Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Causal 5° del artículo 250 del CPACA – nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 25000-23-37-000-2018-00464-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-37-000-2018-00464-01 1.1. El seis (6) de agosto de dos mil dieciocho (2018)1, la sociedad DETAL S.A., a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).

Como sustento de su demanda, indicó que mediante Oficio RCD-2016-00698 de 28 de julio de 2016, la UGPP requirió a la sociedad demandante para que corrigiera la 1 Folio 55 del PDF “CUADERNO 1”, archivo Zip “40RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE1532024ZIP”, índice 27 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 2 liquidación de aportes al sistema efectuada para los meses de enero a diciembre de dos mil trece (2013), bajo la consideración de que habían sido excluidos unos factores que sí tenían carácter salarial y que, por ende, incrementaban el costo de las prestaciones.

Sostuvo que, a pesar de que la sociedad le informó a la entidad que los pagos habían sido efectuados de manera correcta y que, por ello, no había lugar a corrección alguna, la UGPP profirió la liquidación oficial RDO-2017-00233 de 28 de marzo de 2017, a través de la cual concluyó que la sociedad en cuestión había incurrido en mora e inexactitud en el pago de aportes a seguridad social y contribuciones parafiscales causados entre el primero (1°) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013)2, y, en consecuencia, le impuso una sanción por inexactitud.

Para la entidad, la mora aplicable por la totalidad del periodo comprendido entre junio y diciembre de dos mil trece (2013) ascendió a la suma de doscientos treinta y tres mil novecientos pesos ($233.900), en tanto la inexactitud en los aportes efectuados de enero a diciembre del mismo año arrojaba un valor de cincuenta y cinco millones seiscientos veintitrés mil ochocientos pesos ($55.623.800)3, lo que implicaba imponer, además, una sanción por inexactitud por treinta y cuatro millones cuatrocientos sesenta y ocho mil ochocientos sesenta y tres pesos ($34.468.863).

Señaló que la sociedad DETAL S.A formuló recurso de reconsideración contra la referida liquidación, el cual fue resuelto por la UGPP mediante Resolución RDC- 2018-00229 de 27 de marzo de 2018, en la que modificó parcialmente la liquidación 2 Según consta en el referido acto, la UGPP consideró que existía inexactitud en los aportes por haber excluido los factores denominados “bonificación por cumplimiento global de droguerías”, “gastos por otros servicios”, “auxilios por incapacidad”, “aportes voluntarios a pensiones” y “auxilio de transporte”, lo cuales, de acuerdo con la entidad, sí tenían la condición de factores salariales. 3 En la liquidación oficial, la UGPP elaboró el siguiente cuadro resumen con los valores de la inexactitud: GRUPO SUBSISTEMA 2013 TOTAL GENERAL 1.Salud 19.581.300 19.581.300 2.Pensión 25.608.100 27.608.100 3.

FSP 87.200 87.200 4.ARL 611.600 611.600 5.CCF 6.376.600 6.376.600 6. SENA 529.300 529.300 7.ICBF 829.700 829.700 TOTAL INEXACTO 55.623.800 55.623.800 Mora 4.ARL 1.700 1.700 5.CCF 5.500 5.500 6. SENA 90.700 90.700 7.ICBF 136.000 TOTAL MORA 233.900 233.900 TOTAL GENERAL 55.857.700 55.857.700 Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 3 oficial en lo que respecta a los valores por mora e inexactitud, reduciéndolos a la suma de cincuenta y tres millones setecientos cuarenta y siete mil cien pesos ($53.747.100), y disminuyendo el valor de la sanción a treinta y tres millones doscientos dos mil quinientos tres pesos ($33.202.503).

En este contexto, la sociedad DETAL S.A. demandó la anulación de: i) el requerimiento RCD-2016-00698 de 28 de julio de 2016; ii) la liquidación oficial RDO- 2017-00233 de 28 de marzo de 2017 y iii) la Resolución DC-2018-00229 de 27 de marzo de 2018, por considerar, en términos generales, que en dichos actos la UGPP había calculado de forma errónea los aportes que debía efectuar al sistema de seguridad social, incluyendo factores salariales que no tenían dicha condición4.

Por su parte, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se declarara que estaba a paz por concepto de contribuciones y aportes al sistema de seguridad social y parafiscal, que se devolvieran los valores que fueron pagados por la sociedad en cumplimiento de la Resolución DC-2018-00229 de 27 de marzo de 2018 ⎯junto con sus intereses moratorios debidamente indexados y actualizados⎯ y que se reconociera una indemnización por los perjuicios causados por daño emergente y lucro cesante5. 1.2.

Mediante sentencia de seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020), la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Así, la autoridad de primera instancia declaró la nulidad parcial de los actos demandados6, al considerar que aquellos eran contrarios al ordenamiento jurídico, toda vez que la UGPP incluyó como factores salariales conceptos como la denominada “bonificación por cumplimiento global de droguerías”, “otros gastos o 4 La sociedad cuestionó que se hubiere tomado como factor salarial la “bonificación por cumplimiento global de droguerías” y los “gastos por otros servicios”, porque, respecto de ellos, existía pacto con los empleados para excluirlos de ese concepto.

Adicionalmente, indicó que tampoco podían constituír factor salarial los “aportes voluntarios a pensiones”, de conformidad con el artículo 169 del Ley 663 de 1993, el “auxilio de transporte”, porque no es un pago laboral sino una herramienta de trabajo, ni el “auxilio de incapacidad”, el cual no retribuye el servicio sino que tiene por objeto la nivelación salarial de quien sufrió una incapacidad. 5 Demanda disponible a folios 14 a 55 del PDF denominado “01.CUADERNO 1”, archivo Zip “40RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE1532024ZIP”, índice 27 de SAMAI, y reforma de la demanda obrante a folio 222 y siguientes del PDF “06.CUADERNO 61” del archivo ZIP ibidem. 6 Se precisa que en la audiencia inicial, celebrada el 20 de enero de 2020, el magistrado ponente del Tribunal excluyó del análisis el Oficio RCD-2016-00698, por tratarse de un acto preparatorio no pasible de control judicial (folios 322 y siguientes del PDF denominado “06.CUADERNO 6” disponible en el archivo Zip “40RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE1532024ZIP” del índice 27 de SAMAI).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 4 gastos por otros servicios”, o los “auxilios por incapacidad”, los cuales, si bien se incluían de manera habitual en la nómina de los trabajadores de DETAL S.A., no constituían salario pues hacían parte del “pacto de desalarización” celebrado entre esa sociedad y sus colaboradores7.

Sin embargo, concluyó que en “[e]n los demás aspectos, los ajustes determinados por la UGPP deben persistir.”. A título de restablecimiento del derecho, en el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia ordenó a la UGPP “recalcular el IBC de los trabajadores que recibieron i) bonificación por cumplimiento global de droguerías, ii) otros gastos o gastos por otros servicios y iii) auxilio extralegal de incapacidades; teniendo en cuenta las observaciones realizadas en la parte considerativa del fallo para cada cargo”, y negó las demás pretensiones formuladas al no encontrar acreditado el alegado pago adicional que habría hecho la sociedad accionante por cuenta de las resoluciones demandadas, ni la causación de los perjuicios solicitados8. 1.3.

Inconforme con esta decisión, la parte actora formuló recurso de apelación solicitando que se accediera a todas las pretensiones de la demanda, en particular, a la anulación de los actos demandados. Además, la impugnante insistió en la improcedencia de la sanción por inexactitud, en tanto se fundó en el reconocimiento indebido de algunos factores como salariales, y sostuvo que los perjuicios solicitados sí estaban debidamente demostrados, pues los actos acusados llevaron a la apertura de un proceso de cobro coactivo en el que fueron embargados bienes de la sociedad y al pago de unos dineros no debidos9. 1.4.

El recurso de apelación fue resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante decisión del diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022), en la que se modificó el numeral segundo de la sentencia apelada, relacionado con el restablecimiento del derecho, para adicionar a los factores que debían ser excluidos del IBC por la UGPP “el «auxilio de transporte», sin consideración al límite previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010”, así como para ordenar a la entidad “ajustar la sanción por inexactitud conforme con los mayores valores de los aportes al SPS determinados finalmente a cargo de la actora”, y, en caso de resultar algún saldo a favor de la demandante, “devolver las sumas que hubiere pagado en 7 El Tribunal explicó que este pacto consistió en que en el contrato de trabajo se incluyó un acuerdo que excluía dichos rubros del salario, por ser incentivos que el empleador reconocía de manera libre y voluntaria ante el acaecimiento de ciertos eventos. 8 PDF denominado “Sentencia 2018-00464”, disponible en la subcarpeta “04.CD.FLIO.1339” del archivo Zip “41RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE2532024ZIP”, índice 27 de SAMAI. 9 Índice 27 de Juzgados y Tribunales.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente 25000- 23-37-000-2018-00464-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 5 exceso, conforme lo expuesto en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia.” Como sustento de esta decisión, la Sección Cuarta señaló que, de acuerdo con la posición unificada de esa Sala, el IBC de los aportes que deben efectuarse al sistema de seguridad social “«únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador», con lo cual la regla prevista en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, según la cual, en la liquidación de los aportes al Sistema General de Seguridad Social (i.e. salud, pensiones y riegos laborales), «los pagos laborales no constitutivos de salario … no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración», se refiere a los pagos respecto de los cuales «las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC».

Así porque el propósito de esa norma «no fue incluir en el ingreso base de cotización, pagos que, por su esencia o naturaleza, no son constitutivos de salario, sino, establecer una limitante a la desalarización que se venía pactando entre empleadores y trabajadores que erosionaba la base de aportes”. En consecuencia, y dado que en el caso concreto tanto la UGPP como la sociedad DETAL S.A. coincidían en que con el “auxilio de transporte” no se remunera el servicio, aquél debía excluirse de la liquidación sin consideración al límite contemplado en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Además, la Sala encontró probado que la sociedad DETAL S.A. había efectuado pagos adicionales en cumplimiento de la liquidación oficial RDO-2017-00233 de 28 de marzo de 2017 y de la Resolución DC-2018-00229 de 27 de marzo de 2018, por lo que procedía la devolución del dinero cancelado en exceso. Para tales efectos, y en aplicación del procedimiento previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 201610, dispuso: 10 “ARTÍCULO 311.

DEVOLUCIÓN DE APORTES Y SANCIONES. En los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP ordenará la devolución de los mismos al Fosyga, al Fondo de Riesgos Laborales, a las Administradoras de Pensiones, y riesgos laborales, al Tesoro Nacional, al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensación, y a todas las demás entidades que hayan recibido recursos del Sistema de la Protección Social, según el caso, conforme con el procedimiento que establezca para el efecto. // La orden de pago será impartida por la UGPP dentro de los 30 días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia, mediante acto administrativo que será notificado a las entidades obligadas a la devolución de los aportes y/o sanciones. // La devolución de los aportes por parte de las entidades obligadas deberá realizarse y acreditarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del acto administrativo proferido por la UGPP, en la cuenta que para tal efecto disponga el aportante; de lo contrario se causarán intereses moratorios con cargo a las mencionadas entidades a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 6 “La Sala ordenará a la UGPP que, de verificarse algún saldo a favor de la demandante, proceda a su devolución indexado conforme la siguiente fórmula: Va = Vh (índice final / índice inicial) En la que el valor ajustado (Va) se determina multiplicando el valor histórico (Vh), que es el mayor valor pagado por la demandante, por el número que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice inicial, esto es, el vigente al momento del pago.

Sobre esa suma, además, es procedente el reconocimiento de intereses moratorios, según el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Prospera el cargo de apelación”. Finalmente, el ad quem negó la pretensión relacionada con la indemnización de perjuicios, al advertir falta de carga argumentativa orientada a demostrar el alegado daño, así como los rubros reclamados por concepto de daño emergente y lucro cesante11. 2.

El recurso extraordinario de revisión El tres (3) de octubre de dos mil veintitrés (2023)12, a través de apoderada judicial, la UGPP formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022), alegando la configuración de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Como sustento del recurso, la entidad alega que la sentencia resulta violatoria del derecho al debido proceso, del principio de legalidad y contraria al imperio de la ley, toda vez que la orden del ad quem relacionada con la devolución indexada de los dineros pagados por la sociedad, así como el pago de intereses moratorios, desconoce el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. realiza el pago. // Notificada la admisión de la demanda a la UGPP, esta deberá comunicarse a las Administradoras, o a quienes asuman sus obligaciones para que efectúen las provisiones correspondientes en una cuenta especial que reconozca la contingencia y que garantice la devolución de los recursos.” 11 PDF “ED_SENTENCIADESEGUNDA” del índice 2 de SAMAI. 12 Índice 2 SAMAI, documento descrito como “ED_2023110005243941REC(.pdf)”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 7 Al respecto, afirma que la referida disposición, que es la única norma aplicable para la devolución de dineros por aportes al sistema de seguridad social, no prevé como exigencia la indexación de esos valores y solo dispone el reconocimiento de intereses moratorios cuando la devolución no se efectúa dentro del término allí establecido.

Sin embargo, indica que en la sentencia acusada se acudió a los artículos 187 a 195 del CPACA, que regulan la imposición de condenas en el proceso contencioso administrativo, normas que no resultaban aplicables, con lo cual se vulneró el derecho al debido proceso de la entidad y se incurrió en una nulidad por defecto sustantivo, en los términos explicados por la jurisprudencia constitucional, al dar aplicación a disposiciones improcedentes.

A juicio de la UGPP, esta situación genera, además, inseguridad jurídica, debido a que le impone a la entidad la carga de ajustar sus procedimientos para que respondan a una interpretación contraria a la ley, que desconoce no solo el tenor de la ley especial sino el alcance que la jurisprudencia de la Sección Cuarta le ha dado al artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.

Por lo demás, la recurrente sostiene que la orden emitida resulta de imposible cumplimiento, debido a que la devolución de los aportes debe efectuarse en los precisos términos de la norma en comento, esto es, sin incluir ni indexación ni intereses moratorios13. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1. El ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) el recurso fue inadmitido y, posteriormente, una vez subsanados los yerros evidenciados, por auto de veintidós (22) de enero de dos mil veinticuatro (2024) se admitió y se ordenó la notificación personal a la sociedad DETAL S.A., al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado14. 3.2.

Durante el término de traslado, únicamente la sociedad DETAL S.A. presentó escrito oponiéndose a la prosperidad del recurso, bajo la consideración de que la causal alegada no está prevista para cuestionar el fondo de las decisiones adoptadas en el proceso, como lo plantea la parte actora, sino asuntos procesales que den lugar a nulidades. 13 Índice 2 de SAMAI. 14 Índices 4 y 13 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 8 En ese sentido, sostuvo que el artículo 135 del Código General del Proceso (CGP) dispone que, para alegar una nulidad procesal, es necesario expresar la causal invocada, requisito que no se acreditó en el caso concreto, en el que las alegaciones se limitan a cuestionar de fondo la decisión adoptada sin formular reproche procesal alguno. En consecuencia, señaló que la alegada nulidad deba ser rechazada15. 3.3.

Por auto de veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), el Despacho Ponente decretó las pruebas del proceso, teniendo como tales las documentales aportadas con el recurso. Igualmente, se ordenó la remisión integra del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-37-000- 2018-00464-01, el cual fue enviado de forma física y digital por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca16. 3.4 El trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), el proceso entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda17.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del CPACA18, en concordancia con lo establecido en el numeral 1º del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno de la Corporaciónꟷ19, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una Sección del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico 15 Índice 20 de SAMAI. 16 El auto de pruebas obra a índice 22 de SAMAI. Con el recurso, la recurrente aportó copia de la sentencia objeto de revisión y de su constancia de ejecutoria. Por su parte, el expediente del proceso ordinario fue puesto en conocimiento de las partes (índices 27 a 29 de SAMAI), sin que se planteara reproche alguno. 17 Índice 31 de SAMAI. 18 “ARTÍCULO 249.

COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 19 “ARTÍCULO 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: // 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 9 Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida el diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación No. 25000-23- 37-000-2018-00464-01, se encuentra incursa en la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.

Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico20, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley21.

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las 20 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 21 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000- 2012-00231-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 10 Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.

Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario22.

Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”23 (Se resalta).

De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.

La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión 4.1. El numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal demanda, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 11 que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición24.

Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”25. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar: i) que el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta26.

Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”27.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 24 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2017-02519-00. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicado 11001-33-31-035-2008-00180-01. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2019-00894-00. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02493-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 12 En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia28: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior29.

El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso30, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.

Así, según la jurisprudencia de esta Corporación31 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-1998-00157-01;

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000- 2015-02342-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2013-02216-00. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001-03-15-000-2007-00653-00.

Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 11001-03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión No. 10, radicado 11001-03-15-000-2012-00230-00. 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01415-00. 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 5, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2009-00494-00;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2008-35319-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2018-04345-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2013-00233-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2014-00325-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00894-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 13 de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa. 4.2.

Para lo que interesa a esta causa, debe resaltarse que la violación del derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, puede dar lugar, eventualmente, a la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, cuando quiera que se presenten irregularidades procesales que puedan tener incidencia en la tutela judicial efectiva, como la expedición de sentencias inhibitorias, para lo cual “corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento”32.

Lo anterior, con la precisión de que este supuesto debe analizarse de manera restrictiva, pues no se trata de que al alegar la violación a esta prerrogativa constitucional se permita controvertir la decisión adoptada por el juez de instancia pretendiendo una corrección de la sentencia, sino de la materialización de una irregularidad procesal de tal magnitud que ponga en riesgo el núcleo esencial de ese derecho33.

En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 32 Consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01. 33 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de septiembre de 2024, radicación 11001-03-25-000-2022-00333-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia del 29 de agosto de 2024, radicación 11001-03-25-000-2022- 00332-00; consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, radicación 11001-03-26-000-2021-00204-00 (67618). Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 14 5. Caso concreto De conformidad con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala establecer si en el caso objeto de estudio se materializaron los supuestos para la procedencia de la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. 5.1.

Al respecto, lo primero que se advierte es que la sentencia del diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022), que aquí se acusa, puso fin al proceso y, por tanto, no era pasible de recurso de apelación, en tanto se produjo por la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisamente al resolver la alzada formulada por la parte actora dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No 25000-23-37-000- 2018-00464-01. 5.2.

Esta decisión, de acuerdo con la UGPP, está incursa en la causal de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, por resultar violatoria del derecho al debido proceso, del principio de legalidad y de la ley, al haber ordenado indexar los dineros que la UGPP debe devolver a la sociedad DETAL S.A. por los ajustes a aportes en seguridad social y reconocer intereses moratorios, a pesar de que la norma especial que regula la materia no contempla estos conceptos.

Dicha censura, de configurarse, habría tenido lugar con la sentencia y no en una etapa anterior, por lo que se advierte procedente el estudio de fondo de la causal. 5.3. Ahora bien, como atrás se indicó, aunque la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la violación del derecho al debido proceso puede dar lugar a la causal de nulidad originada en la sentencia, ese supuesto está reservado para la materialización de vicios procedimentales de tal magnitud que puedan llegar a afectar las garantías constitucionales, lo cual deberá ser dilucidado caso a caso, con la advertencia de que, al efectuar ese análisis, el juez de la revisión no puede perder de vista que “al amparo de la violación del debido proceso no es posible plantear argumentos que tienen como propósito convertir el recurso extraordinario en una instancia adicional del proceso ordinario precedente, pues este mecanismo no tiene como finalidad que las partes insistan en las razones por las cuales consideran que las pretensiones iniciales tenían o no vocación de prosperidad.”34. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de septiembre de 2022, radicación: 11001-03-26-000-2022-00025-00 (67.994) Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 15 Esto significa que, desde la perspectiva del recurso extraordinario de revisión, la violación del derecho al debido proceso no está prevista para cuestionar las decisiones del juez natural o la forma como aplicó o interpretó las normas con las que resolvió el asunto, dada la naturaleza excepcional de esta herramienta judicial.

Aplicadas estas consideraciones al presente caso, la Sala advierte que la censura presentada por la UGPP no está relacionada realmente con vicios procedimentales que hayan vulnerado el derecho al debido proceso de la parte, sino que está orientada a cuestionar la interpretación que efectuó el ad quem del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 y la forma como ordenó que se procediera para la devolución de los dineros que pagó en exceso la sociedad DETAL S.A. Específicamente, la UGPP cuestiona que la Sección Cuarta haya dispuesto la indexación de esas sumas y el reconocimiento de intereses moratorios, bajo argumentos que, lejos de configurar un cargo de nulidad originada en la sentencia, plantean un debate propio del trámite ordinario35.

En ese sentido, es claro que el reproche planteado no está llamado a prosperar, pues las discusiones sobre la aplicación e interpretación de las normas que el ad quem haya usado para efectos de adoptar su decisión, es un asunto que la jurisprudencia ha entendido excluido de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, bajo la cual no es posible analizar si “se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.”36 (resalta la Sala).

Precisamente bajo esta misma perspectiva y en un caso similar al que ahora es objeto de estudio por esta Sala ⎯en el que la UGPP también cuestionaba la interpretación del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 en punto a la obligación de indexación de la suma a devolver⎯, la Sala Especial de Decisión No. 15 concluyó que ese reproche no podía estructurar la causal de nulidad originada en la sentencia por violación del derecho al debido proceso, pues “esta causal no 35 De hecho, en la contestación de la demanda la UGPP manifestó oponerse no solamente a la devolución de dineros sino a la indexación solicitada por la demandante (folios 157 a 205 del PDF “06.CUADERNO 61” del archivo ZIP 40RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE1532024ZIP”, índice 27 de SAMAI). 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de febrero de 2014, radicación 47001-23-31-000-2009-00301-01 (41859).

Esta tesis fue reiterada en providencia del 19 de septiembre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda, radicación 11001-03- 25- 000-2020-00702-00, y por la Subsección C de la Sección Tercera en sentencia de 19 de mayo de 2025, radicación 11001-03-26-000-2023-00191-00 (70728). Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 16 procede para controvertir las razones fácticas ni jurídicas de la sentencia recurrida ni para corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que, a juicio del recurrente, hubiera incurrido la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Un entendimiento distinto equivaldría a convertir el recurso en un juicio en que se discutirían nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada.”37. Por todo lo anterior, es claro que las alegaciones planteadas por la recurrente no permiten tener por acreditada la causal alegada, razón por la cual la Sala declarará infundado este recurso. 6.

Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló cuando ya estaba en vigencia Ley 2080 de 2021, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con las modificaciones que introdujo dicha legislación, en concordancia con lo que sobre el punto dispone el Código General del Proceso.

Así, el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente Bajo este entendido, y como quiera que en el presente asunto se encuentra probado que la sociedad Detal S.A en calidad de contraparte, presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión e intervino activamente en el trámite del proceso, la Sala impondrá a cargo de la parte vencida y en favor de la referida sociedad el reconocimiento de agencias en derecho, de conformidad con los parámetros establecidos en el Acuerdo No. PSAA16-10554 del cinco (5) de agosto de dos mil dieciséis (2016), proferido por el Consejo Superior de la Judicatura38.

Así, atendiendo a la naturaleza, duración y complejidad del proceso, se fijará por ese concepto, a cargo de la recurrente, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv). 37 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 15, sentencia de 14 de febrero de 2024, radicación: 11001-03-15-000-2023-05831-00. 38 “Artículo 5.

Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. Recursos Extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.L.M.V.”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05903-00 Recurrente: UGPP 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-37-000-2018- 00464-01.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte recurrente, por concepto de agencias en derecho, a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), en favor de la sociedad DETAL S.A., de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 y 255 del CPACA, y 365 y 366 del CGP.

TERCERO: Devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-37-000-2018-00464-01, enviado de forma física a esta Corporación en calidad de préstamo, a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero ELIZABETH BECERRA CORNEJO Consejera MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) Consejera Ausente en comisión