1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda Convocado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: recurso de súplica contra auto que rechaza de plano solicitud de extensión de jurisprudencia. Subtema: prima especial de servicios —artículo 14 de la Ley 4 de 1992—.

AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de súplica interpuesto en contra del auto del 20 de junio de 20251, que rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante la Fiscalía General de la Nación 1. La señora Ruth Amparo Prieta Avellaneda, a través de escrito del 28 de julio de 20212, solicitó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, se extendieran los efectos de la sentencia de «unificación» SUJ- 023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación, en el expediente con radicado 73001-23-33-000-2017-00568- 01 (5472-2018). 2.

Con el fin de sustentar su solicitud, expuso que, cumple con los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia que reconoció la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como factor salarial. 3. En consecuencia, a su juicio, tendría derecho al reconocimiento de esta prima debidamente indexada con la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, como a la incidencia de esta en su cotización en materia de seguridad social en pensión, al desempeñarse como fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos. 1.2.

Respuesta de la Fiscalía General de la Nación 4. La entidad convocada respondió por oficio núm. DAJ-10400-20211500011843 del 8 de septiembre de 20213 que fue notificado mediante mensaje de datos del 27 de septiembre de la misma anualidad4. 1 M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 2 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00003, documento «2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3», páginas 14-19. 3 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00003, documento «2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3», páginas 65-73. 4 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00032, documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_111RESPUESTAASO(.pdf) NroActua 32».

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 2 5. Indicó en primer lugar que, si bien solicitó concepto previo a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado acerca de la petición de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda y, dicha entidad advirtió que la sentencia de radicado núm. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) del 15 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, corresponde a una sentencia de unificación jurisprudencial, también señaló que su aplicación en particular se encuentra a discrecionalidad de la propia Fiscalía General de la Nación. 6.

Lo anterior, en cuanto les corresponde únicamente a las entidades ante las cuales se solicita la extensión de jurisprudencia, evaluar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102 del CPACA modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, entrar a constatar que la situación jurídica y fáctica se acoja a la línea de interpretación en la que puntualizó la sentencia objeto de estudio y revisar los términos de prescripción. 7.

Así mismo argumentó que, al proceder a analizar en particular la situación de la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda con la examinada en la sentencia de radicado núm. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) del 15 de diciembre de 2020, se observa que se presentan diferencias de naturaleza fáctica y jurídica que no permiten dar aplicación a la figura de la extensión de la jurisprudencia deprecada. 8.

Señaló que lo pretendido por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda con la solicitud de extensión de la jurisprudencia, excede lo dispuesto en la mencionada providencia; y que se presentan diferencias en cuanto al régimen legal a aplicar a cada situación, al tratarse de personas que se encuentran bajo condiciones disímiles. 9. Concluyó que si bien bajo el amparo de la sentencia de unificación de jurisprudencia, el Consejo de Estado procedió a acceder a las pretensiones de la demanda, en tanto que para la época a la accionante – quien se vinculó como fiscal local y seccional en diferentes despachos judiciales desde el 1 de diciembre de 1997 -, solo se le canceló un 70% del 100% del salario que tenía derecho a percibir, en consideración a que los decretos salariales donde se reconocía el pago del 30% aún estaban vigentes y no habían sido anulados. 10.

La situación de la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda es distinta, pues ella ingresó a la entidad a partir del año 2017, fue titular del cargo de secretaria judicial I y asistente de fiscal III, a quienes no les cobija el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y su cargo de fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos se dio hasta el año 2017, fecha a partir de la cual la entidad le ha cancelado el 100% de sus emolumentos acorde al ordenamiento legal vigente. 1.3.

Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 11. Ante la respuesta negativa de la entidad, el 10 de noviembre de 20215, la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda presentó solicitud de extensión de la jurisprudencia ante esta corporación, en la cual inicialmente reiteró los hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos expuestos en la petición inicial. 12.

No obstante, también indicó que como en efecto en la sentencia SUJ-023-CE- S2-2020 se resolvió «[…] UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que 5 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00003, documento «2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3», páginas 1-10.

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 3 se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: ( ) (Negrillas fuera de texto)» se debe proceder a observar que ella se vinculó a la Fiscalía General de la Nación, el 28 de marzo de 1995, es decir con posterioridad al Decreto 53 de 1993 y que ejerce como fiscal delegada ante un juzgado municipal desde el año 2017. 13.

Finalmente argumentó que, si bien la Fiscalía General de la Nación adujo en su respuesta que lo referente a la indexación de la prima especial y al pago a la administradora de fondo de pensiones, no fue objeto de estudio por la Sala de Conjueces que profirió la decisión de unificación; contrario a ello se puede evidenciar que en la parte resolutiva de la providencia se ordenó a título de restablecimiento de la demandante, la señora Nayibe Pérez Castro, que «[…] la consignación de la prima especial correspondiente al 30% del salario y/o asignación básica que corresponde a la demanda debidamente indexado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia». 14.

En el mismo sentido señaló que, si bien la Fiscalía General de la Nación manifestó que no hay similitud fáctica entre las señoras Nayibe Pérez Castro y Ruth Amparo Prieto Avellaneda, toda vez que aunque las dos se vincularon con posterioridad al Decreto 53 de 1993, la primera se desempeña como fiscal desde el 1 de diciembre de 1997 y la segunda desde el año de 2017, es preciso indicar que para solicitar la extensión de la jurisprudencia no se debe exigir idéntica situación, sino tal como lo dice el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021. 1.4.

Del trámite dado a la solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 15. Revisada la trazabilidad del presente expediente se observa que frente a la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, se declararon impedidos para abordar su conocimiento los entonces magistrados integrantes de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta corporación, por lo que previo sorteo, le correspondió el trámite del asunto a un Conjuez. 16.

Por auto del 11 de julio de 20236, el Conjuez designado requirió a la parte actora y a la Fiscalía General de la Nación para que se allegara la constancia de notificación del oficio por el cual se resolvió por la administración la petición de extensión de la jurisprudencia objeto de estudio, la cual en efecto procedió a ser allegada por ambas partes. 17.

Posteriormente, mediante auto del 9 de abril de 20247, se dispuso su admisión, razón por la cual ordenó notificar y correr traslado de la solicitud presentada a la Fiscalía General de la Nación y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. 18. Mediante proveído del 7 de marzo de 20258, por haber sido modificada la integración de la Sección Segunda, se dispuso en aplicación a lo establecido por el artículo 116 del CPACA la devolución del expediente al despacho de origen, razón por la cual se resolvió remitir el asunto al magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera. 6 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00027, documento «AUTOQUEORDENAOFICIAR(.doc) NroActua 27». 7 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00036, documento «28AUTOQUEADMITE_EXTENSION30DIAS44432(.docx) NroActua 36». 8 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00046, documento «41Autoqueordena_3244432021ART116CPAC(.pdf) NroActua 46».

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 4 19. Por auto del 20 de junio de 20259, el mencionado despacho, avocó su conocimiento, dejó sin efectos los proveídos del 11 de julio de 2023 y 9 de abril de 2024, y por considerarlo improcedente rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia que había sido presentada.

Decisión que se notificó el 1 de julio de 202510. 20. Frente a la decisión de rechazo, fueron interpuestos en tiempo por la apoderada de la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, los recursos de reposición y en subsidio de súplica11. 21. Por providencia del 15 de agosto de 202512, se resolvió no reponer el auto del 20 de junio de 2025 y se ordenó dar el correspondiente trámite al recurso de súplica interpuesto. 22.

El 16 de septiembre de 202513, una vez fue remitido el respectivo expediente, se dispuso su ingreso a este despacho para proveer, razón por la cual corresponde a la Sala entrar a resolver lo referente al mencionado recurso de súplica. II. PROVIDENCIA OBJETO DE SÚPLICA 23. El despacho del magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera, mediante auto del 20 de junio de 2025: i) avocó el conocimiento del asunto; ii) dejó sin efectos los autos del 11 de julio de 2023 y 9 de abril de 2024; y iii) rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, al considerar que se configuró la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en solicitar la extensión de los efectos de una sentencia que no sea de unificación. 24.

Como sustento a lo anterior, indicó que la providencia invocada frente a la que se pretende su extensión «se encuentra afectada por vicios ocurridos al momento de su deliberación y expedición», toda vez que los conjueces conformaron la sala de decisión por fuera de las respectivas previsiones procesales. 25. Señaló que, la conformación de la «Sala Plena de Conjueces», que profirió la sentencia cuyos efectos se solicitan, carece de sustento constitucional, legal, y reglamentario, puesto que se conformó con 15 conjueces, lo que excede el doble del límite de 6 integrantes establecido para la conformación de la Sección Segunda. 26.

Esta situación implicó la violación de las normas relativas a la conformación de la sala y al procedimiento de sorteo de conjueces, pues participaron en la decisión conjueces que no obtuvieron la asignación del proceso a través del mecanismo de sorteo legalmente establecido. 27. En consecuencia, a juicio del magistrado sustanciador, se configuró la causal prevista en el numeral 3 del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 202114, razón por la cual resultaba procedente el rechazo de plano del mecanismo instaurado. 9 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00052, documento «45Autoquerechaz_2344432021EJConjuece(.docx) NroActua 52». 10 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00055. 11 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00057, documento «47_MemorialWeb_Recurso-17RECURSODEREPOS(.pdf) NroActua 57». 12 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00060, documento «51Autoqueordena_2044432021EJRepoSent(.docx) NroActua 60». 13 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00067, documento «56ALDESPACHO_44432021(.pdf) NroActua 67». 14 «ARTÍCULO 269.

PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. […] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: […] 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación». Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 5 III.

RECURSO DE SÚPLICA 28. La señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, a través de apoderada, interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica contra la providencia antes descrita. 29. Argumentó que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 sí es una sentencia de unificación porque fue dictada por la Sala Plena de Conjueces y fue expresamente titulada como tal en sus consideraciones y en su parte resolutiva. 30.

Señaló que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 102 del CPACA «[…] la ejecutoriedad, firmeza y consecuencias jurídicas de una Sentencia de Unificación no dan lugar a interpretación posterior y particular para un caso concreto, es decir que, no debería determinarse mediante análisis particular que una Sentencia de Unificación NO es Sentencia de Unificación, máxime, cuando esta se encuentra ejecutoriada desde el año 2021 y contra esta no proceden recursos (sic)». 31.

Indicó que no resulta procedente que, una vez admitida la solicitud de extensión de jurisprudencia por auto del 9 de abril de 2024, luego le sea notificado el 1 de julio de 2025 que se dejó sin efectos tal decisión, cuando el momento procesal para rechazar la solicitud ya había transcurrido, esta fue admitida y se surtió su trámite subsiguiente. 32.

Afirmó que la decisión de rechazo debió adoptarse en sala de decisión y no en sala unitaria, de conformidad con lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. 33. Asimismo, manifestó que con la decisión que es objeto de recurso se vulneró el principio constitucional de la seguridad jurídica, debido a que una sentencia de unificación en firme no debe ser desatendida, menos en la etapa procesal en la que se encuentra el presente asunto, aduciendo para ello defectos en su generación. 34.

Reiteró que el proceso de extensión de jurisprudencia no es el mecanismo judicial o medio procesal para estudiar y determinar que la sentencia SUJ-023-CE- S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 es o no de unificación y que como lo ha dicho la Corte Constitucional, en la sentencia SU-072 de 2018, existen instrumentos para preservar la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, entre estos que la constitución determinó la existencia de órganos judiciales que tienen entre sus competencias «la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico» y algunos estatutos como del CPACA, incorporan normas que tienen como propósito asegurar la eficacia de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, mediante por ejemplo, de su extensión. 35.

Al respecto igualmente señaló que también en la mencionada providencia la Corte Constitucional consideró que las Cortes al ser órganos de cierre, deben unificar la jurisprudencia en el ámbito de sus jurisdicciones, que además de asegurar el principio de igualdad, la fuerza vinculante de la jurisprudencia de los órganos de cierre garantiza la primacía de la Constitución, la confianza, la certeza del derecho y el debido proceso. 36.

Concluyó que para solicitar la extensión de la jurisprudencia de la referencia se cumplió con los presupuestos y requisitos legales del caso que se encuentran establecidos en los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 6 3.1. De la resolución al recurso de reposición 37.

El despacho sustanciador, mediante auto del 15 de agosto de 2025, decidió no reponer su decisión, al señalar que los argumentos del recurso no logran desvirtuar las razones por las cuales la sentencia invocada carece de la naturaleza de una sentencia de unificación, lo cual es indispensable para el mecanismo de extensión. 38. Finalmente, indicó que, la decisión de dejar sin efectos la actuación previa fue tomada en consonancia con el deber legal impuesto al juez como director del proceso, en ejercicio del control de legalidad, previsto en el artículo 207 del CPACA.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 39. Esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica contra el auto del 20 de junio de 2025, que rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, conforme lo previsto en los artículos 125, numeral 2, literal c15 y 246, numeral 416 del CPACA. 4.2.

Oportunidad 40. El literal c del artículo 246 del CPACA prevé que la oportunidad para interponer el recurso de súplica contra autos notificados por fuera de audiencia es dentro de los 3 días siguientes a la notificación de aquella o del auto que niega total o parcialmente la reposición. En ese sentido, la providencia recurrida fue notificada mediante el envío de mensaje de datos del 1 de julio de 202517, por lo que en aplicación del artículo 20518 del CPACA, la notificación se entiende surtida a los 2 días hábiles siguientes, esto es el 3 de julio y el recurso de súplica fue interpuesto el 8 de julio de ese mismo mes y año19, esto es, dentro del término legal previsto20. 4.3.

Problemas jurídicos 41. A partir de los argumentos expuestos por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, y con el fin de determinar si hay lugar a revocar el auto que rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia, la Sala se circunscribirá a responder los siguientes problemas jurídicos: 42. ¿Resulta suficiente la identificación formal de la sentencia SUJ-023-CE-S2- 2020 [título y parte resolutiva explícitos sobre la unificación jurisprudencial] para conferirle su carácter vinculante como providencia de unificación, o debe primar la 15 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] c) Las que resuelvan los recursos de súplica. En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido». 16 «ARTÍCULO 246.

SÚPLICA. <Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021> El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: […] 4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia». 17 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00055. 18 «ARTÍCULO 205. NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ELECTRÓNICOS. <Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: […] 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. […]». 19 Sistema de Gestión Judicial Samai, exp. 11001032500020210077000, índice 00057, documento «47_MemorialWeb_Recurso-17RECURSODEREPOS(.pdf) NroActua 57». 20 Los días 5 y 6 de julio de 2025 corresponden a los días sábado y domingo.

Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 7 verificación de los requisitos procedimentales exigidos por la ley para su efectiva expedición? 43. ¿Debe el juez del mecanismo de extensión de la jurisprudencia validar necesariamente la naturaleza de unificación de la sentencia que le es presentada para sustentar la solicitud? 44.

¿Procede la teoría del antiprocesalismo para dejar sin efectos autos ejecutoriados que tramitaron un mecanismo de extensión de la jurisprudencia sustentado en una sentencia que no es de unificación? 4.4. Caso concreto 45. El despacho del magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera rechazó de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, mediante auto del 20 de junio de 2025, al considerar que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, cuyos efectos se pretende extender, no es una verdadera sentencia de unificación, ya que fue expedida contrariando las normas que rigen la adopción de este tipo de sentencias, dado que, no se cumplieron con las previsiones procesales, para la conformación de la sala de decisión. 46.

Por su parte, la recurrente señaló que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 debe ser considerada como una providencia de unificación. 47. Para sustentar esto, enfatizó que la aludida providencia fue expresamente titulada como de «unificación jurisprudencial» y, más importante aún, su naturaleza fue ratificada en la parte resolutiva, donde se dispuso «UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios». 48.

En relación con este argumento, la Sala considera pertinente señalar que independientemente de que en la parte resolutiva de la sentencia SUJ-023-CE-S2- 2020 del 15 de diciembre de 2020 se indique que se unifica jurisprudencia sobre la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, conviene aclarar que la sola mención de esa expresión en la parte resolutiva constituye apenas un aspecto accesorio. 49.

Esto se explica porque el reconocimiento de una providencia como sentencia de unificación requiere de la observancia de las reglas adjetivas establecidas para su expedición. Aceptar lo contrario equivaldría a admitir que cualquier decisión podría autodenominarse de unificación, aun sin satisfacer los requisitos legales que le confieren la validez como tal. 50.

En este punto, la Sala recuerda que, en atención al criterio orgánico, para conferir efectos unificadores a una providencia expedida por la Sección Segunda de esta corporación, es indispensable que la decisión haya sido adoptada en sesión conjunta de sus Subsecciones. Lo anterior según el reglamento interno del Consejo de Estado [Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019], que establece que esta sección está compuesta por dos Subsecciones —A y B—, cada una integrada por tres magistrados.

Por lo que, para efectos de unificación, adopción o modificación de jurisprudencia, las Subsecciones deben sesionar conjuntamente, lo que implica la actuación colegiada de sus magistrados titulares. 51. En consecuencia, cualquier sentencia que se emita con el propósito de unificar la jurisprudencia debe contar con la participación, como máximo, de seis magistrados, sin que resulte jurídicamente admisible la intervención de un número superior, pues ello contravendría las disposiciones legales y reglamentarias que Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 8 rigen la conformación y funcionamiento de esta Sección del Consejo de Estado. 52.

En ese sentido, frente a la adopción de esta especial tipología de decisiones, resulta imperativo el cumplimiento de las reglas procesales previstas en los artículos 236 de la Constitución Política21, 36 de la Ley 270 de 199622, 126 y 128 del CPACA23, así como los artículos 14 y 15 del Acuerdo 80 de 2019. 53. Cabe recordar que la observancia de las normas procesales no constituye un mero formalismo; por el contrario, es la garantía constitucional del debido proceso.

Su cumplimiento riguroso asegura la legitimidad de las decisiones judiciales y el correcto funcionamiento del sistema. Por lo tanto, el juez tiene la obligación ineludible de verificar el acatamiento del trámite legal en todas las etapas del proceso. 54. Aunado a lo anterior, es importante destacar que la postura adoptada en la providencia impugnada ha sido compartida por otros despachos de esta Sección del Consejo de Estado, en decisiones que también han rechazado de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia, frente a la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020.

Así se observa en: 55. Auto del 24 de abril de 2025, expediente 11001-03-25-000-2020-00735-00 (2162-2020), Sección Segunda, Subsección A, M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez: Con la anterior actuación los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala sin tener en consideración el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar.

Ciertamente, la configuración de la Sala de Sección es una competencia con reserva legal, en tanto que es la Ley Estatutaria de Administración de justicia en el artículo 36 la que establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en 5 secciones, con funciones propias y en el literal b) dispone que la Sección Segunda se dividirá en dos Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres magistrados.

En ese entendido, y partiendo de la premisa de que los conjueces ejercen transitoriamente la función jurisdiccional ante el impedimento del juez natural para adoptar una decisión en un caso concreto, y que, por lo tanto, le son exigibles los mismos deberes y atribuciones y estarán sujetos a las mismas 21 «ARTÍCULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley.

El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna». 22 «ARTÍCULO

36. DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 2430 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las, cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente manera: […] b) La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados». 23 «ARTÍCULO 126.

QUÓRUM DELIBERATORIO EN EL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado en pleno o cualquiera de sus salas, secciones o subsecciones necesitará para deliberar válidamente la asistencia de la mayoría de sus miembros.

ARTÍCULO 128. QUÓRUM PARA OTRAS DECISIONES EN EL CONSEJO DE ESTADO. Toda decisión de carácter jurisdiccional o no, diferente de la indicada en el artículo anterior, que tomen el Consejo de Estado en Pleno o cualquiera de sus salas, secciones, o subsecciones o los Tribunales Administrativos, o cualquiera de sus secciones, requerirá para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto favorable de la mayoría de sus miembros.

Si en la votación no se lograre la mayoría absoluta, se repetirá aquella, y si tampoco se obtuviere, se procederá al sorteo de conjuez o conjueces, según el caso, para dirimir el empate o para conseguir tal mayoría. Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación y decisión de los asuntos que deban ser fallados por la corporación en pleno y, en su caso, por la sala o sección a la que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo.

El incumplimiento sin justa causa de este deber es causal de mala conducta[…]». Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 9 responsabilidades que los magistrados que remplazan, como lo indican los artículos 61 de la misma norma y 115 del CPACA, debieron ceñir su actuación a las normas que delimitaban la configuración de la Sala para efectos de unificación. En estos términos, este despacho considera que la decisión respecto de la cual se pide la extensión de los efectos no cumple con uno de los requisitos que prevén los artículos 269 y 270 del CPACA, esto es, ser de unificación jurisprudencial, en tanto que no se emitió conforme lo dispone la ley. 56.

A su turno, este despacho de la Subsección B [en sala unitaria], al estudiar solicitudes de extensión de la jurisprudencia, sobre esta misma temática, ha manifestado lo siguiente: Ahora bien, con fundamento en el criterio orgánico previamente expuesto según el cual, para conferir efectos unificadores a una providencia, es indispensable que esta emane de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo o, tratándose de la Sección Segunda, que haya sido adoptada en sesión conjunta de sus Subsecciones, se observa que, aunque la decisión en cuestión fue titulada como «sentencia de unificación», su adopción no se ajustó a las exigencias normativas y reglamentarias que rigen la integración de las salas de decisión. En efecto, la sentencia fue proferida por una sala conformada por conjueces, cuyo número de miembros excede el de magistrados que ordinariamente integran la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Lo anterior obedece a que, según el artículo 15 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), la Sección Segunda se encuentra dividida en dos Subsecciones —A y B—, cada una conformada por tres magistrados, quienes deciden de manera autónoma los procesos a su cargo. No obstante, para efectos de unificación, adopción o modificación de jurisprudencia, las Subsecciones deben sesionar conjuntamente, lo que implica la actuación colegiada de sus magistrados titulares.

En consecuencia, cualquier sentencia que se emita con vocación de unificación debe contar con la participación, como máximo, de seis magistrados, sin que resulte jurídicamente admisible la intervención de un número superior, pues ello contravendría las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la conformación y funcionamiento de esta Sección del Consejo de Estado24. 57.

Con base en todo lo expuesto, es evidente que la intervención de un número superior de magistrados o conjueces deliberantes legalmente previsto transgrede las reglas procesales que rigen la conformación de la Sala. Exigir el cumplimiento de estas normas —artículos 126 y 128 del CPACA, así como los artículos 14 y 15 del Acuerdo 80 de 2019— no constituye un mero formalismo, sino la garantía constitucional del debido proceso que asegura la legitimidad de las decisiones judiciales. 58.

En conclusión, el presente análisis deja claro que la sola denominación de «sentencia de unificación» en su título o en la parte resolutiva no es suficiente para conferirle tal carácter a una providencia. Para que una sentencia sea reconocida como de unificación, es obligatorio que cumpla con los requisitos procesales y las reglas orgánicas establecidas en la ley y el reglamento interno, dado que, la inobservancia de estos criterios, como la conformación indebida de la sala de decisión, vulnera el debido proceso y, por lo tanto, impide que la providencia adquiera la naturaleza de una auténtica sentencia de unificación 59.

Ahora bien, frente al argumento de que no era el momento procesal oportuno para rechazar de plano la solicitud, puesto que ya había sido admitida y se había 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de julio de 2025, radicado: 11001-03-25-000-2023-00035-00 (0696-2023). Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 10 dado el trámite subsiguiente, debe precisarse que en ese asunto se hizo control de legalidad, como quedó señalado en la parte motiva y resolutiva de la decisión, y, por ende, retrotrajo el trámite a su etapa inicial, habilitando el rechazo de plano. 60.

Esta decisión de rechazo, surgida del control de legalidad efectuado, se fundamentó en una interpretación de las reglas adjetivas que regulan el quórum exigido para proferir una providencia de unificación, por lo que la teoría del antiprocesalismo no fue usada en contravía del principio de irrevocabilidad de la sentencia, como erróneamente lo interpretó la recurrente.

Aunque dicha decisión no se considere de unificación, conserva sus efectos vinculantes, como cualquier otra decisión judicial de esta corporación25. 61. En ese entendido, es posible dejar sin efectos los autos ejecutoriados que tramitaron un mecanismo de extensión de la jurisprudencia sustentado en una sentencia que no es de unificación. Esto se explica porque el presupuesto esencial de dicho trámite radica en que la providencia invocada sea efectivamente una sentencia de unificación, pues solo en ese evento resulta procedente extender los efectos de una decisión judicial a casos análogos, de acuerdo a lo previsto en los artículos 102 y 269 del CPACA. 62.

Por lo tanto, los autos que dan trámite a una solicitud de extensión fundada en una sentencia sin esa naturaleza jurídica carecen de sustento legal y constituyen una actuación manifiestamente ilegal. 63. De otra parte, respecto al argumento de que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia no es la vía idónea para cuestionar o determinar si la sentencia invocada es de unificación, esta sala disiente de ello, por cuanto, tal como se ha señalado previamente, es obligación del juez verificar el cumplimiento del trámite legal en todas las etapas de las actuaciones que conoce, según lo impone el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011. 64.

Además, el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, prevé expresamente la obligación de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador para hacer viable la extensión de la jurisprudencia. En virtud de esta norma, se contemplan causales para rechazar de plano la solicitud, entre las que se incluye pedir la extensión de una sentencia que no sea de unificación, lo cual exige al juez analizar y verificar la naturaleza de la decisión cuyos efectos se solicitan en extensión, de acuerdo con lo previsto por el legislador. 65.

En ese orden de ideas, el análisis debe ser progresivo: la primera condición que debe superarse es la verificación de que la providencia invocada ostente el carácter de sentencia de unificación, ya que, solo una vez se tenga por acreditado ese presupuesto esencial, se procederá a la confrontación fáctica y jurídica con la situación del solicitante; es por ello que, ante la ausencia de dicho alcance en la sentencia invocada, no resulta viable la extensión de sus efectos. 66.

Por último, en cuanto a la inconformidad de la recurrente respecto a que la decisión suplicada no fue adoptada en sala de decisión, se debe precisar que el auto impugnado no resolvió de fondo la solicitud de extensión de la jurisprudencia, sino que dispuso su rechazo, lo que lo enmarca en la regla de competencia establecida en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA. 25 De hecho, ha sido reconocida como precedente judicial en los recientes pronunciamientos de esta Sección. Sobre el particular, ver: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 18 de junio de 2025. Radicado 13001-23-33-000-2017-00207-02 (6993-2023). M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 4 de septiembre de 2025. Radicado 05001-23-33-000-2015-02479-02.

M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, entre otras. Radicación: 11001-03-25-000-2021-00770-00 (4443-2021) Recurrente: Ruth Amparo Prieto Avellaneda 11 67. En ese sentido, la Sala considera que la solicitud de extensión de la jurisprudencia debió ser rechazada, como en efecto se hizo. En consecuencia, confirmará el auto del 20 de junio de 2025, proferido por el despacho del magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera. 68.

Así las cosas, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, V.

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto del 20 de junio de 2025, que rechazó de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Ruth Amparo Prieto Avellaneda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Reconocer personería al abogado Andrés Felipe Zuleta Suarez como apoderado de la Fiscalía General de la Nación, en los términos del artículo 75 de CGP.

Tercero: Devolver el expediente al despacho de origen, una vez en firme esta providencia. Cuarto: Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx