.

Por consiguiente, en la expedición del decreto objeto de estudio no se incurrió en infracción de las normas en que debió fundarse; y en tal sentido, el cargo invocado no tiene vocación de amparo. El Decreto 2655 de 2014 fue expedido sin competencia y con falsa motivación. Adujó la accionante, que se incumplieron las disposiciones contenidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de 2003 confiriéndole facultades extraordinarias al Presidente de la República para la regulación del régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo hasta por seis meses en virtud del numeral 10 del artículo 150 constitucional, “expidiendo el acto demandado por fuera de las competencias que le habían sido otorgadas, extralimitando la fecha prevista para tal fin”.

La Corte Constitucional frente a los términos de la ley habilitante expresó lo siguiente: “(…) En el caso de los decretos con fuerza de ley la jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador extraordinario debe respetar la ley habilitante.

En esa medida, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que le defina la ley de facultades.

Por tanto, mientras esta no contemple lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en su artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto.

La ley habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10”. Al respecto, es del caso precisar que en los cargos de falta de competencia y falsa motivación, Wendy Liliana Hoyos Celis se duele de las atribuciones extraordinarias conferidas por el artículo 17, numeral 2, de la Ley 797 de 2003 al Presidente de la República.

No obstante, para esta Subsección es claro que dicho funcionario no incurrió en excesos como lo plantea la demandante, toda vez que dicto normas orientadas exclusivamente a regular la materia para la cual le fueron otorgadas facultades, lo cual llevó a cabo dentro del término concedido; esto es, por seis (6) meses. Ahora bien, cosa diferente es que la accionante confunde el límite temporal dentro del cual debía ejercerse la facultad extraordinaria para expedir el régimen especial con la fijación del término de vigencia del régimen especial; y con base en ello, es que sustenta el presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias; por lo que, la Sala precisa que la actora incurre en una errada interpretación; dado que, la facultad que utilizó el Ejecutivo para prorrogar la vigencia del régimen especial de pensión por actividades de alto riesgo hace parte de la norma expedida dentro del plazo establecido en el artículo 17, numeral 2, de la Ley 797 de 2003 y referida al régimen de alto riesgo; esto es, el Decreto Ley 2090 de 2003.

Con ocasión de ello, el Consejo Nacional de Riesgos Laborales (conformado por representantes de los trabajadores, de los empresarios, de las Sociedades Científicas y de las Administradoras de Riesgos Laborales), consideró viable la ampliación del término fijado en el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 al precisar que: “(…) teniendo en cuenta que el decreto sobre pensiones especiales para la vejez por las actividades de alto riesgo para la salud, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre de 2014, se considera que es necesario ampliar este plazo, dado que todavía hay actividades que por su alto riesgo impactan la expectativa de vida saludable, razón por la cual se debe considerar una edad inferior para que se pensionen ”.

Así también, que por acta 78 de 11 de julio de 2014 aprobó el concepto favorable para ampliar la vigencia de las pensiones especiales de vejez por actividades de alto riesgo por diez (10) años más, lo que conllevó a que se expidiera el acto enjuiciado (Decreto 2655 de 2014), por medio del cual se dispuso la ampliación de la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2003, hasta el 31 de diciembre del año 2024, estipulando que: “si después de haber transcurrido los primeros cinco (5) años de la ampliación de que trata este artículo, el Consejo Nacional de Riesgos Laborales presenta un estudio que evidencie nuevos elementos técnicos que requieran la revisión del término otorgado por este decreto, el Gobierno nacional procederá a revisar dicho plazo”.

En conclusión, el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley, puede expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, y sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y condición. Asimismo, puede establecer como condición para la continuidad de la vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un decreto administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las razones que condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto riesgo; y, por consiguiente, no infringe el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Máxime que, de conformidad con el área técnica del Ministerio se advierte la legalidad del Decreto 2655 de 2014; y siendo ello así, los cargos estudiados no están llamados a la prosperidad.

Condensando lo anterior, y de conformidad con lo analizado en líneas atrás, esta Sala niega las pretensiones de la demanda. III. DECISIÓN Como corolario de lo expuesto esta Corporación encuentra que los cargos presentados en la demanda no están llamados a prosperar, comoquiera que el Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”, expedido por el Presidente de la República, no fue expedido violando las normas en que debía fundarse, sin competencia, y con falsa motivación, pues no riñe con los artículos 6, 13, 48, 150-10 y 189-11 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 01 de 2005, y el artículo 17-2 de la Ley 797 de 2003, entendido con el alcance interpretativo que se le da en la presente providencia; por el contrario, la Sala arribó a la conclusión que se constituye en fiel desarrollo de estas disposiciones normativas.

Razón por la cual, esta Sección precisa que el Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 mantendrá incólume su presunción de legalidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, respecto a que se declare la nulidad del Decreto 2655 de 17 de diciembre de 2014 “Por el cual se amplía la vigencia del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto número 2090 de 2003”, expedido por el Presidente de la República; y en tal sentido, mantendrá incólume su presunción de legalidad.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)