Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2025-00193-01 Demandantes: ANIBAL CADENA BARRERA Y OTROS Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA Y OTROS Tema: Estudio del requisito de constitución en renuencia. Revoca decisión de primera instancia. Declara la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 22 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se rechazó la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento Mediante escrito presentado el 11 de abril de 2025, los ciudadanos Aníbal Cadena Barrera, Luis Antonio Bohórquez Almeida, Laura Alejandra Peña Rodríguez, José Camilo López Peña, Miguel Francisco Contreras Landinez, Mauricio Meza Blanco, José Daniel Fonseca Sandoval, Luz Marcela Pérez Arias y Juan Nicolás Correa Ramírez, actuando en nombre propio, promovieron acción de cumplimiento en contra de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS, el Servicio Geológico Colombiano - SCG y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de la acción constitucional, se pretende el acatamiento de las disposiciones legales correspondientes a los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 19971.

Con base en ello, formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Ordenar a las entidades demandadas el cumplimiento de los mandatos claros e imperativos establecidos en los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997. En consecuencia, se deberá garantizar que, dentro del procedimiento administrativo para la concesión de aguas subterráneas, se realicen los estudios hidrogeológicos correspondientes y se adopten las medidas necesarias para la protección de las zonas de recarga.

SEGUNDO: Ordenar a las entidades demandadas que los estudios hidrogeológicos requeridos para definir la viabilidad de las concesiones de aguas subterráneas sean elaborados con el debido rigor técnico y científico, con el apoyo del IDEAM y el Servicio Geológico Colombiano, de conformidad con la normativa vigente.

TERCERO: Ordenar la implementación de medidas efectivas para la protección de las zonas de recarga de aguas subterráneas, garantizando su conservación y sostenibilidad, de acuerdo con los principios de uso eficiente y ahorro del agua.

CUARTO: Ordenar a la CDMB y la CAS el cumplimiento de su deber legal de adquirir o proteger, con carácter prioritario y en articulación con las entidades territoriales y administrativas de su jurisdicción, las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y estrellas fluviales, con el fin de salvaguardar su función ecológica y su papel en la regulación hídrica.

QUINTO: Ordenar a la CDMB y la CAS la realización de los estudios necesarios para determinar la capacidad real de oferta de bienes y servicios ambientales de los acuíferos, con el fin de garantizar una gestión adecuada del recurso hídrico y el cumplimiento de la normativa vigente.

SEXTO: Ordenar la implementación de procesos de recuperación, protección y conservación de las áreas que contienen acuíferos y zonas de recarga de aguas subterráneas, con el objetivo de preservarlas a largo plazo y evitar su deterioro.2 1.2. Hechos Indicaron los accionantes que los campesinos de sectores de los municipios de Los Santos y Piedecuesta se ven afectados como consecuencia del precario acceso que se les permite a los recursos hídricos.

Lo anterior, derivado de la sobreexplotación de los acuíferos y una reducción del nivel freático. Refirieron que muchos pozos utilizados para la extracción del recurso natural, por parte de empresas agropecuarias y urbanizadores de los sectores, se ha realizado sin contar con los permisos de las autoridades competentes. 1 Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua 2 Transcripción original del texto con posibles errores.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, mencionaron que la anterior actividad afecta significativamente el caudal de otras fuentes de agua de las quebradas «Los Cacaos, Los Naranjos, Las Tablas, San Miguel y Cuevana, La Mojarra, La Cañada y La Honda, así como los nacimientos que surten de agua a las fincas campesinas ubicadas en las laderas de La Mesa de Los Santos».

Lo anterior, ha conllevado que muchas familias hayan tenido que cambiar sus hábitos de vida, abandonando sus cultivos y modificando sus prácticas sociales y culturales, generando un desarraigo de sus sitios de vivienda. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento Como consecuencia de la omisión de cumplimiento de los mandatos alegados, se presenta una situación que afecta el óptimo recurso del agua, generando un potencial riesgo de desabastecimiento del recurso hídrico. 1.4.

Admisión, notificación y contestación de la acción. La acción fue radicada inicialmente ante el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramana, autoridad que, por auto del 22 de abril de 2025, ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Santander. Lo anterior, por cuanto se tienen como autoridades demandadas entidades del orden nacional.

A su turno, el Tribunal Administrativo de Santander mediante proveído del 25 de abril de 2025 admitió la acción constitucional y ordenó notificar a las demandadas. Enviados los oficios correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: La Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS por conducto de apoderado judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual refirió que la entidad ha desplegado las actividades a su cargo, conforme las competencias constitucionales y legales que le corresponden.

Refirió que, en lo que concierne a la posible afectación de derechos de los campesinos, las concesiones de aguas subterranes se hacen a partir de la revisión y estudio de cada una de las solicitudes, el cumplimiento de los requisitos técnicos pertinentes y en ningún caso pueden ser consideradas arbitrarias o discrecionales. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto son las entidades territoriales la que deben llevar a cabo la ejecución de las obras, planes y proyectos de carácter ambiental.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, alegó que la parte actora no agotó el requisito de renuencia para interponer la acción. Pues, en su sentir, el escrito remitido no cumple los requisitos legales y jurisprudenciales para dar por satisfecho dicho presupuesto.

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales explicó que, con base en las normas invocadas en la acción de cumplimiento, la entidad tiene una competencia de carácter técnico y residual, pues su participación se encuentra supeditada a la solicitud que le sea realizada por las CAR. En ese sentido, dado que no fue requerido por la CAS y la CDMB, no resulta plausible imputar un incumplimiento.

El Servicio Geológico Colombiano sostuvo que la misión que debe adelantar es la de servir como apoyo técnico, lo cual, en su criterio, es una función accesoria y dependiente de los requerimientos que emanan de las otras autoridades. Por otro lado, la entidad en cita alegó la nulidad del trámite por una indebida notificación, solicitud que fue despachada desfavorablemente por auto del 13 de mayo de 2025. 1.5.

Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander clausuró la primera instancia mediante sentencia del 22 de mayo de 2025 en la que rechazó la acción por falta de constitución en renuencia. Al respecto, indicó lo siguiente: De lo expuesto, se concluye, en primer lugar, que la acción de cumplimiento interpuesta por la parte actora tiene como fundamento la presunta omisión por parte de varias entidades públicas en el cumplimiento de los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997, este último modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, los cuales establecen deberes concretos en materia de planificación y manejo sostenible del recurso hídrico subterráneo.

La demanda busca obtener órdenes judiciales para la realización de estudios hidrogeológicos, protección de zonas de recarga, adquisición de áreas estratégicas de conservación hídrica, y demás medidas asociadas a la gestión integral del agua subterránea. En segundo lugar, del estudio de los requisitos de procedibilidad exigidos por el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, se evidencia que la petición que pretende constituir en renuencia no satisface en su integridad las exigencias normativas, ya que, si bien se formuló un requerimiento previo a varias entidades, no existe una estricta identidad entre lo solicitado administrativamente y las pretensiones elevadas ante la jurisdicción contencioso administrativa.

En tercer lugar, si bien existe coincidencia parcial entre la solicitud administrativa y la demanda judicial en aspectos como la exigencia de estudios hidrogeológicos y la protección de zonas de recarga, también se identifican divergencias sustanciales. Por Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejemplo, en la petición se incluye la solicitud de suspensión de concesiones, imposición de sanciones, y aplicación del principio de precaución en favor de comunidades campesinas, aspectos que no fueron reiterados en la demanda formal.

Esta disimilitud afecta el cumplimiento del requisito de procedibilidad, en tanto no se establece una correspondencia clara, precisa y suficiente entre lo solicitado previamente a la administración y lo pretendido ante el juez. Finalmente, se concluye que, si bien las actuaciones de la parte actora revelan una legítima preocupación por la gestión ambiental del recurso hídrico subterráneo y el cumplimiento normativo por parte de las autoridades ambientales, desde el punto de vista procesal, la acción de cumplimiento adolece de un defecto estructural al no haberse constituido debidamente la renuencia, en los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

De igual forma, el accionante si bien esgrime la configuración de un perjuicio irremediable a una colectividad, no lo acredita, para que el requisito de la constitución de renuencia sea obviado. La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 23 de mayo de 2025 a través de correo electrónico. 1.6. Impugnación Los accionantes reprocharon que el a quo hubiese exigido una identidad entre la pretensión procesal formulada en el escrito de demanda y el documento por medio del cual se constituyó en renuencia a las autoridades demandadas.

Aunado que dicho aspecto no fue objeto de reparo en la fase inicial del proceso, soslayando la posible de corregir la falencia de manera oportuna. Asimismo, enfatizaron que se sacrificó el derecho sustancial de los accionantes, por cuanto el Tribunal Administrativo de Santander dio prevalencia a la norma, haciendo a un lado el fondo de la discusión. En suma, estiman que los anexos aportados con la demanda resultan suficientes para acreditar el requisito de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, por lo que solicitaron que se revoque la decisión y, como consecuencia de ello, que se accedan a las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 150 y 152 de la Ley 1437 de 20113, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del del 22 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la acción por no satisfacer con el requisito de constitución en renuencia. (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (i) ¿La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS, el Servicio Geológico Colombiano - SCG y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM incumplieron los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»4(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)5. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [6] (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»8. Con base en las anteriores consideraciones, con la demanda se tiene que los actores aportaron copia del escrito por medio del cual solicitaron la constitución en renuencia de las demandadas.

En dicho documento se lee lo siguiente: Las organizaciones y personas naturales que suscribimos el presente documento, identificados como aparece al pie de nuestras correspondientes firmas, amparadas en el artículo 87 de la Constitución Política, y en la Ley 393 de 1997, requerimos a 6 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 7 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus entidades para que cumplan los mandatos legales establecidos en los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997 en cuanto a: (i) realizar y tener en cuenta los estudios hidrogeológicos para definir la viabilidad del otorgamiento de las concesiones de aguas subterráneas para exploración y construcción de pozos perforados con el apoyo técnico y científico del IDEAM y SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO, (ii) adelantar acciones de protección de las zonas de recarga de aguas subterráneas, (iii) se adquieran de manera prioritaria las áreas de influencia de nacimientos de acuíferos, (iv) se realicen los estudios para evaluar la capacidad ambiental y (v) se implementen procesos de recuperación, protección y conservación de estas áreas.

La presente solicitud tiene como objetivo configurar la constitución en renuencia ante la ratificación de sus entidades en el incumplimiento de los mandatos reclamados o no respuesta dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. En consecuencia, se procederá a acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa mediante la acción de cumplimiento, conforme a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

A su turno, con base en la misma documental aportada, se tiene que el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y el Servicio Geológico Colombiano dieron respuesta a la anterior solicitud, mientras que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS guardaron silencio.

Para la Sala no pasa desapercibido que en el escrito de constitución en renuencia se incluyó todo un acápite de pretensiones, las cuales, pese a guardar relación con las disposiciones legales invocadas, no podían ser incluidas en dicha oportunidad. No obstante, se tiene que: (i) se pretende el cumplimiento de una norma, (ii) se individualiza la disposición legal presuntamente incumplida, esto es los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997, y (iii) existe un marco teórico que justifica los deberes reclamados y del eventual incumplimiento endilgado.

Conforme lo anterior, la Sala no comparte la conclusión del a quo que rechazó la acción constitucional, por lo que se procederá a revocar la decisión de primera instancia y se adelantará el estudio de los demás requisitos de procedencia de la solicitud de cumplimiento. 2.3.3. Caso concreto El debate ventilado por los ciudadanos accionantes, más allá de procurar el cumplimiento de un eventual mandato derivado de los artículos 10 y 16 de la Ley 373 de 1997, tiene una finalidad sustancial mucho más compleja e intrincada, que no puede ser dirimida en un trámite tan expedito como lo es el de la acción de cumplimiento.

Los hechos de la demanda ponen en evidencia una posible crisis que se está Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentado en las jurisdicciones de la CDMB y la CAS, en torno al uso, aprovechamiento, conservación del recurso hídrico.

También se tiene que los actores hacen mención a una serie de irregularidades en torno a las autorizaciones que se han otorgado para la construcción de pozos y concesiones de aguas subterráneas. Una lectura del capítulo 4 del libelo introductorio, denominado EXPOSICIÓN DE HECHOS DE CONTEXTO EN LOS QUE SE FUNDAMENTA EL INCUMPLIMIENTO, refuerza lo expuesto.

Esto es que el marco fáctico pretende que el juez de cumplimiento adopte una serie de órdenes enfocadas a la protección de derechos e intereses colectivos. A manera de ejemplo, se traen los siguientes apartes: 1. La falta de cumplimiento de los mandatos y deberes legales que se reclaman en este caso, se inscriben en el contexto de una grave problemática de la falta de acceso equitativo al agua subterránea, sobreexplotación de acuíferos y soluciones insuficientes frente al desabastecimiento de agua en el municipio de Los Santos y veredas del municipio de Piedecuesta en Santander.

Esta situación es preocupante, ya que refleja una injusticia social que afecta a una gran parte de la población local, en particular los sujetos campesinos quienes son sujetos de especial protección constitucional. […] 5. Los pozos perforados evaden regulaciones fácilmente al construirse en propiedades privadas, muchas veces sin permisos.

Un porcentaje significativo de estos pozos no está registrado oficialmente. La facilidad para construir pozos clandestinos y la gestión individualizada del agua fragmentan el territorio social, ambiental y políticamente. Este modelo de gestión amenaza la noción del agua como un derecho y un bien público, promoviendo un acceso discriminatorio.

Como resultado, la extracción desregulada de aguas subterráneas agrava la desigualdad territorial, dificulta la regulación y transforma el agua en un recurso cada vez más inaccesible para las comunidades campesinas […] 7. La sobreexplotación de acuíferos subterráneos ha llevado a la reducción del nivel freático, que en términos populares usados por los campesinos significa que el agua se ha profundizado, lo que ha llevado a la desaparición de humedales y lagos naturales que existían en la región como "la champa" en la vereda Paso Chico, "la laguna" de Los Teres, entre otros humedales cuyo nombre no se registra que se encontraban en distintos puntos de la zona plana entre las veredas Los Cacaos, La Esperanza, Holanda, Mesitas de San Javier de Piedecuesta, y El Carrizal de Los Santos9 9 Transcripción original del texto con posibles errores.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la materia, resulta pertinente traer a colación algunas consideraciones de esta Corporación10, en los que vía acción popular ha garantizado la protección del derecho colectivo relacionado con el agua.

En dicha oportunidad se precisó lo siguiente: Resulta importante recodar que la titularidad del derecho al agua como derecho subjetivo se encuentra en cabeza no sólo de las personas individualmente consideradas, sino también de la comunidad. En otras palabras, dicho derecho cuenta con una doble naturaleza (individual y colectiva). En relación con su naturaleza colectiva, la Corte Constitucional anotó que «hay dimensiones del derecho que generan obligaciones de respeto, de protección y de garantía, de las cuales no son titulares las personas individualmente, sino colectivamente.

Las protecciones de las fuentes hídricas de las cuales puede depender eventualmente el consumo de agua de las futuras generaciones, hace parte, sin duda, de los ámbitos de protección del derecho al agua, pero no se trata de un derecho individual»11 Estas obligaciones serán entonces reclamables ya no a través de la acción de tutela, sino por medio de la acción popular.

La Ley 9ª de 1989, artículo 8º, señala que “los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil”, ya en vigencia de la Ley 472 de 1998, artículo 4º, son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con el goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación. En suma, se concluye que lo pretendido por los accionantes desborda el objeto de la acción establecida en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentado en la Ley 393 de 1997, dado que buscan la protección de derechos que por su naturaleza son de carácter colectivo, los cuales pueden ser salvaguardados a través de la acción popular.

Aunado lo anterior, los reparos que giran en torno a presuntas irregularidades en las concesiones dadas a particulares para la explotación del recurso hídrico, serían decisiones de la administración que pueden ser reprochadas a través de los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. Inclusive, frente a la eventual omisión en las que están incurriendo las corporaciones autónomas regionales, es de recibo indicar que los actores pueden poner en conocimiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dicha circunstancia 10 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 28 de marzo de 2014. MP. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 25000-23-27-000-2001-90479-01 11 Sentencia T 418 de 2010. MP. María Victoria Calle Correa. Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que ejerza labores de inspección y vigilancia. Lo anterior, conforme se colige de los numerales 1612 y 3613 del artículo 5. ° de la Ley 99 de 1993, los cuales fueron estudiados por la Corte Constitucional en la sentencia C-462 de 200814 y en donde se concluyó lo siguiente: Se recordará que en las consideraciones generales de esta providencia se dijo que la autonomía de las CAR no es absoluta y que la misma consiste en el ejercicio más o menos independiente de las funciones asignadas, pero sometido a las directivas generales fijadas por la autoridad central.

Pues bien, dado que la autonomía de las entidades ambientales locales está circunscrita a las normas de dirección de la administración central, es lógico suponer que también el gobierno central tiene competencia para verificar el cumplimiento de dichas normas. No estaría jurídicamente justificado que la administración central en un estado unitario ostentara la facultad de definir la política ambiental pero estuviera desposeída de la potestad de vigilar el cumplimiento de dicha política.

La facultad de inspección y vigilancia es, entonces, connatural a la función directiva que de suyo posee el Ministerio. Adicionalmente, las funciones que ejercen las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de las competencias asignadas a las autoridades administrativas del Estado y en tanto están encaminadas a la realización de fines constitucionales que involucran el destino de la nación, se encuentran bajo la supervisión de la administración central del Estado.

Esta supervisión, que se traduce en las competencias de inspección y vigilancia, es la herramienta de control que hace posible la unidad de la política ambiental. Así lo refrenda el citado artículo 104 de la Ley 489 de 1998 al establecer que el “control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.”.

Finalmente, es importante resaltar que el régimen constitucional colombiano no define hasta dónde llega el principio de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. En su lugar, la Constitución asigna al legislador la delimitación de dicha autonomía. Finalmente, no sobra indicar que, de los hechos y pruebas aportados con la demanda e intervenciones, no se hace palmaria la configuración de un perjuicio irremediable. 12 16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar; 13 36) Aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia; 14 MP Marco Gerardo Monroy Cabra Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, se advierte que se configura otra causal de improcedencia de la acción constitucional del asunto, por cuanto el artículo 16 de la Ley 373 de 1997 es una disposición legal que actualmente no está vigente en el ordenamiento jurídico, pues sobre ésta operó la derogatoria.

Al respecto, resulta pertinente tener en cuenta lo siguiente: El artículo 16 de la Ley 373 de 1997, correspondiente a la protección de zonas de manejo especial fue modificada por el artículo 89 de la Ley 812 de 200315, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacía un Estado comunitario. Posteriormente, con ocasión de la Ley 1151 de 200716, que es el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se tiene que la norma no prorrogó su vigencia conforme se colige del artículo 160 que dispone: La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del artículo 4o de la Ley 785 de 2002, el numeral 5 del artículo 2o de la Ley 549 de 1999, el artículo 3o del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79 de la Ley 1110 de 2006 y el inciso 3o del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006.

Continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión “el CNSSS” por “la Comisión de Regulación en Salud”, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003. (Énfasis de la Sala) Lo anterior quiere decir que la acción de cumplimiento no tendría cabida en el presente caso, pues, solo es procedente exigir el acatamiento de mandatos establecidos en la ley o actos administrativos que se encuentren actualmente vigentes.

En suma, la Sala revocará la decisión de primera instancia que rechazó la acción constitucional del asunto, para, en su lugar, declarar la improcedencia ante la existencia de otro mecanismo judicial de defensa, como lo es el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y al pretender el acatamiento de una norma que ya no se encuentra actualmente vigente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. 16 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Demandantes: Aníbal Cadena Barrera y otros Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y otros Radicado: 68001-23-33-000-2025-00193-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del del 22 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción conforme las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. TERCERO En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.