REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Demandante: SANTIAGO PÉREZ MORENO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Asunto: CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACIÓN SOBREVINIENTE Síntesis del caso: el actor alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la participación política y el debido proceso legislativo, con ocasión del anuncio para convocar a una nueva consulta popular nacional, a pesar de que el Senado de la República rechazó la primera iniciativa.

No obstante, la Sala declarará la carencia actual de objeto por la materialización de una situación sobreviniente, por cuanto si bien es cierto que el presidente expidió un decreto a través del cual convocó a una nueva consulta popular, también lo es que este fue objeto de suspensión provisional por parte de la Sección Quinta de esta Corporación mediante auto del 18 de junio de 2025, de manera que se cesó la amenaza alegada, lo cual torna inocua cualquier decisión de fondo en sede de tutela.

La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Santiago Pérez Moreno en contra del presidente de la República, para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y la participación política consagrados en el artículo 29 y 40 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por el anuncio de una nueva convocatoria a una consulta popular.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito radicado el 21 de mayo de 2025 (índice 02 de Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela 1) El 14 de mayo de 2025, la Plenaria del Senado de la República, con una votación de 49 en contra y 47 a favor, negó la aprobación del proyecto de consulta popular impulsado por el Gobierno Nacional, mediante el cual se pretendía someter a votación ciudadana una serie de 12 preguntas orientadas a introducir reformas en el ámbito laboral. 2) En dicha sesión se declaró agotado el trámite constitucional del mecanismo de participación directa, razón por la cual, conforme con lo dispuesto en la Ley Estatutaria 134 de 1994, el proceso se consideró archivado. 3) Sin embargo, el 16 de mayo de 2025, apenas dos días después del archivo, el presidente anunció públicamente la presentación de un nuevo proyecto de consulta popular, cuya única modificación respecto de la versión rechazada consistía en la inclusión de una pregunta adicional relacionada con el precio de los medicamentos. 4) Según el actor, el contenido de las 12 preguntas originales se mantuvo sin alteraciones sustanciales, lo cual constituye una reiteración formalmente maquillada de una consulta ya descartada por el órgano legislativo competente.

Fundamento de la vulneración A juicio del actor, la presentación de un segundo proyecto vulneraría el derecho fundamental de participación política de los ciudadanos, consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política, por desconocer los efectos jurídicos de la negativa del órgano legislativo. Asimismo, afirmó que esta conducta incurre en una afectación sustancial al principio de unidad temática que rige los mecanismos de participación ciudadana, dado que el proyecto no introduce modificaciones estructurales que justifiquen su reapertura.

Ante la inexistencia de una vía administrativa o judicial ordinaria que permita controvertir de manera efectiva y urgente este tipo de actuaciones legislativas, la acción de tutela se erige como el único mecanismo idóneo para evitar un perjuicio irremediable. La reiteración del trámite implica no solo una amenaza al núcleo esencial del derecho de participación democrática, sino también un gasto excesivo de recursos públicos y privados, estimado en más de setecientos mil millones de pesos ($700.000.000), que 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela podría destinarse a cubrir necesidades sociales prioritarias, por lo cual pidió que el presidente se abstenga de iniciar o tramitar cualquier nueva actuación relacionada con la consulta y que se suspenda cualquier acto administrativo que se expida.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Admitir la acción de tutela. 2. Ordenar al Presidente de la República y al Senado de la República que se abstengan de iniciar, admitir o tramitar cualquier nueva actuación relacionada con la consulta popular, incluida la presentació́́́n del proyecto ante el Senado y la expedición del decreto de convocatoria, hasta verificar que el contenido es sustancialmente distinto y respeta el principio de unidad temática. 3.

Solicitar medida cautelar: suspender de inmediato cualquier acto administrativo o legislativo que implique la continuación del trámite de la nueva consulta popular. 4. Notificar dentro de las 24 horas siguientes a las partes demandadas. 5. Fallarlo dentro de 10 días hábiles”. (fl. 12 de la demanda de tutela). Actuación procesal Mediante auto del 26 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación del presidente y el Senado de la República, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción (índice 04 de Samai).

Adicionalmente, se negó la medida cautelar solicitada. Intervenciones de las autoridades demandadas Por su parte, el presidente del Senado de la República (índice 08 de Samai) señaló que, efectivamente, esa Corporación rechazó la consulta popular inicial radicada por el presidente de la República el 1 de mayo de 2025, sin embargo, el 19 de mayo de 2025, el ministro de Salud delegatario de funciones presidenciales radicó nueva solicitud, frente a lo cual consideró que no contaba con dicha función delegada. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela La apoderada la Presidencia de la República (índice 10 de Samai) solicitó declarar improcedente la acción de tutela, con fundamento en varios argumentos; en primer lugar, sostuvo que el actor carece de legitimación en la causa por activa, por cuanto no acreditó ser titular de los derechos fundamentales que afirma como vulnerados ni actúa en representación de terceros, ya que la demanda se basó en una afectación abstracta al electorado en general, lo cual corresponde al ámbito de los derechos colectivos y excede el objeto de protección de la acción de tutela individual.

En segundo lugar, afirmó que no se demostró una amenaza o vulneración concreta a derechos fundamentales, pues, el actor no identificó un perjuicio directo derivado del anuncio de una nueva consulta popular, sino que se limitó a manifestar su inconformidad con el trámite gubernamental. En tercer lugar, señaló que la acción está dirigida a cuestionar decisiones de carácter general y no se configuró un perjuicio irremediable que justificara su utilización como mecanismo transitorio.

Finalmente, de manera subsidiaria, solicitó que se niegue el amparo, toda vez que la actuación del presidente de la República se ajustó a lo previsto en el artículo 104 de la Constitución Política, así como a las Leyes Estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015. II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 3) carencia actual de objeto por situación sobreviniente y su análisis en el caso concreto.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al presidente de la República, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes enunciados, presuntamente vulnerados por dicha autoridad, debido al aviso de presentar un nuevo proyecto de consulta popular, a pesar de la negativa del Senado de la República.

Carencia actual de objeto por situación sobreviniente y su análisis en el caso concreto 1) La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata de derechos fundamentales ante situaciones de amenaza o vulneración por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Su finalidad, entonces, es evitar que una amenaza a un derecho fundamental se materialice o que cese la vulneración que ya se ha producido. 2) Por ende, cuando los hechos que motivaron la acción desaparecen o cuando no hay forma de resarcir el daño concretado, entre otros, la tutela pierde su “razón de ser”; la jurisprudencia constitucional ha denominado tal fenómeno como carencia actual de objeto y ha señalado que se presenta por i) hecho superado, ii) daño consumado y iii) situación sobreviniente. 3) Específicamente, sobre la situación sobreviniente, en la sentencia SU-522 de 2019 la Corte Constitucional explicó que es una categoría que por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos tradicionales de daño consumado y hecho superado, es decir, el hecho sobreviniente remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío”, no se trata entonces de una categoría determinable y completamente delimitada”. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela 4) A modo de ilustración, en distintas oportunidades la Corte declaró el hecho sobreviniente, por ejemplo, cuando: “(i) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora;

(ii) un tercero –distinto al accionante y a la entidad demandada– ha logrado que la pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (iii) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde interés en el objeto original de la litis”. 5) En síntesis, la carencia de objeto por situación sobreviniente se presenta, verbigracia, cuando la vulneración cesó en acatamiento de una orden judicial, cuando el accionante ya no requiere lo solicitado inicialmente, cuando la situación se solucionó, varió o se superó durante el trámite, por una iniciativa ajena al sujeto demandado, o cuando, por alguna otra circunstancia, desapareció el objeto de amparo. 6) De igual manera, la Corte Constitucional resaltó que, a diferencia de los casos de daño consumado, cuando se configura la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente y hecho superado no es perentorio que el juez de tutela emita un pronunciamiento de fondo respecto a la vulneración de los derechos fundamentales, sin embargo, de considerarlo necesario puede hacerlo cuando concurran algunos eventos2. 7) Pues bien, de manera previa, es necesario anotar que la acción de tutela fue presentada el 21 de mayo de 2025 con la finalidad de que se le ordenara al presidente de la República y al Senado de la República abstenerse de iniciar o continuar cualquier actuación legislativa o administrativa relacionada con una nueva consulta popular 2 “(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo.

Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c). comprensión de un derecho fundamental.

En conclusión, la carencia actual de objeto implica que la acción de amparo pierda su razón de ser como mecanismo de protección judicial en el caso concreto. Pero ello no significa que cualquier pronunciamiento del juez automáticamente carezca de sentido; por lo que habrá que consultar las especificidades del caso. En efecto, no es lo mismo que la tutela derive en un daño consumado atribuible a la entidad accionada, a que la situación se solucione durante el trámite por la iniciativa del sujeto demandado o que, por alguna otra circunstancia, desaparezca el objeto de amparo.

Es evidente que en el primer escenario resulta indispensable un pronunciamiento del juez de tutela, tendiente a precisar los hechos y tomar medidas correctivas. En los demás escenarios, podrá el juez de tutela, aunque no estará obligado a ello, hacer un análisis de fondo para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental o tomar otras decisiones, según los criterios expuestos en este capítulo.”. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela relacionada con el mismo fin de la iniciativa de la misma naturaleza que ya se había votado y archivado por el Senado de la República, hasta tanto se garantice que su contenido sea sustancialmente distinto y respetuoso del principio de unidad temática, motivo por el cual se deprecó la suspensión del decreto correspondiente. 8) Sin embargo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 18 de junio de 2025, eso es, durante el trámite de este mecanismo constitucional, suspendió provisionalmente el decreto a través del cual el presidente de la República convocó a una nueva consulta popular, en términos generales, porque no cumplió con el requerimiento constitucional de aval previo del Senado de la República. 9) En consecuencia, la Sala encuentra que durante el interregno en que se presentó la acción de tutela y la fecha del fallo de la referencia ocurrió una situación que sobrevino a la solicitud de amparo y que generó que la tutela carezca de objeto debido a la existencia de un hecho nuevo que trajo consigo la imposibilidad de dictar una orden de amparo frente a las pretensiones formuladas por la parte actora. 10) Aunque en estos casos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional previamente citada, el juez de tutela se encuentra facultado, sin perjuicio de la carencia actual de objeto, para realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, lo cierto es que en este caso ello no resulta indispensable porque, además de lo expuesto, el mismo presidente de la República en su cuenta de la red social “X” anunció que motu proprio derogaría el decreto que convocó a la consulta popular, debido a que el Congreso de la República aprobó la reforma laboral que incluía la mayoría de los aspectos que la consulta impulsada por el Gobierno Nacional preveía3, motivo por el cual cualquier pronunciamiento al respecto sería inane. 11) Por las razones expuestas y al encontrarse acreditados los elementos constitutivos de la situación sobreviniente, concluye la Sala que en el caso se configura la carencia actual de objeto, en consecuencia, así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. 3 “Como lo dije, dado que la reforma laboral es ley, derogaré el decreto que convoca la consulta popular, que ya no es necesaria, el poder constituido que hace las leyes le obedeció al poder soberano que es el pueblo (…)”.

Tomado de https://x.com/petrogustavo/status/1936110429786272249 y consultado el 20 de junio de 2025. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03064-00 Actor: Santiago Pérez Moreno Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Declárase la carencia actual de objeto por situación sobreviniente en la acción de tutela formulada por el señor Santiago Pérez Moreno, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Firmado electrónicamente Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.