CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05054-00 Solicitante: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
SUBSIDIARIEDAD- No se agotaron los medios de defensa procedentes. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-Procede contra sentencias ejecutoriadas bajo las causales previstas en el artículo 250 CPACA. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-No procede al existir otro recurso. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de septiembre de 2024, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y de acceso a la administración de justicia que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Once Administrativo de Medellín al haber proferido las sentencias del 5 de abril de 2024 y 18 de enero de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos1 que José Hernando Cardona Bartolo y otros interpusieron contra el accionante. 1 Identificado con el rad. n°. 05001-33-33-011-2023-00103-00 2 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud de la acción de tutela solicita ordenar al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín y/o el Tribunal Administrativo de Antioquia, dictar un nuevo fallo en el que se pronuncie únicamente sobre el contenido del recurso que interpuso como apelante único. 2.
Hechos relevantes El señor José Hernando Cardona y otros interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Distrito Especial de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín por la vulneración a los derechos colectivos a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para realizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; ante la falta de gestión para mitigar la problemática que presenta la comunidad del Paraíso 1 y 2 Vereda El Picacho del Corregimiento San Cristóbal frente a los servicios públicos domiciliarios, incluyendo, el acceso al agua potable y su prestación eficiente y oportuna.
El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Once Administrativo de Medellín que, mediante sentencia de 18 de enero de 2024 decidió amparar el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas, así como el acceso a los servicios públicos. Inconforme con la decisión, el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, presentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 5 de abril de 2024 decidió modificar y adicionar el fallo, en los siguientes términos:
PRIMERO. Se MODIFICA la sentencia emitida el 18 de enero de 2024 por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín, y se dispone el amparo de los derechos colectivos invocados por los actores populares representantes de los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal, esto es, al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y 3 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia aprovechamiento racional de los recursos naturales para realizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, contemplados en los literales a), c), g), h), j) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 18 de enero de 2024 proferida por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín, y en su lugar se ORDENA al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN en coordinación con la CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL DE ANTIOQUIA – CORANTIOQUIA, quienes deberán solicitar y en lo posible contar con la colaboración del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PREVENCIÓN DE DESASTRES DAPARD adscrito a al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, para que en un término de TRES (3) MESES contados a partir de la notificación de esta providencia, realicen de forma conjunta una evaluación detallada del terreno consistente en estudios de suelo que permitan dar a conocer las características físicas y técnicas del suelo, determinando si el terreno es apto para permitir la permanencia de las viviendas en la totalidad o alguna zona del mismo, y la realidad jurídica de este con los soportes del caso, así mismo se deberán determinar las caracterizaciones geológicas, geotécnicas e hidráulicas para la realización de una red de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía, y el diseño requerido para la recuperación de las zonas inestables y el saneamiento ambiental de los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal ubicado en la Jurisdicción del Distrito.
TERCERO: ADICIONAR la sentencia de primera instancia, en el sentido de ORDENAR al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN realizar un censo de las familias asentadas irregularmente en los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal de dicho distrito, incluyendo aquellas que se encuentren en las márgenes de protección de las fuentes hídricas y cuyas viviendas deban ser objeto de reubicación, identificando a quien funja como cabeza de familia, y a todos los demás habitantes de cada inmueble.
Lo anterior deberá efectuarlo con la asesoría de Corantioquia como autoridad ambiental dentro de los dos (02) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dejando el correspondiente soporte documental.
CUARTO: Dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior, el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN deberá realizar el desalojo y reubicación de las familias de los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal del Distrito, que se encuentran ocupando las fuentes hídricas y en zonas de alto riesgo por movimiento de masa y/o inundación, a un lugar que permita el acceso a los servicios públicos por medio de un Plan de Vivienda Subsidiada, siempre y cuando previamente no hubiesen sido beneficiarias de un subsidio de vivienda y de manera provisional mientras se da una solución de vivienda definitiva a las familias asentadas y desalojadas de la zona en riesgo en mención, la entidad territorial deberá otorgarle un subsidio de arrendamiento mientras se adelanta la estructuración y promoción del plan de vivienda subsidiado, en consideración a la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran, medida provisional que no podrá superar los 12 meses de ejecución. En caso de que los habitantes de los inmuebles ubicados en la zona de riesgo que así sean determinados, se rehúsen a abandonar el sitio, el Alcalde del Distrito Especial de Medellín debe ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
QUINTO: ADICIONAR la sentencia proferida en primera instancia, en el sentido de ORDENAR al DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN en coordinación con la autoridad ambiental CORANTIOQUIA, que de acuerdo al informe preciso y detallado dispuesto en el ordinal segundo de esta providencia, y con la información que arroje el censo poblacional, si resulta pertinente el desalojo total de los predios que comprenden los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal, que disponga efectuar el mismo, en el término máximo de 12 meses y proporcionar una solución de vivienda temporal inicialmente y en el plazo adicional de dos (02) años, una solicitud definitiva de vivienda a través del plan de vivienda subsidiada, además en el mismo plazo deberá adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para recuperar el terreno ocupado mediante la demolición de las construcciones; y disponer las medidas necesarias para evitar la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales del sector, para la recuperación ambiental de toda la zona de protección ambiental y para evitar que sea invadido nuevamente con la construcción de viviendas irregularmente.
(…)
SEXTO: De manera provisional y durante el término en el que se desarrollan las anteriores actividades, SE ORDENA al DISTRITO ESPECIAL MEDELLÍN la continuación de las acciones que viene efectuado con EPM, relativa a mantener el suministro de agua potable a la población de los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal del distrito, a través del llenado de tanques provisionales con carro tanques de manera periódica, asegurándose que el líquido cuente con la calidad para consumo humano, y prestación de energía prepago; además de implementar y garantizar el adecuado depósito y tratamiento de las aguas residuales.
(…) 4 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3. Fundamentos de la solicitud El accionante adujo que las autoridades judiciales accionadas le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues las providencias reprochadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, procedimental, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. Esgrimió que la decisión de segunda instancia no tuvo en cuenta las consideraciones expuestas en el recurso de apelación, por ello, a su juicio, es violatoria al principio de non reformatio in pejus, pues a pesar de ser apelante único la sentencia de segunda instancia resultó ser más desfavorable al Distrito de Medellín a la que se dictó en primera instancia. En ese sentido, señaló que las providencias adolecen de una irregularidad por cuanto profirieron decisiones incongruentes y carentes de motivación. Sostuvo que la sentencia de primera instancia le impuso al Distrito de Medellín la obligación de censar a la población que ocupa ilegalmente el Sector El Paraíso 1 y 2 y garantizarles el acceso a los servicios públicos de agua potable y alcantarillado en caso de no poder reubicarlos, decisión que fue ampliada por el tribunal a pesar de no haber sido objeto de la apelación, en el sentido de: i) realizar estudios de suelos en el sector para determinar las zonas de riesgo, ii) desalojar y reubicar a las personas que viven en zonas de riesgo, iii) brindarles un subsidio, entre otras; además, que no se tuvo en cuenta que los tiempos otorgados son imposibles de cumplir.
Considera que las conclusiones a las que se llegaron en el trámite del proceso no fueron objeto de debate y análisis, pues no se tuvo en cuenta las acciones emprendidas por el Distrito con ocasión de la invasión, las visitas realizadas, los censos, los intentos de desalojo y las visitas realizadas en procura de su desocupación, los diferentes análisis y pruebas técnicas realizadas en procura de su desocupación, así como las pruebas técnicas realizadas al sector de tiempo atrás, según las cuales la zona se encuentra en riesgo de movimiento de masas e inundaciones, por lo que no es apta para la construcción. Además, por el permanente 5 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vertimiento de residuos a las aguas y la contaminación que no permite a la comunidad contar con alcantarillado.
En virtud de lo anterior, señaló que no se tuvieron en cuenta los estudios que allegaron al proceso que evidenciaban el nivel de riesgo del sector ante el posible movimiento de tierras lo que podría causar una tragedia. También se indicó que en esa ubicación es imposible proporcionar el servicio de agua potable, pues el tanque más próximo se encuentra a 1.956 metros sobre el nivel del mar y el sector El Paraíso 1 y 2 se encuentra a 2.200 metros, por ello es físicamente imposible llevar agua hasta estos habitantes.
Además, se acreditó igualmente que dicho sector se encuentra ubicado en el área ambientalmente protegida, que hace parte del cinturón verde de la ciudad de Medellín y por lo mismo el uso del suelo se encuentra restringido por ser una zona de reserva natural en la que se encuentra prohibido la construcción de vivienda o de cualquier desarrollo que ponga en riesgo el medio ambiente.
Esgrimió que las acciones a adelantar con ocasión de las órdenes emitidas en la acción popular superan el Plan de Ordenamiento Municipal del Distrito de Medellín- POT al no tener en cuenta las restricciones urbanísticas, los usos de suelo y la destinación jurídica del suelo; además, que la alcaldía no tiene competencia para dichas modificaciones pues está en cabeza del Concejo de la ciudad.
Respecto al otorgamiento de los subsidios de arrendamiento, el accionante considera que la orden supera los requisitos que la administración ha fijado para su asignación, además, que se afectaría a otras familias que se encuentran en espera de estos subsidios y a quienes se les desconocerían sus derechos. También señaló que no es viable legalizar las construcciones irregulares, pues estas se encuentran en zona de alto riesgo de movimiento de masas por la inestabilidad del terreno. Adujo que los argumentos de los jueces de primera y segunda instancia no consideraron los estudios aportados por el Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación catalogando las providencias motivadas en un acto de solidaridad cuya decisión es imposible de cumplir.
Además de ignorar la realidad y las condiciones particulares del sector, pues previamente se había informado que el censo ya se 6 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia había realizado y de la imposibilidad física y natural de la instalación del sistema de acueducto y alcantarillado en razón a la altura del lugar; así como el desconocimiento de los estudios que demuestran la inestabilidad de la zona.
Esgrimió que fuera de que el plazo otorgado por la autoridad judicial para el cumplimiento del fallo es muy corto, las medidas también superan el presupuesto de la administración municipal, que además afectan a otras familias que se encuentran en espera de recibir los subsidios porque acreditaron el cumplimiento de los requisitos legales.
Por último, señaló que la decisión del tribunal impone y exige al Distrito a pagar auxilios en favor en favor de las personas a desalojar, lo cual está expresamente prohibido en el artículo 355 de la Constitución. 4. Trámite de primera instancia El 26 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas así como, a la Empresas Públicas de Medellín- EPM, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia- CORANTIOQUIA, al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, a la Sociedad Administradora El Picacho 2 y a José Hernando Cardona, Bartolo, Edwin Mario Zapata Echavarría, José Luis Rendón Cañas, Mauricio Gallego Bedoya, Alexander López Montes, Sandra Higuita, María Doralba Londoño Rúa, Enith Mausa, Obed Úsuaga Hernández, Adriana Vásquez Valencia, Harvi Giraldo, Luis Álvarez, Luz Stella Diaz, Leydy Jhohana Cardona Diaz y Carlos Enrique Zapata Betancur como terceros interesados en el resultado de esta acción. En el escrito de contestación el Juez Once Administrativo de Medellín manifestó que la orden proferida, lejos de ser un acto de solidaridad que llegó a unas conclusiones sin que existiera prueba para fallar en ese sentido, contiene en realidad una orden para que se realicen los estudios tendientes a verificar si existen las condiciones geológicas, geotécnicas e hidráulicas para la realización de una red de servicios públicos domicilias de acueducto, alcantarillado y energía. Asimismo, aportó el link del expediente ordinario. 7 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia-CORANTIOQUIA solicitó que se tome en cuenta lo impetrado por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín en la acción de tutela, pues considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia modificó la decisión de primera instancia agravando su situación y violando el principio de non reformatio in pejus.
El Área metropolitana del Valle de Aburra y las Empresas Públicas de Medellín-EPM alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que no vulneraron los derechos invocados por la accionante. José Hernando Cardona Bartolo, en su condición de representante de los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal, al oponerse al amparo, adujo que la tutela es improcedente pues se pretende usar como una instancia adicional del proceso ordinario.
Sostuvo que las sentencias reprochadas se profirieron conforme las normas aplicables y en cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y debido proceso, respetando el derecho de defensa del Distrito de Medellín. El Tribunal Administrativo de Antioquia y los demás terceros con interés guardaron silencio. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo Antioquia y el Juzgado Once Administrativo de Medellín, esta Sala solo analizará la sentencia del 5 de abril de 2024, proferida por el Tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia de 5 de abril de 2024 del Tribunal Administrativo de Antioquia que modificó y adicionó 8 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la sentencia del Juzgado Once Administrativo de Medellín dentro del proceso del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos de José Hernando Cardona y otros contra el Distrito Especial de Ciencia y tecnología de Medellín. 7.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 9 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la C. Pol y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 10 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales6. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica». 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Caso concreto El accionante sostiene que el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia le vulneró sus derechos fundamentales, pues incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental, en la medida que no tuvo en cuenta que existe una imposibilidad jurídica y técnica por parte del Distrito para desarrollar los proyectos encaminados a la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en los sectores El Paraíso 1 y 2 corregimiento San Cristóbal y la entrega de subsidios, debido a que la población se encuentra asentada irregularmente en predios privados y por las restricciones normativas del POT de uso del suelo y los riesgos en la zona que impiden la ejecución de proyectos.
La autoridad accionada señaló que conforme la normatividad vigente al municipio o distrito en cabeza de su alcalde le corresponde implementar, ejecutar y desarrollar las políticas, actividades y gestiones tendientes a la gestión del riesgo. Asimismo, indicó que, conforme al artículo 76 de la Ley 715 de 20017 a los municipios les compete directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos prevenir los desastres en su jurisdicción, lo que implica la adopción de medidas que permitan determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgo para la localización de asentamientos humanos por amenazas naturales y de las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres.
En virtud de lo anterior le corresponde al Distrito Especial de Medellín, a través de sus recursos administrativos presupuestales y técnicos, adoptar las medidas que le permitan realizar obras y/o acciones de mitigación y/o prevención con el fin de evitar la expansión ilegal de viviendas en el sector El Paraíso 1 y 2 del Corregimiento San Cristóbal; las inundaciones y los impactos que pueden causar la presencia de inmuebles en un sector catalogado como de mediano y alto riesgo por movimiento de masa, que se restrinja la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado de los habitantes del referido sector por falta de infraestructura para su acceso, y se continúen contaminando las fuentes hídricas con materiales de 7 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 12 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia construcción de los asentamientos irregulares, así como los vertimientos ante la falta de un sistema de alcantarillado.
La Sala del tribunal señaló que no obraba prueba en el proceso que advirtiera que el municipio hubiera adelantado gestiones tendientes a evitar la expansión de las viviendas en el sector El Paraíso 1 y 2, así como para proteger el recurso natural y el ecosistema del lugar, que se encuentra en riesgo por las descargas continuas de aguas servidas generadas por las viviendas de ese sector por falta de sistema de alcantarillado, por ello, consideró que el distrito ha incumplido con los deberes a su cargo y ha contribuido con la vulneración de derechos colectivos de la comunidad.
En línea con lo anterior, para el órgano colegiado, el distrito está desconociendo sus competencias en materia de ordenamiento territorial como es la verificación de los desarrollos urbanísticos. En ese sentido sostuvo que: (…) con el incremento acelerado de la población irregular del cual conoce la entidad desde hace varios años por las múltiples quejas de la comunidad desde el año 2014, así como por el contrato de prestación del suministro de agua potable que suscribió con EPM, no ha gestionado la organización del territorio y el control urbanístico de las viviendas que allí cada día se vienen construyendo, lo que ha aumentado la población que requiere de servicios públicos básicos como son el acueducto, alcantarillado, energía y malla vial para su desplazamiento, no contando el sector con redes e infraestructura para ello debido a la imposibilidad técnica de la zona, el uso del suelo que comporta, el riesgo de amenaza media y alta de algunos tramos por movimiento en masa e inundaciones; lo cual es asentado tanto en los informes técnicos que incluso no son actuales pues ni la entidad territorial ni la autoridad ambiental gestionaron la visita técnica al sector recientemente, pues la última información real de este se tiene del mes de diciembre de 2022, es decir, más de 1 año, sin conocimiento de que ocurre en los sectores El Paraíso 1 y 2, únicamente uno de los testimonios recolectados en sede judicial fue claro en afirmar que la medida temporal que viene efectuando EPM de llenado de tanques provisionales a través de carro tanques periódicos no puede ser permanente pues pueden presentarse más problemas de movimiento del terreno y afectación a viviendas que si se encuentran legalizadas por el derrame de aguas residuales y de las fuentes hídricas que la población viene desviando indiscriminadamente, y en todo caso se indicó que dichos sectores se encuentran por fuera del perímetro conforme al Plan de Ordenamiento Territorial, además de la capacidad técnica por localización como ocurre con el tanque Aures 2 que no alcanza a cubrir el sector y no puede EPM construir una red matriz en un lugar donde jurídicamente no es posible, debiendo evaluarse a detalle la zona con estudios técnicos especializados que permitan desarrollar un plan a corto y mediano plazo que permita atender la situación, incluso ante la existencia de una acción popular respecto al barrio Robledo Aures 2 que viene siendo afectado precisamente por los asentamiento irregulares de los sectores El Paraíso 1 y 2 que venían haciendo conexiones ilegales de servicios públicos, circunstancia que si bien aduce EPM fue mejorada mientras el municipio culminaba los estudios que allí se ordenaron, no se cuenta con información precisa adicional.
Indicado lo anterior, se logra establecer el estado de riesgo, amenaza y peligro que presenta la vereda El Picacho Corregimiento San Cristóbal sectores El Paraíso 1 y 2 que incluso puede 13 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia generar una tragedia o un problema grave de salubridad pública y de desastre por el movimiento del terreno; requiriéndose no sólo realizar estudios e informes técnicos al respecto, incluso sin conocimiento real de los asentamientos existentes, la cantidad de población que habita la zona ni el suelo que está soportando estructuras sin cumplimiento de requisitos legales algunos y el discurrir de las aguas, con miras a conjurar el riesgo latente; sino efectuar un eficiente y concreto plan de evacuación de la población asentada irregularmente en zona de amenaza media y alta por movimiento de masa e inundación, la demolición de las viviendas que se encuentren allí, y un proyecto estructural de redes de acueducto y alcantarillado, y torres de energía en los tramos de los predios que así lo permitan, así como la definición jurídica de todas esas situaciones, pues no puede ser que después de más de 10 años la única justificación que comporte la entidad territorial así como la autoridad ambiental, es la existencia de la irregularidad del sector y la restricción de que trata el POT, cuando la realidad física es otra y no se observa la gestión pública respecto a dicha problemática.
Así las cosas, la autoridad accionada estimó que se le están vulnerado los derechos colectivos, así como a una vida digna a los habitantes del los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal, en la medida que: a) No se cuenta con ningún sistema que permita el acceso y la distribución de agua potable en condiciones de continuidad, calidad y salubridad que cubra las necesidades mínimas de la comunidad, como lo dispone la CREG; b) Carece de un sistema de alcantarillado u otro tipo de mecanismo que permita la disposición de desechos y aguas servidas de una manera que se garantice la salubridad y el equilibrio ecológico; y c) no existe ningún sistema de distribución, generación o acceso de energía eléctrica que sea permanente y que permita el funcionamiento de manera continua; además de la permisividad de la administración municipal en torno al asentamiento irregular que se presenta en la zona, sobrepasando la capacidad técnica y operativa en materia de servicios públicos domiciliarios, en acceso vial y demás circunstancias que deben tenerse en cuenta al incrementarse exponencialmente la población en una zona de difícil acceso con limitaciones de redes, infraestructuras y de uso del suelo que no han sido resueltas.
Ello en consideración a que como se viene exponiendo a lo largo de esta providencia, de conformidad con los artículos 334 y 365 de la Constitución Política y la Ley 142 de 1994, los municipios y/o distritos tienen la obligación de garantizar la prestación eficiente y el acceso a la infraestructura para la prestación de servicios públicos de agua, alcantarillado, electricidad.
Asimismo, el tribunal estimó que conforme a los documentos allegados al proceso no existe un plan de gestión del riesgo frente a la comunidad El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho corregimiento San Cristóbal que responda a las necesidades de la población que se encuentra en alto estado de vulnerabilidad, por consiguiente, amparó el derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, haciendo necesaria la formulación de un plan de gestión del riesgo que tenga en cuenta el incremento de la población que incluso puede generar procesos de desplazamiento de sus habitantes, responsabilidad propia del Distrito conforme a la Ley 388 de 1997, ya que dentro de su competencia para promover el ordenamiento territorial se encuentra el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y 14 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamiento de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
En consecuencia, consideró que si bien, el Estado no tiene la obligación de prestar todos los servicios públicos de forma incondicionada en invasiones o construcciones ilegales; en este caso el Estado en cabeza del Distrito Especial de Medellín en coordinación con la empresa prestadora de servicios que así considere y la autoridad ambiental CORANTIOQUIA son los llamados a intervenir en el sector El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho para proteger los derechos de los habitantes, esto con el fin de: proteger los derechos de sus habitantes, avanzar en el desarrollo planificado y organizado de la ciudad y proteger el hábitat urbano, pese a como ha sido advertido a lo largo de la providencia, e incluso por las partes en el transcurso del trámite de la presente acción constitucional, la situación fáctica en la cual se enmarca el proceso de marras tiene una especialidad que no puede pasar desapercibida y que direcciona los parámetros bajo los cuales deben resolverse las pretensiones de la demanda, ello es la falta certeza que se tiene acerca de la situación jurídica, calidad y naturaleza de los predios sobre los cuales se encuentra establecido el asentamiento irregular de la vereda El Picacho del Distrito Especial de Medellín, específicamente los sectores El Paraíso 1 y 2.
Respecto a la prestación de acueducto y alcantarillado a los habitantes del sector, el órgano colegiado señaló que se requiere de medidas de urbanismo e instalación de la infraestructura para que tengan acceso a los servicios demandados en igualdad de condiciones que el resto de la población usuaria, lo que exige además una determinación previa de las condiciones geológicas, geotécnicas, hidrológicas, edáficas y ambientales, que garanticen la ocupación del suelo con usos residenciales, aspectos coyunturales que deberá abordar la entidad territorial, pues no puede continuar con una actitud negligente, en tanto que debe propender por la claridad respecto de la propiedad y calidad de los predios involucrados y, a partir de ello, resolver la problemática de la comunidad que afecta la salud de la población y los recursos naturales.
Así las cosas, como el tribunal consideró que la afectación alegada por los actores populares obedece a una problemática estructural, era procedente el amparo de los derechos colectivos con el fin que se tomen medidas inmediatas tendientes a conjurar la persistente y actual vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de los sectores El Paraíso 1 y 2 de la vereda El Picacho del Distrito 15 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Especial de Medellín al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, la prevención de desastres previsibles técnicamente, así como, su derecho fundamental al acceso al agua potable, la cual se garantizará en su mínimo vital.
En efecto, ordenó al Distrito de Medellín, junto con las autoridades competentes a la realización de: i) una evaluación detallada del terreno consistente en estudios de suelo que permitan dar a conocer las características físicas y técnicas del suelo, determinando si el terreno es apto para permitir la permanencia de las viviendas; así como las caracterizaciones geológicas, geotécnicas e hidráulicas para la realización de una red de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía, y el diseño requerido para la recuperación de las zonas inestables y el saneamiento ambiental de los sectores El Paraíso 1 y 2; ii) un censo de las familias asentadas irregularmente en los sectores El Paraíso 1 y 2 vereda El Picacho y cuyas viviendas deban ser objeto de reubicación, identificando a quien funja como cabeza de familia, y a todos los demás habitantes de cada inmueble; iii) deberá realizar el desalojo y reubicación de las familias de los sectores El Paraíso 1 y 2 que se encuentran ocupando las fuentes hídricas y en zonas de alto riesgo por movimiento de masa y/o inundación, a un lugar que permita el acceso a los servicios públicos por medio de un Plan de Vivienda Subsidiada, siempre y cuando no hubiesen sido beneficiarias de un subsidio de vivienda y otorgarles subsidio de arrendamiento mientras se adelanta a estructuración y promoción del plan de vivienda subsidiado, en consideración a la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran.
Por último, el tribunal indicó que la responsabilidad de la comunidad en la causación del daño no exoneraba de responsabilidad a las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico. La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatoria respecto de las órdenes impartidas en el trámite de la acción popular, los cuales ya habían sido alegados por el accionante en 16 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia el recurso de apelación. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues se pretende volver a discutir lo ya probado y fallado tanto en primera como segunda instancia por parte del juez de conocimiento lo que afectaría el principio de cosa juzgada y de inmutabilidad de la sentencia. Por último el solicitante esgrimió que la decisión de segunda instancia no tuvo en cuenta las consideraciones expuestas en el recurso de apelación, por ello, a su juicio, es violatoria al principio de non reformatio in pejus, pues a pesar de ser apelante único la sentencia de segunda instancia resultó ser más desfavorable al Distrito de Medellín a la que se dictó en primera instancia. En ese sentido, señaló que las providencias adolecen de una irregularidad por cuanto profirieron decisiones incongruentes carentes de motivación. El solicitante tiene a disposición el recurso extraordinario de revisión para formular los reproches esgrimidos en sede de tutela.
En efecto, el artículo 248 CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. El artículo 250.5 CPACA establece como causal de revisión la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 17 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia De manera reciente, la Corporación ha establecido8 que la referida causal se configura por la estructuración de alguna de las causales de nulidad contenidas en el artículo 133 CGP como es la indebida integración del contradictorio o por afectaciones sustanciales al debido proceso, entre ellas: (i) haberse dictado fallo con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado, o (v) faltar al principio de congruencia»9 Asimismo, la Corte Constitucional se ha referido respecto a la finalidad del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «(…) responde a que se enmiende los errores o ilicitudes cometidas en la expedición de las sentencias ejecutoriadas, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.»10 En consecuencia, la tutela también es improcedente porque existe otro medio de defensa judicial y no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela del Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 8 Cfr. Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión n°. 14, sentencia del 15 de abril de 2024, Rad. 11001-03-15- 000-2020-04942-00. 9 Cfr. Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión n°. 26, sentencia del 30 de octubre de 2023, Rad. 11001-03- 15-000-2022-02265-00. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-553 de 2012 [Fundamento jurídico 9.1] 18 Expediente nº.11001-03-15-000-2024-05054-00 Accionante: Distrito Especial de Ciencia Tecnología e Innovación de Medellín Acción de tutela – Sentencia de primera instancia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ