Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Accionante: Susuerte S.A. Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Tema: Tutela contra providencia judicial.

Caducidad del medio de control de controversias contractuales cuando se pretende la nulidad del contrato. REVOCA- NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 25 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES Susuerte S.A. pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con la sentencia del 19 de mayo de 2025 proferida en el medio de control de controversias contractuales, al que se le asignó el radicado 17001-23-33-000-2013-00186-01, acumulado con el proceso 17001-23-33-000-2012-00192-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que el 16 de mayo de 2013, instauró demanda de controversias contractuales en contra de la Empresa Departamental para la Salud EDSA, para que se declarara i) la nulidad de unos apartes del parágrafo de la cláusula segunda del contrato de cesión celebrado entre las partes el 20 de diciembre de 2006, para la operación del juego de apuestas permanentes o chance Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en el departamento de Caldas en el período del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre del 2011; ii) que EDSA desbordó sus facultades contractuales con la indebida interpretación que dio al concepto de rentabilidad mínima, al obligarle a pagar valores calculados sobre esta y no sobre los ingresos brutos de la concesión; iii) que la parte demandante pagó a la entidad concedente un mayor valor por concepto de derechos de explotación y de gastos de administración; y para que, en consecuencia, se condenara a la demandada a devolverle la suma de $ 8.368.379.451 debidamente actualizada más los intereses moratorios; proceso al que se le asignó el radicado 17001-23-33-000-2013-00186-00.

Que el 27 de enero de 2014, se decretó la acumulación de los procesos de controversias contractuales 2013-00186-00 y 2012-00192-00. Que el 4 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la excepción de caducidad respecto al proceso 2013-00186-00 porque el término de dos años comenzaba a contar desde el perfeccionamiento del contrato (20 de diciembre de 2006), por lo que a la fecha de instauración de la demanda la acción estaba caducada, y acogió parcialmente las pretensiones en cuanto al proceso 2012-00192-00.

Que ambas partes interpusieron recurso de apelación en contra de esa decisión y el 19 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, la confirmó en relación con la excepción de caducidad del proceso 2013-00186-00; declaró de oficio la nulidad absoluta del Acta de Interpretación Bilateral en el proceso 2012-00192-00; y negó las pretensiones de este proceso.

Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente judicial horizontal porque se apartó sin una justificación válida del criterio sostenido en la sentencia del 10 de octubre de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rad. 23001-23-33-000-2016-00603-01 (69.714), en la que se determinó que la demanda fue presentada oportunamente, pese a que la ejecución del contrato finalizó el 19 de agosto de 2014 y aquella fue instaurada el 7 de diciembre de 2016, bajo el entendido que, al no haberse liquidado el contrato, el término de caducidad debía contabilizarse teniendo en cuenta los plazos legales para efectuar la respectiva liquidación. Que aplicó un criterio restrictivo para el cómputo de la caducidad, fundado exclusivamente en la pretensión de nulidad de la cláusula, desconociendo la naturaleza de las demás pretensiones de contenido patrimonial y la falta de liquidación del contrato.

Que en la misma sentencia discutida, al analizar el proceso acumulado 2012-00192- 00, la Subsección sí aplicó la regla contenida en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j, romanito v), contando el término de caducidad a partir del vencimiento del plazo para liquidar el contrato, al no haberse efectuado la liquidación, lo que evidencia una contradicción interna en el manejo del concepto de la caducidad por parte de esa Sala, así como un trato diferenciado, pese a que merecía un análisis análogo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que la autoridad judicial también incurrió en un defecto sustantivo porque no tuvo en cuenta que el literal mencionado y en similar sentido el artículo 136 del CCA establecen reglas diferenciadas para el cómputo del término de caducidad, pues, si bien para la pretensión de nulidad absoluta del contrato el término se cuenta, por regla general, desde su perfeccionamiento, para otras controversias relativas a contratos que requieren liquidación y esta no se ha efectuado, el término de dos años se cuenta «una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato».

Que la Sala, al calificar la pretensión de nulidad de la cláusula como la principal y presupuesto obligado de las demás, aplicó de manera absoluta y restrictiva la primera regla, sin ponderar que sus pretensiones también involucraban un debate sobre pagos periódicos (derechos de explotación) efectuados durante la ejecución del contrato y la necesidad de su liquidación judicial.

Que la autoridad judicial también incurrió en un defecto orgánico por incumplimiento del Acuerdo 58/1999 y del Auto SPA-AP-4461-2022 del 9 de marzo de 2022 proferido por la Sección Tercera, rad. 11001-03-15-000-2021-04461-00, según los cuales cuando existan criterios disimiles entre subsecciones sobre un mismo punto de derecho, el expediente debe remitirse a la Sala Plena de la Sección para proferir sentencia de unificación, y cuando se advierta un precedente en sentido contrario y pretenda apartarse, la Subsección debe justificarlo y en caso de persistir la divergencia elevar el asunto a la Sala Plena para mantener la coherencia jurisprudencial.

Que la sola condena en costas implicó un perjuicio irremediable que podría ponerla en riesgo de embargos. PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos parcialmente la sentencia del 19 de mayo de 2025 proferida por la autoridad judicial accionada únicamente en relación con el expediente acumulado 17001-23-33-000-2013-00186-00, en cuanto declaró la excepción de caducidad de la acción, denegó las pretensiones y la condenó en costas, y ordenarle que profiera una decisión de reemplazo atendiendo al precedente invocado y las normas sobre caducidad para contratos estatales no liquidados.

Pidió que en el caso en el que la Subsección accionada mantenga su decisión, remita el expediente a la Sala Plena de la Sección Tercera para unificar la regla de caducidad en casos como el presente, respetando el precedente. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 11 de junio de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Empresa Departamental para la Salud EDSA, como tercera con interés; y se corrió el respectivo traslado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, indicó que la acción debe declararse improcedente porque en la sentencia no se incurrió en los defectos alegados por la sociedad accionante, en tanto las circunstancias analizadas en la providencia señalada como desconocida y las pretensiones planteadas en ese proceso no eran iguales a las del caso objeto de esta acción, por lo que la contabilización del término de caducidad era distinta, de acuerdo con las normas procesales que rigen la materia.

Que como se explicó en la sentencia, en el caso examinado estaba vigente el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, y el hecho de que el contrato se hallara en etapa de liquidación no implicaba que aún estuviera vigente, sino que, por el contrario, era indicativo de que el contrato ya había terminado.

Que además de las pretensiones resultaba claro que su resolución implicaba necesariamente la decisión sobre la validez de los apartes de la cláusula segunda del contrato que fueron demandados, teniendo en cuenta que esta versaba sobre la forma de calcular los derechos de explotación a favor de la entidad concedente, por lo que era necesario un pronunciamiento sobre el particular para el estudio de los demás pedimentos.

Concluyó que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante ni se incurrió en desconocimiento del precedente horizontal. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Tribunal Administrativo de Caldas manifestó que la acción no cumple con los requisitos generales de procedencia, especialmente la exigencia de la relevancia constitucional, debido a que la tutela está siendo utilizada como un mecanismo para reabrir un debate de índole estrictamente legal y no está fundamentada en la vulneración de derechos fundamentales atribuible a una actuación arbitraria por parte de los jueces naturales.

Que la interpretación realizada por la autoridad judicial en torno al término de caducidad estuvo ajustada al marco normativo vigente y a las particularidades del asunto, en el que se pretendía la nulidad de una cláusula contractual, lo que delimitaba el régimen aplicable de caducidad. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción. La vinculada guardó silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA El 25 de julio de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción porque determinó que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, en la medida que los argumentos expuestos por la accionante no acreditaban una vulneración o amenaza de derechos fundamentales Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ni que se hubiere incurrido en defecto alguno, sino que se encaminaban a reabrir el debate decidido por el juez de conocimiento y esgrimir divergencias netamente legales atinentes a la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad, asunto que es ajeno al juez constitucional.

Que los jueces naturales del asunto aplicaron las reglas de caducidad en relación con contratos no liquidados, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable y el acervo probatorio, por lo que la decisión fue razonable en términos jurídicos. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que sí se configuraron los defectos invocados, esto es, en primer lugar, el desconocimiento del precedente horizontal, por haberse inobservado la sentencia del 10 de octubre de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rad. 23001-23-33-000-2016-00603-01 (69.714), sin exponer razones serias, suficientes y constitucionalmente válidas para justificar su apartamiento, pese a que en ella se estableció una regla de decisión clara sobre el cómputo del término de caducidad en contratos de concesión de chance que terminan su plazo de ejecución sin ser liquidados.

Que en ambos casos existían elementos comunes innegables, por la naturaleza del contrato, la controversia relacionada con los pagos realizados durante la ejecución derivados de una interpretación del concepto de la rentabilidad mínima y la finalización de la ejecución del contrato sin que se efectuara su liquidación, pero en el proveído alegado como desconocido sí se determinó que la demanda fue oportuna.

Señaló que, en segundo lugar, se estructuró el defecto sustantivo, debido a que fundamentó la caducidad de la acción en una norma derogada con la entrada en vigencia del CPACA, esto es, el artículo 136 del CCA, en la medida que al momento de la instauración de la demanda ya regía el artículo 164 del CPACA, máxime teniendo en cuenta el ordinal 1 del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Que la Subsección accionada calificó la pretensión de nulidad de la cláusula como la principal y el presupuesto obligado de las demás, aplicando mecánicamente la regla de caducidad para la nulidad absoluta, sin tener en cuenta que el núcleo del litigio era patrimonial consistente en la devolución de más de ocho mil millones de pesos, en virtud de la liquidación contractual, máxime cuando existían varias pretensiones y la naturaleza de tracto sucesivo y la ausencia de liquidación implicaba optar por la interpretación normativa más favorable, esto es, la regla especial del artículo 164 CPACA, literal j), romanito v).

Que sostener que la caducidad para reclamar por pagos indebidos corre desde el inicio del contrato, antes de que finalice su ejecución y se pueda hacer un balance final es «un contrasentido que vacía de contenido el propósito de la liquidación». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Expuso que el asunto sí reviste relevancia constitucional, pues el desconocimiento del precedente horizontal y la aplicación indebida de la caducidad no es un simple error de hermenéutica legal, sino que implica una violación directa del debido proceso, de la igualdad y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, máxime cuando la sentencia discutida tiene una contradicción interna insalvable respecto al análisis de la caducidad en cada uno de los procesos acumulados y cuando esa decisión le genera un perjuicio irrazonable y actual, que incluye la condena en costas y la imposibilidad de expedir paz y salvo contractual para participar en nuevas contrataciones estatales.

Que existen varios criterios que justifican dicha relevancia, como son: la existencia de decisiones contradictorias al interior de la Sección Tercera frente a un mismo problema jurídico, la grave afectación de derechos fundamentales, el proferimiento de la providencia por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la solución del asunto incidirá en otros procesos contractuales similares.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida y acceder a las pretensiones; adicionalmente, como medida provisional, pidió la suspensión inmediata de los efectos de la sentencia discutida, en particular la condena en costas y las consecuencias derivadas de la falta de liquidación contractual mientras se resolvía de fondo el recurso.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) cuestión previa; ii) generalidades de la acción de tutela; iii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iv) caso concreto. Cuestión previa El recurrente solicitó decretar la suspensión de los efectos de la sentencia controvertida en esta sede; sin embargo, teniendo en cuenta que el proceso ya se encuentra para fallo, se omitirá dicho estudio y se procederá de una vez al análisis del fondo del debate planteado.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir inicialmente si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente, el de relevancia constitucional 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 que no se encontró satisfecho, pues solo de ser así, habría lugar a realizar un estudio de fondo sobre las inconformidades expuestas por la accionante consistentes en la configuración de los defectos de desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y orgánico.

Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la sentencia discutida por la incursión en los defectos mencionados, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la providencia controvertida en esta sede y que podrían tener eventualmente una incidencia en la decisión adoptada.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el 28 de mayo de 2025 se envió mensaje de datos para notificar la sentencia discutida y el 30 de ese mes y año se instauró esta acción; ii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial; iii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar a la exigencia relacionada con ese supuesto; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

En la sentencia discutida a través de esta acción, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en relación con la caducidad del proceso 2013-00186-00, aspecto controvertido, determinó que las pretensiones de la demanda estaban dirigidas a debatir la legalidad de ciertos apartes del parágrafo de la cláusula segunda del contrato de concesión celebrado ente EDSA y Susuerte S.A., por lo cual el término de caducidad debía contabilizarse desde el perfeccionamiento del contrato, en tanto fue allí donde se produjo el defecto que viciaba de nulidad el negocio jurídico.

Además, consideró que la norma aplicable para ese efecto era el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, por ser la que estaba vigente para la fecha de celebración del contrato, esto es, el 20 de diciembre de 2006, por lo cual era la que regía cuando empezó a correr el término de caducidad para la impugnación de aquel, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Igualmente, precisó que no era de recibo el argumento del demandante consistente en que el contrato no había terminado, bajo el entendido que su vigencia continuaba hasta la etapa de liquidación, ya que esta etapa es posterior a la culminación del plazo de ejecución del contrato y su objeto es el corte de cuentas definitivo, conforme a la jurisprudencia pacífica y reiterada del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Efectuado el recuento de los razonamientos que llevaron a la autoridad judicial aquí accionada a evidenciar la caducidad del medio de control, se advierte que el pronunciamiento invocado por la sociedad accionante para fundamentar el primero de los defectos señalados no constituye precedente judicial, no solo porque no fue proferido por la misma Sala, en la medida que fue dictado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mas no por la Subsección A, como en este caso, sino, además, porque en él no se fijó una regla o subregla de obligatorio acatamiento y no versó sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

En efecto, en la sentencia alegada como desconocida las pretensiones no se encaminaron a lograr la nulidad de una cláusula contractual, sino, principalmente, a que se declarara la generación de un desequilibrio económico en un contrato de concesión, lo que cambiaba el análisis del término de caducidad conforme al ordenamiento jurídico, como quedó visto, máxime si se tiene en cuenta que el asunto objeto de esta acción se regía por el CCA frente a ese aspecto, lo que no ocurría en el antecedente invocado por la aquí accionante precisamente en atención a las súplicas planteadas.

Sobre este punto, se observa que, si bien la recurrente afirmó que el artículo 136 del CCA estaba derogado lo que impedía su aplicación en el caso, lo cierto es que ese argumento solamente fue planteado hasta la impugnación, por lo cual no puede ser objeto de análisis en esta instancia, pues aceptar ese nuevo cargo conllevaría transgredir el derecho de defensa de la autoridad judicial, quien se pronunció sobre los desacuerdos inicialmente expuestos en el escrito de tutela.

Tampoco se encuentra demostrado que se haya contradicho o desconocido la postura fijada en la misma sentencia respecto al proceso acumulado 2012-00192- 00, debido a que, como lo explicó detenida y juiciosamente la Subsección accionada, en la demanda se pretendió la declaratoria de existencia del negocio jurídico, su incumplimiento por la demandada y el rompimiento del equilibrio económico del contrato, mas no la nulidad del negocio jurídico, por lo cual la norma de caducidad aplicable era la establecida en el romanito v) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

En ese entendido, se trata de supuestos fácticos distintos, por lo cual la normativa que regía la caducidad también era diferente, como adecuadamente lo explicó la autoridad judicial en su contestación, lo que impide asimilar los casos y considerar configurado el desconocimiento del precedente judicial. En relación con el defecto sustantivo, lo hasta aquí expuesto también permite desvirtuar su estructuración, pues la Subsección analizó lo pretendido en el proceso y las particularidades del asunto para definir cuál era la regla de caducidad que debía emplearse en el asunto y dado que el propósito en el caso era lograr la nulidad de una cláusula del contrato, resultaba indiferente la liquidación de este, para efectos de la caducidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Adicionalmente, la autoridad judicial analizó el argumento consistente en que las obligaciones eran de tracto sucesivo y que, al no haberse liquidado, el contrato no había finalizado, por lo cual diferenció la etapa de terminación del negocio jurídico de su liquidación, para descartar que este estaba vigente.

Por último, respecto al supuesto defecto orgánico, se precisa que la Subsección era competente para conocer el asunto, en los términos de los artículos 104,150, 152 y 257 del CPACA, como aquella lo señaló en la sentencia controvertida. En cuanto al Acuerdo 58 de 1999 y al Auto SPA-AP-4461-2022 del 9 de marzo de 2022 proferido por la Sección Tercera, rad. 11001-03-15-000-2021-04461-00, resulta suficiente con señalar que el primero no rige actualmente y el radicado del segundo no corresponde al auto mencionado, según la búsqueda realizada en el programa de gestión judicial SAMAI.

En todo caso, como se aclaró, no existe un criterio disímil entre las subsecciones, como lo pretende hacer ver la accionante con base en el pronunciamiento alegado como desconocido, y, además, la posibilidad de unificar jurisprudencia por parte de una Sección es a petición de cualquiera de los miembros de las subsecciones, por lo cual la decisión radica en los magistrados, en los términos del Acuerdo 080 de 2019.

En consecuencia, al no estar demostrados los defectos invocados, pero superarse los requisitos generales de procedencia, se revocará la sentencia del 25 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción, y se negará el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del 25 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción, y NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03373-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente