Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) Demandante: Jorge Iván Palacio Sánchez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio en plazas del orden territorial y nacionalizado.

Períodos de labor mediante la modalidad de hora cátedra por menos de 20 horas semanales. No se exige el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Aplicación de sentencias de unificación del 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Jorge Iván Palacio Sánchez instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 046421 del 9 de diciembre de 2016 y RDP 014435 del 5 de abril de 2017, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la pensión gracia, teniendo en cuenta los factores salariales devengados durante el año de consolidación del derecho, con la indexación y con el pago de los intereses que correspondan. Que la entidad sea condenada al pago de las costas y agencias en derecho y que dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187 y subsiguientes del CPACA.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Jorge Iván Palacio Sánchez estuvo vinculado al magisterio desde el año 1975 al menos hasta la presentación de la demanda y prestó sus servicios de la siguiente manera: Desde el 21 de marzo de 1975 hasta el 22 de enero de 1979, como docente departamental-nacionalizado, a favor de la gobernación de Antioquia; desde el 2 de octubre de 1989 hasta el 6 de junio de 1993, como docente departamental- nacionalizado de hora cátedra, a favor de la gobernación de Antioquia; desde el 1° de octubre de 1996 hasta el 31 de octubre de 1996, como docente nacionalizado; y desde el 28 de septiembre de 1993 al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, como docente departamental-nacionalizado, a favor de la gobernación del Valle del Cauca.

Que configuró su estatus pensional el 20 de enero de 2007 y solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de su derecho el 17 de junio de 2016, la cual negó lo reclamado a través de la resolución RDP 046421 del 9 de diciembre de 2016 y confirmó la negativa mediante la RDP 0144435 del 5 de abril de 2017, al resolver el recurso de apelación, aduciendo en ambos actos que la vinculación del demandante tanto en los periodos laborados como docente de hora cátedra entre 1989 y 1993, 1 Folios 53 a 54. 2 Folios 55 a 57. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) como en aquel comprendido entre el 28 de septiembre de 1993 hasta el 8 de julio de 2013, fueron de carácter nacional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46,48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; las Leyes 1437, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 6 de 1945, 33 de 1985 y 91 de 1989 y los Decretos 2285 de 1955 y 223 de 1977.

Que el actor, al momento de adquirir el estatus pensional, contaba con un derecho adquirido y no con una mera expectativa, y que, por lo tanto, el Estado debe garantizar su derecho a la seguridad social. Que no debe existir discriminación sobre los docentes del magisterio público frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia, y que por cumplir los docentes territoriales y nacionales las mismas funciones laborales y devengar el mismo salario, tampoco debe hacerse diferenciación alguna por causa de la naturaleza del empleador, pues al fin y al cabo, es el Estado quien emplea los servicios docentes, a través de las diferentes entidades territoriales o por el mismo Ministerio de Educación Nacional, sin dejarle al docente la opción de escoger o manifestar inconformidad sobre el cargo que le es asignado.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de febrero 20194 y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que el tiempo de servicio prestado desde 1989 al 2013 fue bajo una vinculación nacional, resultando inválido para efectos de la pensión solicitada, y que, por lo tanto, el docente no cuenta con los 20 años de servicio según las exigencias de la ley.

Que, además, conforme al certificado de historia laboral No. 0099 del 26 de enero de 2012, proferido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, aportado al expediente pensional, se observa que los periodos laborados por el docente fueron del orden nacional. Propuso como excepciones las que denominó, (i) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, (ii) inexistencia del derecho a la pensión gracia, (iii) buena fe para efectos de costas, (iv) prescripción, y, (v) la innominada. 3 Folios 58 a 63. 4 Folio 71. 5 Folios 79 y 84. 6 Folios 81 a 93. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) El tribunal del Valle del Cauca, mediante auto del 24 de julio de 20207, aplicó la disposición contenida en el numeral 1° artículo 13 del Decreto 806 del 4 de junio de 2020 al considerar que no se presentaron excepciones previas que deban resolverse y por tratarse de un asunto de pleno derecho que no requiere la práctica de pruebas para proferir sentencia, por lo cual, prescindió de la audiencia inicial, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia anticipada.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 5 de mayo de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Para ello argumentó que, el docente no completó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, ya que, el periodo desempeñado por el actor a partir del 28 de septiembre de 1993 fue de carácter nacional, al ser nombrado en un cargo con absoluta dependencia del Ministerio de Educación Nacional mediante decreto suscrito por el gobernador del Valle del Cauca y el representante de la cartera ministerial.

Consideró, además, que, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de julio de 2013, la Secretaría de Educación de Cali, señaló que el vínculo del docente fue del orden nacional. No condenó en costas a la parte vencida, en aplicación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se acceda a sus pretensiones.

Para ello adujo que, el periodo laborado a partir del 28 de septiembre de 1993 fue equívocamente señalado como nacional y que el tribunal de origen no realizó el debido estudio de todos los elementos probatorios allegados al proceso, como la certificación del Ministerio de Educación Nacional No. 2016-ER-085854 del 8 de junio de 2016 en la cual consta que el actor no tiene registro alguno que indique que haya ejercido sus labores para el MEN. 7 Folio 10, cuaderno 2. 8 Folio 109 a 114. 9 Folios 120 a 125. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) Relacionó nuevamente los periodos laborados como docente departamental- nacionalizado, y esta vez indicó que finalizó sus labores el 31 de enero de 2020, y que, de estimarse como nacional el tiempo trabajado entre el 28 de septiembre de 1993 hasta el 8 de diciembre de 2003, en cualquier caso lograría acreditar los 20 años exigidos por la norma al contabilizar el periodo laborado entre el 9 de diciembre de 2003 hasta el 31 de enero de 2020 que corresponde a una plaza nacionalizada, adquiriendo el docente su estatus el 1° de marzo de 2016.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes guardaron silencio. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora tercera delegada ante esta Corporación10, solicitó revocar la sentencia apelada, toda vez que el demandante cumplió con los 20 años de servicio al considerar de origen territorial los actos administrativos de vinculación del docente, y que, por el hecho de que en las certificaciones conste un vínculo nacional en virtud de los recursos a los que se cargó la labor docente, esto ya no es criterio válido para definir el tipo de vinculación, en consideración a la evolución jurisprudencial.

Que, el docente tiene derecho a recibir la pensión gracia, al tener en cuenta que inició sus actividades en el año 1975 como docente territorial y que lo exigido por la Ley 91 de 1989 es que exista una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello contabilizando incluso los tiempos desempeñados bajo la modalidad hora cátedra. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar 10 Índice 8 SAMAI- 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) Adicionalmente, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló, 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que, «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el cómputo de tiempos de servicio como docente de hora cátedra según la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 Al respecto se precisa que, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de enero de 2015 dentro del proceso radicado número 25000-23-42-000-2012- 02017-01, mediante la cual abordó, entre otros temas, el relacionado con la contabilización de los períodos de labor de los docentes vinculados por hora cátedra. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) Para los efectos, la sentencia en comento precisó que el Decreto 259 del 6 de febrero de 198115 indicó en relación con el ascenso de un docente, que aquel debía certificar el tiempo de servicio, respecto del cual se previó también que en los casos en que se tratara de un maestro oficial que no fuera de tiempo completo, el certificado tendría que especificar el número de horas cátedra, lo que permitía concluir que era posible el cómputo del lapso de servicio como educador bajo dicha modalidad de trabajo.

Igualmente, se resaltó que el artículo 1º, parágrafo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso que para determinar el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación sería computable como jornada completa de trabajo docente aquella compuesta por cuatro (4) horas diarias y, además, se indicó la fórmula a aplicarse para el cálculo de dicho tiempo, así. «[…]

PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. […]» Sobre el punto, en la referida providencia también se planteó lo siguiente: «Con relación al cómputo del tiempo de servicio docente por hora cátedra, la Corte Constitucional en sentencia C-517 de 1999, dijo lo siguiente: “(…) Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado.

(…)” Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 24 de agosto de 2001 indicó que era posible tener en cuenta el(sic) para efectos del reconocimiento de la pensión gracia el tiempo de servicio prestado como docente hora cátedra y señaló que para su cálculo se daría aplicación al parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.

Posteriormente en sentencia de 8 de agosto de 20032 se ratificó el anterior criterio, para lo cual se concluyó lo siguiente: 15 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario 2277 de 1979, en lo relacionado con la inscripción y ascenso en el Escalafón». 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) “(…) En lo que tiene que ver con el cómputo de tiempo de servicio que da lugar a la pensión de jubilación, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señala que sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro horas diarias.

Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro, el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los del descanso remunerado y de vacaciones conforme a la ley. En estas condiciones como el personal docente oficial labora de lunes a viernes y los sábados y los domingos corresponden a días de descanso remunerados, se deberán adicionar estos días, al igual que los días de vacaciones escolares de semana santa (1 semana) y de vacaciones intermedias (4 semanas) de conformidad con el numeral 2° del artículo 3° del Decreto 0174 de 1982 modificado por el artículo 3° del Decreto 1235 de 1982 en armonía con el artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994.

Así las cosas deben(sic) entenderse que cuatro horas diarias de labor académica deberán computarse como una jornada completa de trabajo, lo que significa que veinte horas semanales suman ochenta mensuales. (…)” […] En el sub judice, la demandante prestó sus servicios como docente de tiempo completo en propiedad durante los siguientes periodos: […] El anterior tiempo de servicio como docente de tiempo completo da un total de 17 años, 4 meses y 23 días, el cual resulta insuficiente para acceder a la prestación reclamada, sin embargo la actora acreditó que durante el periodo comprendido entre el 5 de junio de 1985 al 30 de septiembre de 1993 se vinculó como docente externa de cátedra con el Departamento de Sucre.

Encontrando la Sala acreditado que dictó las siguientes horas: […] De conformidad con la Ley 33 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º, el total de las horas dictadas se dividen por 4 para establecer los días laborados, de la siguiente manera: 6.548,106/4 = 1.637,0265 días laborados (equivalentes a 4,485 años laborados, es decir a 4 años, 5 meses y 24 días). […]».

En cuanto a la inclusión de los días de descanso remunerados y las vacaciones, en jurisprudencia de esta Corporación16 se precisó, «[…] En relación con las vacaciones para el personal docente, el Decreto 2277 de 1979, dispone: “Artículo 67. VACACIONES. Los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.” De conformidad con los artículos 8o del Decreto 174 de 1982, 4 del decreto 1235 de 1982, 1º del decreto 1786 de 1985, 61 del Decreto 1278 de 200241, y artículo 2.4.3.4.1 del Decreto1075 de 2015; los docentes y directivos docentes estatales disfrutan de vacaciones colectivas por espacio de siete (7) semanas en el año, incluida Semana Santa […]». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2018, radicado: 76001- 23-33-000-2012-00681-01 (4794-15), reiterado en sentencia del 19 de enero de 2023, radicado: 08001-23-33- 000-2016-00149-01 (4526-2021). 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) De lo expuesto se concluye que la jurisprudencia vigente considera posible el cómputo del tiempo servido como docente por hora cátedra a efectos de satisfacer el requisito de tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, que no es otro que el de cumplir 20 años de servicio y que, se recuerda, deben ser con una vinculación del orden territorial o nacionalizado, tal y como se expuso en acápite precedente.

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado relacionado con la edad, se observa que Jorge Iván Palacio Sánchez nació el 21 de abril de 1955, y cumplió los 50 años el 21 de abril de 2005.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual hace parte del punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 21 de marzo de 1975 al 21 de enero de 1979 En lo referente a este período, en el expediente reposa el Decreto 345 del 12 de marzo de 197517, mediante el cual el gobernador del departamento de Antioquia nombró al accionante como director de la Escuela Rural Mixta Santa Bárbara, quien se desempeñó en el cargo de manera ininterrumpida desde el 21 de marzo de 1975 hasta el 21 de enero de 1979, según consta en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 80018.

Respecto a la naturaleza jurídica del vínculo del docente, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que 17 Folio 22 a 30. 18 Folio 17. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Por tanto, en el entendido de que el nombramiento del accionante (21 de marzo de 1975), fue anterior al proceso previsto en la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 197519) y en consideración a que en dicho tiempo sólo existían dos categorías de docentes oficiales, aplica a este caso para la educadora la calidad territorial del vínculo.

Lo anterior encuentra sustento en que en el referido acto se observa que la decisión fue adoptada sin que se advierta intervención directa del Ministerio de Educación o aval de este para que, en virtud de la desconcentración, la autoridad departamental en su representación efectuara la designación en comento, descartando en este sentido una vinculación nacional; asunto que en todo caso no fue discutido por la parte demandada, quien a contrario sensu, admitió una naturaleza nacionalizada.

Pese a que el tribunal de primera instancia, la demandada y el certificado de historial laboral ya referido indiquen que la vinculación fue nacionalizada, lo cierto es que, aunque el actor siguió prestando sus servicios aun después de la expedición de la Ley 43 de 1975, es claro por un lado que, al momento del nombramiento ni siquiera se contemplaba en el ordenamiento jurídico la plaza nacionalizada, y por otro, tampoco existe en el sumario prueba alguna que dé cuenta que la plaza ocupada haya sido objeto del proceso de nacionalización; a diferencia de lo anterior, sí se concluye con claridad que el nombramiento del actor en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente.

La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Ahora, en gracia de discusión, a diferencia de lo estimado por el a quo y la demandada al calificar el vínculo como nacionalizado, no puede desconocerse la existencia del acto administrativo que se aportó en el expediente, del cual nació el 19 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) vínculo y que demuestra una categoría docente distinta.

En todo caso, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educador territorial entre el 21 de marzo de 1975 al 21 de enero de 1979 (3 años, 10 meses y 1 día), puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Periodo II: lapsos interrumpidos del 2 de agosto de 1990 al 6 de junio de 1993 – Docente de hora cátedra De manera preliminar al estudio de los periodos que se tendrán en cuenta para efectos del cómputo de la prestación solicitada, cabe destacar que, en el escrito de la demanda el actor refirió que laboró como docente de hora cátedra desde el 2 de octubre de 1989, y para demostrarlo aportó el certificado de tiempo de servicio emitido el 13 de julio de 2013, en el que se observa que se desempeñó como catedrático externo desde el 2 de octubre de 1989 al 1° de julio de 1990, información que de la misma manera consta en el certificado de tiempo de servicio No. 9.344 obrante en el expediente administrativo.

Sin perjuicio de lo anterior, se encuentra que ambas certificaciones asignaron al docente una categoría nacional y no existe en el plenario ningún otro elemento probatorio que contraríe dicha calificación. Por consiguiente, aunque no se tenga duda del tiempo efectivamente laborado, no hay prueba que demuestre que el mismo fue desempeñado en una plaza territorial o nacionalizada, y no podrá tenerse en cuenta el lapso referido para efectos del cómputo de la pensión, ya que, en consideración a la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación del 201820, los certificados que den cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación, podrán ser valorados para probar la calidad de docente, y en este punto, es indiscutible que la plaza fue nacional.

Ahora bien, de los periodos laborados en los años 1990, 1991, 1992 y 1993, además de los mencionados certificados de tiempo de servicio, obran en el plenario los actos administrativos de nombramiento del docente que acreditan el servicio prestado en 20 vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) los referidos años, a favor del departamento del Valle del Cauca mediante el sistema de horas cátedra. A saber, se encuentra la Resolución No. 303 del 2 de agosto de 199021, mediante la cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró al actor como docente del sistema de hora cátedra, por 10 meses y con una intensidad de 10 horas semanales, por lo que, el lapso laborado por el docente en virtud del acto de nombramiento fue desde el 2 de agosto de 1990 hasta el 1° de junio de 1991, tiempo que se confirma en los mentados certificados de tiempo de servicio.

Se aportó también la Resolución No. 860 del 8 de octubre de 199122 a través de la cual la misma autoridad territorial nombró al docente como catedrático externo, por 10 meses y con una intensidad horaria de 10 horas semanales, es decir, que prestó su servicio desde el 8 de octubre de 1991 al 7 de agosto de 1992. Por su parte, el último ejercicio como docente de cátedra probado en esta oportunidad, encuentra sustento en la Resolución No. 638 del 7 de septiembre de 1992, la cual nombró al educador en tal calidad, con una intensidad horaria de 16 horas semanales, y el interregno laborado se confirma con el certificado de tiempo de servicio No. 9.344, el cual coincide en la fecha de inicio con la del acto administrativo de nombramiento, finalizando su actividad el día 6 de junio de 1993.

Ahora, respecto al vínculo sostenido en los mencionados interregnos, a pesar de la categoría nacional que los certificados de tiempo de servicio le asignan al ejercicio del cargo, se tiene que, en los mentados actos administrativos, no se observa que el cargo ejercido por el reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de aquella cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.

Antes bien, sí se advierte en todos los actos de nombramiento que, aunque el trámite de vinculación fue realizado directamente por gobernador del Valle del Cauca, el sistema de hora cátedra al cual fue destinado el actor fue a cargo del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca y en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976, cuando incluso ya había culminado el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

Se observa lo anterior en la siguiente imagen que contiene el fundamento en común para todos los actos referidos: 21 Folios 36 a 38. 22 Folios 39 a 41. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) En este caso, es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la clasificación nacionalizada que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).

Con base en lo anterior, se observa que los nombramientos del actor, tuvieron lugar por decisión del gobernador del Valle del Cauca, ello con la indicación de que hubo una participación del FER, esto al ser atribuido el nombramiento del sistema catedrático a su cargo, por lo que se concluye que la plaza del docente fue creada en cumplimiento del artículo 1023 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.°24 de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER), con la sujeción de las autoridades territoriales respecto a la creación de nuevas plazas, a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Lo anterior se sostiene con mayor razón, al ver que en la Resolución No. 860 del 8 de octubre de 1991, además de indicar que el docente hace parte del sistema de hora cátedra de la Secretaría de Educación Departamental- Fondo Educativo del Valle del Cauca, en su parte considerativa expuso que, el gobernador decidió en 23 Artículo 10.

En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional. 24 Artículo 6: Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) uso de las facultades conferidas por el Decreto 1706 de 1989, artículo 8, parágrafo 2, el cual además de disponer sobre la vinculación por el sistema de hora cátedra, enmarca tales nominaciones únicamente al personal nacional y nacionalizado.

Por tanto, aun si en los certificados laborales aportados se establece la calidad de docente nacional del demandante, lo cierto es que los actos administrativos de nombramiento dan cuenta de una situación diferente, en la medida que allí consta la voluntad que tuvo el nominador respecto de la plaza a ocupar, siendo esta una nacionalizada.

Una vez reconocido que el señor Palacio Sánchez fue contratado por el departamento del Valle del Cauca como docente territorial de hora cátedra, procederá esta Sala a computarlas tal y como lo ha expuesto el parágrafo primero del artículo 1. ° de la Ley 33 de 198525, 33 de la Ley 100 de 199326 y la jurisprudencia del Consejo de Estado27, así: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS TOTA L DÍAS # DE HORAS CÁTEDRA SEMANAL ES # DE MESES (DÍAS / 30) # DE HORAS AL MES (#HORAS CÁTEDRA * 4,29 SEMANAS ) # DE HORAS LABORAD AS (#DE MESES * #HORAS LABORAD AS AL MES) DÍAS LABORADO S (#HORAS CÁTEDRA LABORADA S)/4) # DE SEMANAS LABORAD AS PARA VACACIO NES # DE DÍAS DE VACACI ONES DÍAS LABORADOS + DÍAS DE DESCANSO REMUNERADO Y VACACIONES 2/08/1990 1/06/1991 0 9 30 300 10 10 42,9 429 107,25 5,8333333 33 40,8333 3333 148,0833333 8/10/1991 7/08/1992 0 9 30 300 10 10 42,9 429 107,25 5,8333333 33 40,8333 3333 148,0833333 7/09/1992 6/06/1993 0 8 30 270 16 9 68,64 617,76 154,44 5,25 36,75 191,19 TOTAL DE DÍAS LABORADOS 368,94 487,3566667 25 El cálculo se realiza al sumar las horas de trabajo prestadas y dividirlas en 4, resultado equivalente a los días laborados y sumados con los días de descanso remunerado (sábados y domingos) y de vacaciones (7 semanas al año). 26 Parágrafo 2 del artículo 33 «se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario» 27 «[…]Así, si para el salario mensual se toma en cuenta el mes de 30 días, lo que multiplicado por los doce (12) meses que componen un año equivale a 360 días al año […]». «[…] para efectos de laborales los meses corresponden a períodos de 30 días calendario por lo cual resulta forzoso concluir que para estos mismos efectos el año estará conformado por 360 días.

En este orden de ideas y dentro del contexto antes referido, el año consta de 51.42 semanas, número resultante de dividir los 360 días que conforman el año para efectos laborales, entre el número de días que integran una semana, es decir siete (7) días […]». Entre otras, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016- 00149-01 (4526-2021); 4 de marzo de 1999, radicado 12503;10 de octubre de 2016, radicado 05001-23-33-000- 2014-01754-01 (5073-15).

Sección Segunda, Subsección A, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) y sentencia del 30 de noviembre de 2023, radicado: 63001-23-33-000-2018-00192-01 (3049-2019). 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) Del anterior cálculo, al realizar la conversión de los 487 días aproximados28, el docente prestó las horas cátedras con vinculación territorial durante (1 año, 4 meses y 7 días), tiempos que ameritan ser incluidos en el reconocimiento de la pensión. • Periodo III: del 28 de septiembre de 1993 al 17 de junio de 2016 Para la acreditación del periodo enunciado, se encuentra en el expediente el Decreto No. 2167 del 20 de septiembre de 199329, el cual convirtió 1.559 cargos de hora cátedra a plazas de tiempo completo con cargo a la Nación y nombró para el efecto al demandante, el cual inició sus labores el día 28 de septiembre de 1993, ejerciéndolas al menos hasta el 12 de enero 2017, fecha del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 101230, que además de indicar la fecha de inicio, señaló que el docente seguía activo en el servicio.

Pese a la permanencia de la actividad docente aun en el 2017 y a lo sostenido por el demandante en su recurso de apelación, respecto a la continuación de su labor hasta el 31 de enero de 2020 (fecha en la que renunció a su cargo), esta Sala solo tendrá en cuenta el tiempo desempeñado hasta la fecha en la que el reclamante realizó su solicitud de pensión ante la entidad demandada y por cuyo acto de respuesta invocó la acción que en esta vía judicial cursa, es decir, hasta el 17 de junio de 2016; esto en garantía del debido proceso y el privilegio de decisión previa propio de la administración. Ahora bien, relativo a la vinculación sostenida por el docente durante el tiempo que se resolvió estudiar, se encuentra en el referido acto de nombramiento que la conversión del servicio de hora cátedra a tiempo completo surgió por acuerdo del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca por aprobación de la Dirección General del Ministerio de Educación Nacional, y que las plazas convertidas serían acondicionadas a la planta de cargos de los colegios nacionalizados; además, se evidencia que el acto de nombramiento fue firmado por el gobernador del Valle del Cauca y por el representante territorial del MEN ante el referido departamento, permitiendo concluir tales eventos que la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por el recurrente durante el período bajo examen se constata como nacionalizada.

En vista de lo anterior, se observa que el nombramiento del actor en el interregno bajo análisis, tuvo lugar por decisión del gobernador del Valle del Cauca, ello con la indicación de que hubo una intervención del Fondo Educativo Regional del departamento con aprobación del Ministerio de Educación Nacional, por lo que se concluye que la plaza fue creada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual, los 28 Por aplicación de regla de 3, en el equivalente de 1 año (360 días) y 1 mes (30 días). 29 Folio 43 a 45. 30 CD Expediente administrativo (folio 95), archivo pdf: CC 3610110, página:75 a 76. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. A partir de lo expuesto, resulta que el demandante fue maestro oficial nacionalizado durante el período estudiado y no nacional como lo pretende hacer valer la demandada y como lo estimó el tribunal de primera instancia, pues bien, no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera.

Por el contrario, lo que se verifica en el lapso bajo estudio es que: i) la posición a desempeñar está prevista en la planta de personal de la entidad territorial en comento, pero creada o autorizada para suplirse a cargo del respectivo Fondo Educativo Regional; ii) existe intervención el representante del Ministerio de Educación, sin que ello signifique necesariamente que el docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa del departamento; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estuvo vigente el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

Ahora, si bien desestimó el tribunal de primera instancia este periodo al considerar que, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de julio de 201331, la Secretaría de Educación de Cali refrendó que el vínculo del educador fue nacional, al respecto, es necesario hacer una precisión respecto a la valoración de los certificados laborares, ya que, en este caso, se valoró un elemento probatorio que en ningún aparte hace referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones del docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro. 31 Folio 20 a 21. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) De hecho, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya referida en esta providencia, claramente indicó los medios de prueba idóneos para acreditar la categoría de un docente, entre estos: los actos administrativos donde conste el vínculo y se establezca con claridad la plaza a ocupar o una certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación del educador, lo cual no ocurre en el presente caso, pues la certificación aportada informa sólo sobre el régimen de pensiones sin hacer alguna alusión a la relación legal y reglamentaria sostenida por la docente.

Por tanto, carece de fundamento lo expuesto por la entidad y por el tribunal de primera instancia para no tener en cuenta el tiempo prestado por el actor, ya que obedece a una interpretación incorrecta de los certificados; más aún cuando se encuentra en el proceso el acto mediante el cual se nominó al educador, del que claramente se puede obtener que la relación legal y reglamentaria fue nacionalizada.

A partir de lo expuesto, es posible concluir que el demandante fue maestro oficial nacionalizado durante el período comprendido entre el 28 de septiembre de 1993 al 17 de junio de 2016 (22 años, 8 meses y 20 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto a los analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que el actor sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestro con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 27 años, 10 meses y 28 días.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el actor efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Antioquia bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 21 de marzo de 1975 al 21 de enero de 1979, es decir, en períodos anteriores a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no fue acertado en el fallo apelado que negó el reconocimiento de la prestación solicitada por la demandante, por tanto, habrá de revocarse dicha providencia para acceder a 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) las pretensiones de la demanda.

Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado32 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 19 de julio de 200833 cuando el reclamante acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (21 de abril de 2005), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución RDP 046421 del 9 de diciembre de 201634 el señor Jorge Iván Palacio Sánchez reclamó el 17 de junio de 2016 ante la parte demandada el derecho pensional en mención, y a su vez, radicó la demanda el 10 de octubre de 201835, esto es, dentro de los 3 años siguientes a la fecha de interrupción del fenómeno bajo estudio, por lo que en el presente caso, es claro que se configuró la excepción en comento desde la solicitud del reconocimiento de la pensión y en consecuencia prescribieron las mesadas anteriores al 17 de junio de 2013, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 33 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 21/03/1975 06/06/1993 5 2 8 28/09/1993 19/07/2008 14 9 22 TOTAL TIEMPO 19 AÑOS + 1 AÑO (20 AÑOS) 12 MESES (1 AÑO) 30 DÍAS (1 MES) 34 Folio 9. 35 Ver sello de radicación a folio 69 del expediente y acta individual de reparto a folio 70. 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de julio de 2007 y el 18 de julio de 2008, con efectividad desde el 19 de julio de 2008, pero con efectos fiscales desde el 17 de junio de 2013 por prescripción trienal de mesadas.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».36 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias 36 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022) proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 046421 del 9 de diciembre de 2016 y RDP 014435 del 5 de abril de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante y se confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación respectivamente.

TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 17 de junio de 2013.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Jorge Iván Palacio Sánchez, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 19 de julio de 2007 y el 18 de julio de 2008, con efectividad desde el 19 de julio de 2008, pero con efectos fiscales desde el 17 de junio de 2013 por prescripción trienal de mesadas.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo. 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2018-01057-01 (5097-2022)

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

SEXTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 19 de la plataforma SAMAI.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente