Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: MARÍA FRANCISCA SALAS MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Temas: Contra sentencia que declaró caducidad de medio de control de reparación directa.

Desconocimiento del precedente judicial. Deniega SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 4 de mayo de 2023, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 12 de marzo de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, María Francisca Salas Martínez, Licibet Mugno Salas, Jorge Eliécer Mugno Villar, Andrea Carolina Mugno Salas y Mary Paz Mugno Salas pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 22 de octubre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que, en segunda instancia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por los actores contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla (expediente 08001-33-31-005-2015-00104-01). 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones (mayúsculas del texto original):

PRIMERO: Tutelar a Nuestro favor Los Derechos Fundamentales Flagrantemente Vulnerados por el fallo de segunda instancia del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISION ORAL “C” bajo el radicado No. 08-001-33-31-005-2015-00104- 01el 11 de octubre de 2022, Tales Como: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, EQUIDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, vulnerados en la PROVIDENCIA JUDICIAL.

SEGUNDO: En consecuencia a esto señor juez de tutela ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISION ORAL “C”, MAGISTRADO PONENTE DR JAVIER EDUARDO BORNACELLY CAMPBELL, que rehaga la sentencia la emitida el 11 de octubre de 2022 Radicación del proceso 08-001-33-31-005-2015-00104-01 Clase de proceso ORDINARIO Medio de Control REPARACIÓN DIRECTA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demandante MARIA FRANCISCA SALAS MARTINEZ Y OTROS.

Demandado REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y NOTARIA 7 DE BARRANQUILLA. Con las consideraciones del daño continuado que tanto ha decantado. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Mediante Resolución No. 1978 de 2005, la Registraduría Nacional del Estado Civil canceló la cedula de ciudadanía de la señora María Francisca Salas Martínez, con base en registro de defunción 4768060 del 14 de diciembre de 2004.

Ocurrió un error de homonimia que derivó en dicha cancelación. El 28 de mayo de 2006, la señora Salas Martínez intentó ejercer el derecho de voto, pero no pudo, por la cancelación de la cédula de ciudadanía. Frente a esta situación, la actora interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. La señora Salas Martínez interpuso acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla, por estimar que la cancelación de la cedula vulneró los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al trabajo, al buen nombre y al mínimo vital.

En consecuencia, por sentencia del 30 de noviembre de 2009, el Tribunal Administrativo del Atlántico amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó restablecer la vigencia de la cedula de ciudadanía de la señora Salas Martínez. Mediante Resolución No 0775 del 5 de febrero de 2010, la Registraduría Nacional del Estado Civil restableció la vigencia de la cedula de ciudadanía de la señora Salas Martínez.

No obstante, por Resolución 9320 de 2010, dicha entidad volvió a cancelar la cédula de ciudadanía, por cuanto aún estaba vigente el registro de defunción 4768060 del 14 de diciembre de 2004. El 17 de diciembre de 2012, en el marco del trámite de la denuncia formulada por la señora Salas Martínez, la Fiscalía General de la Nación requirió a la Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla para que cancelara el registro de defunción 4768060 del 14 de diciembre de 2004.

El 14 de enero de 2013, fue hecha efectiva la cancelación del registro de defunción. El 14 de enero de 2013, la Registraduría Nacional del Estado Civil reactivó la cedula de ciudadanía de la señora Salas Martínez. El 10 de noviembre de 2014, María Francisca Salas Martínez y otros interpusieron demanda de reparación directa contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla, por los perjuicios derivados de la cancelación temporal de la cédula de ciudadanía. Mediante sentencia del 24 de septiembre de 20191, el Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla declaró que la Registraduría Nacional del Estado Civil fue patrimonialmente responsable de los perjuicios derivados de la anulación de la cédula de la señora María Francisca Salas Martínez y la condenó a pagar una indemnización de 10 SMLMV.

Además, de manera preliminar, fue desestimada la excepción de caducidad, pues, en su criterio, la caducidad debía contarse desde el 17 de diciembre 1 Corregida por auto del 21 de enero de 2020, en cuanto a la estimación de la condena impuesta a la Registraduría Nacional del Estado Civil. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 20122, habida cuenta de que solo a partir de ese momento, la demandante contó con «todos los elementos de juicio para poder afirmar que la actuación de la registraduría devenía en incorrecta».

La Registraduría Nacional del Estado Civil apeló en cuanto a la decisión de desestimar la caducidad y declarar la responsabilidad. La parte actora también apeló, en cuanto a la estimación de la indemnización. Por sentencia del 11 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia apelada y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad.

En resumen, consideró que la caducidad debió contarse desde el 28 de mayo de 2006 3, pues, desde ese momento, la señora Salas Martínez tuvo conocimiento de la existencia del daño, consistente en la anulación o cancelación de la cédula de ciudadanía. Explicó que, por ende, el término de caducidad venció el 29 de mayo de 2008, pero la demanda fue radicada el 10 de noviembre de 2014. 4.

Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, los demandantes alegaron que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, por evidenciarse el desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado. Que fueron agotados los medios de defensa disponibles. Que la tutela fue interpuesta en un plazo razonable.

Y que fue suficientemente explicada la vulneración. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la sentencia del 11 de octubre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, desconoció el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado4, en lo que tiene que ver con la contabilización de la caducidad en los casos de daño continuado.

Indicó que la cancelación de la cédula de ciudadanía constituyó un daño continuado y que, por ende, la caducidad solo empezaba a contar desde que cesó, esto es, desde el 14 de enero de 2013, cuando fue reactivada la cédula de ciudadanía de la señora Salas Martínez. Dijo que «estamos frente a un caso donde el DAÑO CONTINUADO cobra importancia significativa, pues el daño causado por la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL al anular mi cédula de ciudadanía, por la expedición errada de los registros civiles de defunción y por la omisión por no establecer con claridad a nombre de quién se estaba expidiendo el registro civil de defunción, tuvo el cese de sus efectos el día en que dicha entidad realizó el levantamiento o anulación del registro civil de defunción, esto es, el día 14 de enero de 2013». 5.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que fuera declarada improcedente la tutela, por cuanto la caducidad fue debidamente contabilizada a partir del momento en que fue conocido el daño. Agregó que la tutela no está debidamente sustentada, puesto que la parte actora se limita a alegar un supuesto daño continuado y no desvirtúa la razonabilidad de la sentencia cuestionada.

La Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no tiene competencia para satisfacer las pretensiones de la parte actora. 2 Cuando la Fiscalía General de la Nación dispuso cancelara el registro de defunción 4768060 del 14 de diciembre de 2004. 3 Cuando la señora Salas Martínez intentó votar, pero no pudo por razón de la cancelación de la cédula de ciudadanía. 4 Citó providencias del 19 de julio de 2007 (expediente 31135), del 16 de agosto de 2001 (expediente 13772) y del 15 de febrero de 1996 (expediente 11239).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 El Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla aportó copia magnética del expediente de reparación directa (radicado 08001-33-31-005-2015-00104-01).

La Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla no intervino, pese a que fue notificada de la admisión de la tutela de la referencia, mediante correo electrónico del 19 de abril de 2023. 6. Sentencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de mayo de 2023, declaró improcedente la tutela. En síntesis, consideró lo siguiente: Que «en ninguna de las providencias de la Sección Tercera que mencionaron los demandantes en el escrito inicial, se estableció una regla de decisión frente a supuestos fácticos similares, pues aquellas, tienen en común que describen o caracterizan la hipótesis del daño continuado e, incluso, explican que esta se predica de casos de desaparición forzada, pero ninguna se aplica de manera directa al caso concreto».

Que la tutela es utilizada como instancia adicional, por cuanto «la caducidad fue un argumento de la7 defensa de las entonces demandadas». Que, en ultimas, no se evidencia un debate de tipo constitucional, sino un simple desacuerdo frente a la interpretación adoptada por el tribunal demandado. 7. Impugnación La parte demandante impugnó, en el sentido de reiterar que fue desconocido el precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de caducidad frente a hechos constitutivos de daño continuado.

Insiste que el daño continuado ocurrió entre la cancelación (14 de diciembre de 2004) y la reactivación de la cedula de ciudadanía (14 de enero de 2013). CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora María Francisca Salas Martínez y otros para que se deje sin efectos la sentencia del 22 de octubre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa promovido contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Séptima del Círculo de Barranquilla.

La Sala anticipa que, contrario a lo concluido por el a quo, la acción de tutela cumple el requisito general de relevancia constitucional. Sin embargo, la sentencia acusada no incurrió en desconocimiento del precedente. Por lo tanto, se revocará la providencia impugnada (que declaró la improcedencia) y, en su lugar, serán denegadas las pretensiones de la acción de tutela.

Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, (iii) el análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto; (iv) el desconocimiento del precedente como causal de prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y (v) análisis del caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 requisitos generales 5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos 6 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 4.

La relevancia constitucional en el caso concreto La Sala considera que la acción de tutela de la referencia sí cumple dicho requisito, toda vez que la parte actora no reitera los argumentos expuestos en el proceso de reparación directa, esto es, no utiliza la acción de tutela como una instancia adicional. En efecto, como se vio en los antecedentes, en sede de apelación, la parte actora no cuestionó el tema de la caducidad, pues, en primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla la desestimó. De hecho, en los términos planteados por la actora, el asunto tiene que ver directamente con los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por cuanto la discusión que propone implica el estudio sobre la forma en que debe contabilizarse la caducidad del medio de control de reparación directa, en los términos del precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Así mismo, se observa que la actora argumentó de manera suficiente y coherente las razones por las que, a su juicio, la providencia objeto de tutela desconoció los derechos fundamentales invocados. Igualmente, los argumentos de la demanda de tutela van directamente ligados con los que fueron expuestos por la autoridad judicial demandada en la parte considerativa de la decisión acusada, por lo que se advierte que el análisis en el presente trámite recae frente a aspectos analizados en la providencia objeto de tutela.

Se observa también que los argumentos propuestos no son nuevos o adicionales a los propuestos ante el juez natural ni buscan convertir la acción de tutela en una instancia adicional. Siendo así, la Sala analizará el asunto de fondo. 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.

El desconocimiento del precedente judicial Grosso modo, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para decidir otros conflictos semejantes, esto es, los conflictos en los que exista identidad jurídica y fundamentalmente identidad fáctica.

Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación»7.

El profesor Michelle Taruffo dice: «[…] El precedente provee una regla –susceptible de ser universalizada, como ya se ha dicho- que puede ser aplicada como criterio de decisión en el caso sucesivo, en función de la identidad, o como sucede regularmente, de la analogía entre los hechos del primer caso y los hechos del segundo caso»8. En el mismo sentido, en sentencia T-812 de 2006, la Corte Constitucional dijo: «El precedente judicial que implica que un caso pendiente de decisión ha de fallarse de acuerdo con el(los) caso(s) decidido(s) en el pasado únicamente cuando los hechos relevantes característicos del caso actual son semejantes a los supuestos de hecho presentes en el caso decidido con antelación; cuando la consecuencia jurídica que se aplicó para la resolución del caso anterior puede equipararse a la que se exige en el presente caso y si la regla fijada por la jurisprudencia se mantiene y no ha cambiado o no se ha evolucionado en una jurisprudencia distinta o más específica que traiga como consecuencia la modificación de algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación».

Por consiguiente, para exigir la aplicación del precedente, debe comprobarse que existe una semejanza entre los hechos relevantes de los casos y que la decisión adoptada en el caso anterior resulta adecuada y razonable para el nuevo caso. 6. Análisis del caso concreto Lo primero que conviene decir es que la sentencia del 22 de octubre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, partió por citar el artículo 164 del CPACA, que, en lo que interesa, indica que «cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».

Asimismo, la sentencia cuestionada citó pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en cuanto a la naturaleza de la caducidad. Seguidamente, el tribunal demandado consideró que la caducidad debía contarse desde el 28 de mayo de 2006, esto es, cuando la señora Sala Martínez intentó ejercer el derecho al voto y supo que la cédula de ciudadanía había sido cancelada.

Textualmente, la providencia cuestionada indica lo siguiente: «deviene claro que la señora María Francisca Salas Martínez, tuvo conocimiento del hecho generador del 7 Sentencia T-158 de 2017. 8 Precedente y jurisprudencia. Michelle Taruffo. Precedente, revista jurídica. Universidad IECSI. Página 88. Consultar en http://www.icesi.edu.co/revistas/index.php/precedente/issue/view/174.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 daño el día 28 de mayo de 2006, y no existe duda ni controversia sobre dicha fecha, por lo tanto, los términos legales señalados para la presentación de la demanda fenecieron el día 29 de mayo de 2008».

En ultimas, la Sala advierte que la interpretación adoptada por el tribunal demandado deviene de lo previsto en el artículo 164 del CPACA y, por ende, procedió a contabilizar la caducidad desde el momento en que fue conocido el daño por parte de la señora Sala Martínez. Ahora bien, al revisar las providencias invocadas como precedente, la Sala advierte lo siguiente: (i) Auto del 15 de febrero de 1996 (expediente 11239), la Sección Tercera del Consejo de Estado estudió la caducidad de un caso relacionado con las lesiones padecidas por un soldado y dijo lo siguiente: A la luz de la realidad probatoria que se deja expuesta, la Sala deduce que si bien es cierto el hecho dañoso ocurrió el día 27 de noviembre de 1990, también lo es que de los efectos nocivos, solo se tuvo conocimiento hasta el día 4 de marzo de 1994, fecha en la cual se celebró la Junta Médica Laboral, con los resultados que ya se dejaron consignados en este proveído […].

En consecuencia con lo anteriormente expuesto, para la Sala la acción de reparación directa aquí interpuesta, no se encuentra caducada y por ello se debe admitir la demanda, pues no resulta ajustado a la lógica de lo razonable que el soldado, hubiera instaurado la acción contra la administración, cuando no conocía ni la gravedad, ni los efectos del evento que originó el daño, máxime si se tiene que éste desconocimiento se dio, por motivos imputables a los superiores jerárquicos del lesionado, quienes ignorando la gravedad del accidente, cancelaron en varias oportunidades las citas que éste debía cumplir en el Hospital Militar.

(ii) Sentencia del 16 de agosto de 2001 (expediente 13772), proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, también estudia un caso de desaparición forzada y señala lo siguiente: […] como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.

Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen.

(iii) Sentencia del 19 de julio de 2007 (expediente 31135), dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, estudió un caso de desaparición forzada y concluyó lo siguiente: […] la Sala verifica que existe una permanencia en el tiempo de la conducta vulnerante que da lugar al daño cuya reparación se reclama, como quiera que hasta el momento se desconoce la suerte del afectado.

Por lo anterior, no puede predicarse la caducidad de la acción dentro del presente asunto, porque la conducta vulnerante no ha cesado, por el contrario, se ha extendido en el tiempo, situación que permite que esta facticidad sea regulada por la ley 589 de 2000, toda vez que a la entrada en vigencia de dicha normatividad, esto es el 7 de julio de 2000, la desaparición forzada que se demanda continuaba y en consecuencia el daño no se había consolidado.

Frente a la primera providencia, la Sala advierte que se contradice con la posición vigente y reiterada de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 efecto, en sentencia del 29 de noviembre de 20189, dicha autoridad judicial reiteró que «el criterio para el cómputo del término de caducidad en los casos de lesiones a la integridad de las personas, lo determina el conocimiento del daño, pero este puede variar cuando, por ejemplo, el mismo día del suceso no existe certeza del mismo, no se sabe en qué consiste la lesión o esta se manifiesta o se determina después del accidente sufrido por el afectado.

En todo caso, la parte deberá acreditar los motivos por los cuales le fue imposible conocer el daño en la fecha de su ocurrencia». En ultimas, no se trata de una sentencia que fije una regla con respecto a los denominados daños continuados, sino que sigue la regla general de que la caducidad se contabiliza desde el conocimiento del hecho dañoso.

Respecto de las sentencias de 2001 y 2007, la Sección Tercera del Consejo de Estado se limitó a seguir la jurisprudencia que reconoce que la desaparición forzada constituye daño continuado. De hecho, actualmente, el artículo 164 del CPACA dio consagración legal a dicha regla, así: «el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición».

La Sala resalta que la desaparición forzada tiene regla especial y no sería aplicable a los casos reparación directa por falla del servicio derivada de la cancelación errónea de la cédula de ciudadanía. En definitiva, a partir de las providencias citadas por la parte demandante no puede colegirse el desconocimiento del precedente, toda vez que guardan identidad fáctica con el caso bajo estudio.

Por lo demás, la Sala estima que la decisión cuestionada obedece a una aplicación razonable del artículo 164 del CPACA, que señala que la caducidad empieza a contabilizarse «a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».

Lo cierto es que, desde el 28 de mayo de 2006, la señora Salas Martínez tuvo conocimiento del error cometido con la cancelación o anulación de la cédula de ciudadanía, esto es, conoció el hecho dañoso y pudo colegir la posible responsabilidad del Estado. La demandante fue tan consciente del daño causado que acudió a la Fiscalía General de la Nación y a la acción de tutela, con el fin de corregir el error que derivó en la anulación de la cédula de ciudadanía. De hecho, esa circunstancia pone en evidencia que la demandante estuvo en plena capacidad de ejercer el medio de control de reparación directa, pero no lo hizo en el término legalmente previsto.

La Sala considera que el hecho de que la anulación o cancelación de la cédula de ciudadanía se extendiera en el tiempo no implica que existiera un daño con el carácter de continuado, pues una cosa es el nacimiento del daño propiamente dicho y otra su permanencia en el tiempo o los perjuicios que causa. Al respecto, en sentencia del 26 de febrero de 2016 (expediente 36231), el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, explicó que «si el daño se consolida de forma sucesiva o continua, el inicio del cómputo de la caducidad se postergará hasta el momento en que tenga o se deba tener conocimiento cierto del daño, sin que deba confundir el nacimiento de este daño con la permanencia o agravación en el tiempo de los perjuicios generados por un daño ya consolidado y conocido».

En sentencia del 18 de octubre de octubre de 200710, la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó el concepto de daño continuado, en los siguientes términos: 9 Expediente 54001-23-31-000-2003-01282-02 (47308). 10 Expediente 25000-23-27-000-2001-00029-01. Reiterada en sentencias del 25 de agosto de 2011 (expediente 20316), del 7 de febrero de 2018 (expediente 40496) y del 4 de junio de 2019 (expediente 46656).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo.

En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños.

En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce […] […] En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente.

Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de éste o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en relación con conductas omisivas. Además, en sentencia del 10 de marzo de 201111, la Sección Tercera distinguió entre los conceptos de daño continuado y daños sucesivos por causa homogénea, con el fin de determinar con mayor certeza la fecha a partir de la cual se debe iniciar el cómputo de la caducidad en el medio de control de reparación directa.

En lo que interesa, dicha sentencia indicó lo siguiente: Ha reconocido la jurisprudencia que ocurren eventos en los cuales los daños pueden provenir de un acontecimiento de agotamiento instantáneo, pero que también puedan –ocasionalmente– provenir de un hecho que se va produciendo de manera paulatina o progresiva y que esas distintas circunstancias se proyectan, también, en el ámbito de la contabilización del término de caducidad de la acción. En el primer caso no cabe duda en cuanto a que el término para interponer la demanda resarcitoria ha de empezar a contabilizarse a partir del día siguiente a aquel en que se produjo el acontecimiento dañoso (y esta constituye la regla general), pero también puede ocurrir que los efectos del daño se agraven con el tiempo, o que fenómenos sucesivos y homogéneos puedan producir daños continuos.

En eventos como estos últimos, se ha señalado por la jurisprudencia, que ha de tenerse cuidado de no confundir la producción de daños sucesivos con el agravamiento de los efectos de un mismo daño, pues en este último evento el término para ejercitar la acción debe empezar a contarse desde el acaecimiento del hecho que le dio origen, y no así cuando los daños se producen de manera paulatina como efecto de sucesivos hechos u omisiones, o causas dañosas diversas, en cuyo caso el término para reclamar la indemnización de perjuicios corre de manera independiente para cada uno de los daños derivados de esos sucesivos eventos.

En ese contexto, la Sala refuerza la conclusión sobre la razonabilidad de la decisión adoptada por el tribunal demandado, pues lo cierto es que la cancelación de la cédula de ciudadanía implica una medida administrativa puntual e identificable de manera inmediata, esto es, se trataría de un daño de carácter inmediato y la caducidad se contaría desde el conocimiento.

Es cierto que la cancelación de una cédula de identidad puede tener consecuencias y efectos posteriores en la vida de la persona afectada, especialmente en cuanto puede dificultar el ejercicio de derechos civiles y políticos, como votar o acceder a servicios gubernamentales. Sin embargo, resulta adecuado concluir que esos efectos dañinos no pueden asociarse a un daño continuado, sino a los perjuicios generados por el hecho dañoso.

En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección12. Por consiguiente, este mecanismo no puede 11 Expediente 20109. Reiterada en sentencias del 10 de mayo de 2017 (expediente 41028) y del 2 de agosto de 2019 (expediente 46438) y en auto del 6 de diciembre de 2018 (expediente 59128). 12 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01785-01 Demandantes: María Francisca Salas Martínez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 utilizarse como una instancia para discutir asuntos de índole eminentemente interpretativa ni para imponer el criterio del interesado. Al respecto, en sentencia T- 344 de 2015, la Corte Constitucional dijo lo siguiente: […] de acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia, la acción de tutela contra sentencias judiciales al ser excepcional, está dirigida a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias -de relevancia constitucional- las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. De ahí que, la tutela contra providencias judiciales se concibe como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.

Esta premisa se opone a que se use indebidamente el amparo como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron origen a la controversia, puesto que las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios, para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política.

Sin embargo, no se desconoce que pueden subsistir casos en los que agotados dichos medidos de defensa, persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales eventos se habilita el amparo constitucional. En definitiva, la Sala considera que la decisión cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente y que resulta razonable. Por tanto, como se anunció, será revocada la sentencia impugnada (que declaró la improcedencia) y, en su lugar, serán denegadas las pretensiones de la acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN