CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - crédito reconocido a favor de la actora que no fue cubierto en el marco de un proceso de liquidación forzosa de una entidad promotora de salud / FACULTADES OFICIOSAS DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - declaratoria de excepción de fondo que se acredite / CADUCIDAD - la demanda se presentó por fuera de los dos años previstos en la ley para ejercer el medio de control invocado.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Salud y se negaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO La parte actora afirmó que las entidades demandadas no cumplieron sus funciones de inspección, control y vigilancia ni adoptaron las medidas oportunas frente a la liquidación forzosa administrativa de Humana Vivir EPS, situación que conllevó a que no se le pagara la acreencia reconocida y aprobada por el agente especial en el proceso liquidatorio de la referida EPS.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 18 de julio de 2018, la Organización Vihonco IPS S.A.S., por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación - Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 2 Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se le indemnicen los perjuicios causados por “autorizar la operación de Humana Vivir EPS, hoy liquidada, y no haber realizado en tiempo un proceso de intervención exitoso”, lo que impidió el pago de la acreencia que se le había reconocido en el proceso de liquidación ante la ausencia de recursos1.
Por lo anterior, pidió el reconocimiento y pago de $597’204.764 y $1.255’139.304, a título de daño emergente y lucro cesante, respectivamente. Como fundamento fáctico, en resumen, narró que, a través Resoluciones 372 de 1995, 652 de 1998 y 536 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud habilitó a Humana Vivir EPS como empresa promotora de salud y la autorizó para administrar los recursos del régimen subsidiado de salud, facultad que, mediante Resolución 231 de 2006, se condicionó a un plan de mejoramiento.
Posteriormente, por medio de Resoluciones 231 y 2025 de 2006, esa entidad autorizó a la EPS la ampliación de cobertura de su programa de afiliados. La Organización Vihonco IPS S.A.S., en virtud de los contratos 2010-037 y 2010- 049, prestó durante 2011, 2012 y 2013 los servicios de salud de alto costo para la patología de cáncer, dispensación de medicamentos, suministro de insumos y de elementos biomédicos a Humana Vivir EPS.
Mediante Resolución 806 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud intervino forzosamente la citada EPS y ordenó la toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios. Luego, en Resoluciones 007 y 010 de 2015, el agente liquidador de Humana Vivir EPS reconoció a favor de la actora las sumas de $414’763.679 y $182’461.085, debido a la deuda pendiente por los servicios prestados, acreencia que se clasificó dentro de la prelación de créditos como de quinta clase.
Sin embargo, los rubros reconocidos no fueron pagados, dado que el 31 de mayo de 2016 se terminó la existencia de Humana Vivir EPS y el liquidador comunicó a los acreedores que no existían recursos para efectuar el aludido pago. La organización aseguró que se vio abocada a adquirir préstamos en entidades bancarias y asumir elevados intereses, “para mantener el equilibrio financiero”.
En su criterio, les asiste responsabilidad patrimonial a las entidades demandadas, habida cuenta de que se autorizó la operación de la referida EPS y su intervención 1 Fls. 1 - 29 del c.ppal. Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 3 fue tardía, pues terminó con una liquidación no exitosa ante la imposibilidad de pago de las acreencias debidamente reconocidas, a lo que se suma que debió continuar prestando los servicios médicos contratados.
Resaltó que se omitieron los deberes legales de inspección, control y vigilancia de las condiciones técnicas, científicas y financieras requeridas para el funcionamiento de la EPS, en tanto se permitió la continuidad en la prestación de los servicios y autorizó la ampliación de cobertura geográfica y número de afiliados en diversas ocasiones, situación que, sin duda, generó que Humana Vivir EPS continuara su operación en condiciones contrarias a las de sostenibilidad fiscal y financiera2. 2.
Trámite en primera instancia 2.1. El 7 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público3. 2.2. El Ministerio de Salud y Protección Social señaló que no tenía la obligación de vigilar directa o indirectamente el proceso de liquidación de Humana Vivir EPS ni expidió los actos de ese asunto.
Expresó que, de conformidad con las Leyes 10 de 1990, 100 de 1993, 489 de 1998 y el Decreto 4107 de 2011, las funciones de inspección, control y vigilancia de las entidades promotoras de salud de cualquier naturaleza estaban asignadas a las superintendencias de salud, en virtud de la descentralización administrativa, razón por la cual coligió que se configuraba la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, invocó “ausencia de responsabilidad e inexistencia de la obligación del derecho y de solidaridad”, para lo cual subrayó que de los hechos de la demanda no se advertía que hubiera generado el daño y, además, no se podía predicar responsabilidad por los actos de la liquidada Humana Vivir EPS4. 2.3. La Superintendencia Nacional de Salud sostuvo que el daño no le era atribuible, porque, aunque ejerce inspección, control y vigilancia de las EPS, dicha función no se extiende al proceso de liquidación de tales entidades, por manera que no le correspondía participar en la liquidación de Humana Vivir EPS.
Resaltó que, en todo caso, una vez tuvo conocimiento de las irregularidades en las que incurrió esa EPS, adelantó las correspondientes investigaciones y tomó las medidas respectivas. 2 Fls 1 - 29 del c.ppal. 3 Fls. 32 - 33 del c.ppal. 4 Fls. 47 - 62 del c.ppal. Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 4 Dijo que la eventual responsabilidad recaía sobre el agente liquidador de la entidad liquidada, pues, como auxiliar de justicia independiente y autónomo, adelanta el proceso de liquidación forzosa administrativa, por lo que sus actos eran ajenos para la entidad.
Así lo explicó: (…) El liquidador celebra todos los actos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, en ese orden de ideas el aparente incumplimiento en el pago de las acreencias de la demandante es de exclusivo resorte del agente especial de la extinta Humana Vivir EPS, quien no actuó ni en nombre ni en representación de la superintendencia, sino de la propia EPS, sin estar bajo la subordinación de la entidad.
Para finalizar, promovió las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, en el sentido de que el proceso de liquidación de Humana Vivir EPS, del cual se deriva el daño, lo adelantó el agente especial liquidador; (ii) inexistencia de obligación, por cuanto la Superintendencia no tiene como función realizar pagos al interior en un proceso de liquidación de una EPS y tampoco debía asumir asuntos que devienen de negocios jurídicos realizados por Humana Vivir EPS; y (iii) ausencia de nexo de causalidad, comoquiera que no expidió los actos administrativos “que rechazaron la acreencia hoy reclamada” y, en todo caso, “por ser operaciones administrativas” eran susceptibles de control judicial5. 2.4.
El 17 de octubre de 2019, el a quo llevó a cabo la audiencia inicial, diligencia en la que aclaró que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de las demandadas se resolvería al momento de dictar sentencia. A continuación, definió que el litigio se centraba en definir si las entidades demandadas eran responsables por el supuesto incumplimiento en sus funciones, situación que habría llevado a la liquidación de Humana Vivir EPS y, luego, a que la Organización Vihonco IPS S.A.S., que le prestó sus servicios, no obtuviera el pago de sus acreencias.
Esa determinación fue aceptada por las partes. Por último, decretó las pruebas allegadas por las partes y requirió, de oficio, copia de la resolución mediante la cual el liquidador de Humana Vivir EPS reconoció las sumas adeudadas a la actora, ya que el documento adjunto estaba incompleto6. 2.5. El 5 de diciembre de 2019, realizó la audiencia de pruebas, oportunidad en la que incorporó los documentos aportados por la Superintendencia Nacional de Salud y ordenó que por escrito se presentaran los alegatos de conclusión y el concepto del Ministerio Público7. 5 Fls. 47 - 91 del c.ppal. 6 Fls. 143 - 144 del c.ppal. 7 Fl. 157 del c.ppal.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 5 2.6. La parte actora destacó que desde 2006 se conocía que Humana Vivir EPS no contaba con los requisitos necesarios para operar, tanto así que se le condicionó a un plan de mejoramiento que no cumplió y solo fue intervenida hasta 2013, “cuando no contaba con recursos para pagar los servicios prestados a su favor”, lo que demostraba la falla del servicio.
Al respecto, se lee8: (…) Lamo la atención que, aunque la IPS atendió pacientes en estado de vulnerabilidad especial que requieren la atención continua y oportuna para preservar su calidad de vida, la superintendencia no hizo nada, ni antes de la intervención, ni después de la intervención y como es evidente, tampoco lo hizo durante la liquidación, para garantizar los recursos que permitieran recibir el pago al que tenía derecho por los servicios de salud prestados y así mismo para prestar un mejor servicio de salud.
Se presume que la intervención de la superintendencia supone una garantía del buen manejo de los recursos y genera la confianza pública en los pagos, en los términos de igualdad y equidad, como lo ordena la Ley y la Constitución. En cuanto al ministerio de salud, las responsabilidades como superior jerárquico de la superintendencia nacional de salud y como director del sistema de salud, tiene que ver con la regulación deficiente de la normatividad que permite que las EPS operen sin cumplir con las condiciones que garanticen el flujo de recursos para la prestación adecuada y eficiente de la Salud en Colombia. 2.7.
La Superintendencia Nacional de Salud reiteró, en síntesis, que no generó el daño invocado en la demanda y que cumplió, de forma diligente y oportuna, sus funciones de inspección, control y vigilancia9. 2.8. El Ministerio de Salud y Protección Social replicó que no estaba legitimada en la causa por pasiva, porque no participó en la intervención forzosa con fines de liquidación de Humana Vivir EPS10. 2.9.
El Ministerio Público guardó silencio. 3. Sentencia de primera instancia Mediante fallo del 28 de mayo de 2020, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i) declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social; y (ii) negó las pretensiones de la demanda.
En lo tocante al primer aspecto, concluyó que, según lo dispuesto en el Decreto 2462 de 2013 y demás normas concordantes, la autoridad encargada del ejercicio de la inspección, control y vigilancia de las entidades promotoras de los servicios de salud, incluido el cumplimiento de las normas que rigen el Sistema General de 8 Fls. 174 - 190 del c.ppal. 9 Fls. 159 - 173 del c.ppal. 10 Fls. 191 - 193 del c.ppal.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 6 Seguridad Social en Salud y los procesos de intervención, era la Superintendencia Nacional de Salud, por consiguiente, era menester declarar probada la excepción invocada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
En relación con el fondo de la controversia, definió que se encontraba probado el daño, pues la Organización Vihonco IPS S.A.S. suscribió contratos con Humana Vivir EPS, en atención a los cuales prestó varios servicios médicos, los cuales no fueron cubiertos durante el proceso de liquidación forzosa al que fue sometida esa entidad. No obstante, no podía deducir lo mismo sobre la supuesta falla del servicio por las omisiones de la Superintendencia Nacional de Salud en la autorización para la operación de Humana Vivir EPS y posterior toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidarla.
Después de hacer referencia a los hechos probados y a las normas de las que se desprenden las obligaciones de la accionada, sintetizó que la última autorización expedida para la ampliación de cobertura y capacidad máxima de afiliados fue en el 2006, mientras que la relación contractual entre la demandante y la entidad promotora de salud data del 2010, sin que se evidenciara anormalidad en la prestación de los servicios de Humana Vivir EPS para ese momento con la consecuente necesidad de que la Superintendencia Nacional de Salud ejerciera funciones encaminadas a su intervención. En oposición, las circunstancias que determinaron el riesgo en la prestación de los servicios de salud ofertados a la población afiliada, así como la estabilidad financiera de la entidad promotora y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, surgieron a finales de 2012 e inicios de 2013, que determinaron la adopción de la Resolución 806 del 14 de mayo de 2013.
Adicionalmente, aseguró que en el memorando 32016013148 del 11 de julio de 2016 se dejó constancia de que la Superintendencia delegada para las Medidas Especiales informó sobre el seguimiento a las actividades del agente liquidador, por lo que era viable concluir que la demandada continuó ejerciendo sus funciones de inspección, control y vigilancia en la etapa de liquidación. En otros términos, para el a quo no se acreditó que la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar de Humana Vivir EPS hubiera sido tardía o se hubiera realizado, de manera defectuosa, por lo que la imposibilidad de pago de la acreencia de quinta clase que le fue reconocida Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 7 a la demandante no le era imputable.
Así, estructuró que, como la obligación de la Superintendencia Nacional de Salud era de medios, no existían elementos para atribuir responsabilidad en su contra. Finalmente, condenó en costas a la parte actora y fijó como agencias en derecho el equivalente a 1 SMLMV11. 4. Recurso de apelación La parte actora elevó recurso de apelación contra la determinación anterior, para lo cual replicó tal cual las pretensiones planteadas en la demanda y que era claro que se generó un daño, porque en el proceso liquidatorio se le reconoció un crédito a su favor “que quedó impago”.
De otra parte, acotó que debía revocarse la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo aludiendo a lo siguiente: 1. Si asumimos que la superintendencia ejerció sus funciones quiere decir entonces, que el sistema de salud en Colombia, está mal organizado y los recursos asignados al SGSSS, no son suficientes, caso en el cual la responsabilidad es del Estado, en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social es el encargado de organizar y generar los recursos con base en unos cálculos que garantizan la prestación del servicio de salud, como lo ordena la Constitución. 2.
Pero si el sistema está bien organizado y los recursos son suficientes, entonces es el Estado, en cabeza de los entes de control, en este caso la Superintendencia Nacional de Salud, quien falló en vigilar que los recursos llegaran a los prestadores, que es la manera de garantizar la prestación de los servicios de salud. En ese sentido, razonó que el Estado debía responder “por defectos en la organización del sistema y en la asignación de recursos por parte del Ministerio de Salud y Protección Social” o “por la falta de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud”, ya que no era acertado que la IPS asumiera los costos por los servicios de salud prestados y reconocidos a favor de una EPS12. 5.
Trámite en segunda instancia En auto del 10 de mayo de 2022, esta Corporación admitió la alzada y, dado que no se decretaron ni se pidieron pruebas en el término de ejecutoria de tal proveído, 11 Archivo 1 del expediente digital. 12 Archivo 5 del expediente digital. Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 8 dispuso el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión por escrito, etapa en la que los sujetos procesales no intervinieron13.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA14, dado que la pretensión mayor15 excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes16 a la fecha de presentación de la demanda17. 2.
Objeto de la apelación El juez de primer grado concluyó que el Ministerio de Salud y Protección Social no tenía legitimación para comparecer como demandado en esta controversia, mientras que la Superintendencia Nacional de Salud no incurrió en falla del servicio, puesto que estaba demostrado que cumplió con sus obligaciones respecto de la intervención forzosa administrativa para liquidar de Humana Vivir EPS, por manera que la imposibilidad de pago de la acreencia de quinta clase que le fue reconocida a la demandante no le era imputable.
La Organización Vihonco IPS S.A.S. recurrió esa determinación, en tanto consideró que las entidades referidas debían responder, en su orden, por los defectos en “organizar, generar y (…) asignar los recursos (…) que garantizan la prestación del servicio de salud” y por no vigilar que “los recursos llegaran a los prestadores”, además de las deficiencias en la autorización de la operación de Humana Vivir EPS y el proceso de liquidación. 13 Archivo 12 del expediente digital. 14“Artículo 150.
Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 15 Se pidió la suma de $1.255’139.304, por lucro cesante. 16 A la fecha de presentación de la demanda (2018) 500 SMLMV equivalían a $390’621.000. 17 Como la demanda se presentó en vigencia del CPACA, la norma con la cual se determina la competencia por razón de la cuantía es el artículo 157 de ese cuerpo normativo.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 9 Así las cosas, a la Sala le correspondería determinar, de un lado, la legitimación material en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y, de otra parte, si existieron irregularidades de la Superintendencia Nacional de Salud frente a los hechos objeto de debate y si tal situación fue la causa del daño invocado; pero no puede proceder de conformidad, dada la configuración de una excepción de mérito -la caducidad-, que impide estudiar la falla en el servicio y que es susceptible de ser declarada de oficio en esta instancia, en virtud del artículo 187 del CPACA18 y la jurisprudencia de esta Corporación. 3.
Caducidad De conformidad con el numeral 2, literal i del artículo 164 del CPACA, el medio de control de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Conviene precisar que el referido término de caducidad no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho.
El artículo 21 de la Ley 640 de 200119 establece que el término de caducidad se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación, hasta que (i) se logre el acuerdo conciliatorio; (ii) se registre el acta en los casos que la ley establezca tal exigencia; (iii) se expida, entre otras, la constancia de que el asunto no es conciliable o;
(iv) hasta que transcurra un término de 3 meses, contados desde la presentación de la solicitud, siempre que el asunto sea conciliable. A su vez, se tal plazo se suspende cuando se eleva una petición especial de extensión de jurisprudencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 102 del CPACA20. 18 “Artículo 187. contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…)”. 19 “Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 20 El artículo 102 del CPACA, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2020, consagra “la solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 10 En el sub lite, la parte actora reclama la indemnización del daño sufrido ante la imposibilidad de Humana Vivir EPS de satisfacer las obligaciones a su cargo por el agotamiento de sus activos, entre estas, la acreencia total reconocida a su favor por la prestación de servicios de salud, hecho que habría sido consecuencia de la omisión en el ejercicio de las funciones de la parte demandada.
De este modo, para verificar la caducidad se tendrá en cuenta el momento a partir del cual la Organización Vihonco IPS S.A.S. conoció la imposibilidad de obtener el pago de su acreencia21. Está demostrado que, por medio de la Resolución 806 del 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la liquidación de Humana Vivir EPS22.
Luego, mediante la Resolución 015 del 11 de abril de 2016, el agente liquidador de Humana Vivir EPS advirtió el desequilibrio económico del proceso de liquidación forzosa administrativa y declaró insolutos, entre otros, los créditos de quinta clase, como el de la demandante23. Adicionalmente, a través de la Resolución 018 del 31 de mayo siguiente, se declaró terminado el proceso de liquidación de Humana Vivir24, sin que se pagaran los créditos de carácter quirografario, por las razones indicadas en la resolución precedente25.
Así las cosas, con ocasión de la Resolución 015 del 11 de abril de 2016, la parte actora tuvo certeza de que su crédito no sería pagado, acto administrativo que fue publicado en el periódico El Espectador el 21 de abril de ese mismo año26. Como consecuencia, el término de caducidad respecto de la supuesta falla en el servicio se extendió hasta el 22 de abril de 2018, pero la demanda se presentó el presentó el 18 de julio de 201827, es decir, superado los dos años siguientes a la fecha en que conoció del daño por el hoy se demanda, lo que impone concluir que el derecho de acción no se hizo en oportunidad. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, expediente 61.033. 22 CD aportado por la Superintendencia Nacional de Salud. 23 CD aportado por la Superintendencia Nacional de Salud. 24 Folios 212 a 222 del cuaderno 3. 25 CD aportado por la Superintendencia Nacional de Salud. 26 Folio 211 del cuaderno 3. 27 Fls. 1 - 29 del c.ppal.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 11 A pesar de que la parte actora efectuó la solicitud de conciliación prejudicial, que suspende el término de caducidad, la suerte de la excepción sigue siendo la misma, toda vez que esa petición se radicó el 29 de mayo de 201828, lo que significa que para el momento de dicha diligencia el medio de control ya estaba caducado.
En ese sentido, como la caducidad es una institución de orden público, cuya aplicación es irrenunciable dada la primacía de la ley y los principios constitucionales que la rigen, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo en el presente juicio sobre dicha imputación y, por ende, se modificará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, declarar probada la referida excepción, a pesar de que no hubiera sido alegada por las partes.
La Sala estima pertinente mencionar que no hay lugar a verificar la oportunidad del medio de control incoado a partir de la Resolución 018 del 31 de mayo de 2016, mediante la cual finalizó el proceso de liquidación forzosa y se declaró terminada la existencia legal de la EPS, porque, si bien en la parte considerativa se hizo un recuento de la situación ya conocida sobre la falta de recursos y se informó sobre unas ventas forzadas de inmuebles, lo cierto es que en ese acto administrativo general no se adoptó ninguna decisión atinente al crédito de la actora ni se reportó una verificación de esfuerzos para obtener nuevos recursos con la suficiencia de modificar o alterar la situación de Organización Vihonco IPS S.A.S. sobre el pago de su acreencia. En ese sentido, se reitera, el daño se constató con la resolución particular, pues desde ese momento la demandante conoció que la acreencia reconocida no iba a poder pagarse, precisamente, por la cadena de irregularidades que aparentemente se presentaron respecto de la EPS, aspecto que ya ha avalado la Sala en asuntos de contornos fácticos y jurídicos semejantes al ahora analizado29. 4.
Costas 4.1. Primera instancia La Subsección no se pronunciará sobre este punto, puesto que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca impuso una condena en costas contra la parte actora, en la alzada no se cuestionó esa decisión. 28 Fls. 1 - 3 del c. de pruebas. 29 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia del 11 de octubre de 2024, expediente 68.747, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 12 4.2.
Segunda instancia De conformidad con el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. En efecto, como la condena en costas obedece a un factor objetivo, no se tiene en cuenta la conducta de las partes, sino a los supuestos decantados por la norma.
El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso y el artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, pero vale aclarar que estás últimas serán determinadas por las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura, según el artículo 366.4 ibidem.
En el sub judice, la presente decisión confirmará la sentencia apelada, por lo que hay lugar a condenar en costas, en esta instancia, a la parte vencida en el proceso y a quien se le resolvió de manera desfavorable la alzada, esto es, a la parte actora. Además, tal como lo dispone la legislación pertinente, las mismas deberán ser liquidadas por el juez de primera instancia, teniendo en cuenta las agencias en derecho que se fijan en el equivalente al 1 SMLMV -Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201630-, monto que deberá ser dividirse en partes iguales y pagarse a favor del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, pues, aunque no intervinieron en esta instancia, debieron atender el proceso con diligencia y en oportunidad a través de su apoderado judicial que hace parte de su planta de personal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. MODIFICAR la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declara probada, de oficio, la excepción de caducidad de la demanda de reparación directa, por lo expuesto en la presente providencia. 30 Vigente a la fecha de la demanda, 19 de mayo de 2017.
Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00691-01 (68.204) Actor: ORGANIZACIÓN VIHONCO IPS S.A.S. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 13 SEGUNDO. CONDENAR en costas, por la primera instancia, a la parte actora, conforme con lo consignado en la decisión del 28 de mayo de 2020.
TERCERO. CONDENAR en costas, por la segunda instancia, a la parte actora y a favor de las entidades demandadas, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el a quo. Se fija como agencias en derecho el equivalente a 1 salario mínimo legal mensual vigente, monto que deberá ser repartido en partes iguales a favor del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud.
CUARTO. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ