Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: LUZ MERIZ MADERA PULIDO Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE SINCELEJO Temas: Mora judicial en proceso ejecutivo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Luz Meriz Madera Pulido contra la sentencia del 22 de noviembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Luz Meriz Madera Pulido pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la pensión y al mínimo vital, que estimó vulnerado por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Segundo: Que se ordene a la Doctora NURY DEL CARMEN RODRIGUEZ BUELVAS, contadora ante los juzgados administrativo de Sincelejo sucre, que realice la liquidación en él termino de 48 horas siguiente a la notificación que su despacho profiera los tiempos de servicios laborados con el municipio de caimito sucre, es decir, 1o de febrero de 1978 al 3 de febrero de 1987, del 8 de abril de 1987 hasta el 30 de agosto de 1991 y desde febrero a noviembre de 1993.

Y los remita al juzgado quinto administrativo oral de Sincelejo. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante sentencia del 11 de septiembre de 20181, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo declaró la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio del 1° de diciembre de 2015, expedido por el Municipio de Caimito (Sucre), en cuanto no reconoció los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones de la señora Luz Meriz Madera Pulido, durante el tiempo que esta prestó 1 Dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-005- 2016-00048-00, promovido por la señora Luz Mariz Madera Pulido contra el Municipio de Caimito.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus servicios en ese ente territorial. En consecuencia, ordenó al Municipio de Caimito que reconociera y pagara a favor de la señora Madera Pulido, las sumas por concepto de cotizaciones al sistema de seguridad social en pensión y salud en los periodos que perduró el vínculo laboral, esto es, entre el 1º de febrero de 1978 al 3 de febrero de 1987, del 8 de abril de 1987 al 30 de agosto de 1991 y de febrero a noviembre de 1993. 2.2.

El 30 de octubre de 2019, la señora Luz Meriz Madera Pulido presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Caimito, para que se diera cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del 11 de noviembre de 2018. 2.3. La demanda se repartió al Juzgado Séptimo Administrativo de Sincelejo, que, por auto del 5 de diciembre de 2019, declaró la falta de competencia y dispuso la remisión al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo. 2.4.

Mediante auto del 9 de marzo de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo avocó conocimiento del asunto, además, solicitó al juzgado remitente que efectuara la actuación de cambio de ponente en el aplicativo TYBA de la rama judicial y que cumplido lo anterior se remitiera el expediente a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos de Sincelejo. 2.5.

Mediante correo electrónico del 3 de junio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo remitió el expediente a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos de Sincelejo, a fin de que se sirviera efectuar o revisar la suma por la que debía ejecutarse, conforme con la sentencia del 11 de noviembre de 2018. 2.6. El 21 de septiembre de 2021, la señora Luz Meriz Madera Pulido solicitó información respecto del trámite de la liquidación del crédito. 2.7.

Por correo electrónico del 22 de septiembre de 2021, la contadora de apoyo a los juzgados administrativos informó a la señora Madera Pulido que en el trascurso de la semana devolvería el proceso al juzgado de origen. En esa misma fecha, la contadora devolvió el expediente ejecutivo al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, señalando que se abstenía de liquidar con los valores registrados en la liquidación presentada por la actora, por cuanto los aportes debían realizarse sobre los salarios que se devengaron en los periodos relacionados en la parte resolutiva de la sentencia y en el expediente no obraba certificación de salarios que permitiera hacer un nuevo cálculo de aportes a salud y pensión. 2.8.

El 1º de noviembre de 2021, la señora Madera Pulido solicitó a la contadora que realizara la liquidación del crédito. 2.9. Mediante correo electrónico del 2 de noviembre de 2021, la contadora respondió la anterior solicitud en el sentido de informar que para realizar la liquidación, requería el valor de los salarios de cada periodo laborado y que en la información que envió el juzgado no reposaban los correspondientes certificados. 2.10.

El 3 de noviembre de 2021, la señora Madera Pulido presentó memorial ante el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, en el que solicitó que la contadora de Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoyo a los juzgados administrativos efectuara la liquidación del crédito correspondiente. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Luz Meriz Madera Pulido alega que, pese a que en dos oportunidades ha solicitado a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos que realice la liquidación del crédito correspondiente a la sentencia del 11 de septiembre de 2018, se ha negado a efectuarla. 3.2. Que la anterior situación vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la pensión y al mínimo vital, así como causa un perjuicio inminente. 4.

Intervenciones 4.1. La juez quinta administrativa de Sincelejo solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En el informe relacionó las actuaciones surtidas al interior del proceso ejecutivo que dio lugar a la actuación objeto de tutela y manifestó que actualmente se encuentra al despacho para resolver el memorial del 3 de noviembre de 2021, presentado por la señora Madera Pulido. 4.1.1.

El 18 de noviembre de 2021, la juez quinta administrativa de Sincelejo presentó “complementación respuesta acción de tutela”, mediante la cual informó que por auto del 11 de noviembre de 2021, dispuso desarchivar el proceso que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento No. 2016-00048-00 y que del mismo se procediera a la digitalización de las certificaciones salariales “para que luego sea remitido nuevamente el expediente a la contadora de apoyo de los juzgados administrativos de Sincelejo”. 4.2.

La señora Nury del Carmen Gutiérrez Buelvas, en calidad de contadora del Tribunal Administrativo de Sucre y apoyo contable a los Juzgados Administrativos de Sincelejo, manifestó que no se ha negado a liquidar el proceso ejecutivo 2016-00048-00 y que las solicitudes que presentó la señora Madera Pulido se respondieron de manera casi inmediata, con el fin de que tuviera una explicación clara respecto de la liquidación solicitada. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Oralidad, por sentencia del 22 de noviembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela, bajo los siguientes argumentos: 5.2. El a quo inició por señalar que, a partir del auto del 11 de noviembre de 2021, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, no se solucionaba lo pretendido por la actora, por tratarse de una decisión que dispuso otro trámite para alcanzar la liquidación del crédito requerida y que, por lo tanto, no reunía los requisitos necesarios para que operara el fenómeno de la carencia actual de objeto. 5.3.

Por otro lado, dijo que cuando se discute la omisión del funcionario judicial en resolver solicitudes de contenido judicial, no podía acudirse a la acción de tutela, sino Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al mecanismo administrativo de vigilancia judicial administrativa, previsto en el artículo 101.6 de la Ley 270 de 1996, que atribuyó como función de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura a ejercer “vigilancia judicial administrativa” para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, mecanismo que gozaba de procedimiento preferente para su resolución. 5.4.

Que, siendo así, la tutela no era el mecanismo idóneo y eficaz para atender lo pedido por la demandante, ya que su solicitud “es de aquellas que pueden predicarse como judiciales”. 6. Impugnación 6.1. La señora Luz Meriz Madera Pulido impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y, en su lugar, se ampararan los derechos fundamentales invocados y se ordenara al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo que enviara los tiempos de servicios y factores salariales a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos.

A juicio de la actora, la decisión dictada por el a quo no se ajustó a los hechos que motivaron la acción de tutela y omitió examinar en conjunto las pruebas aportadas con la acción de tutela. 6.2. Adicionalmente manifestó que no se advertía que efectivamente el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo hubiere enviado “los tiempos de servicios” y que, por su parte, la contadora se negaba efectuar la liquidación. CONSIDERACIONES 1.

De la acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. La Sala inicia por precisar que teniendo en cuenta que lo cuestionado por la actora es que no se ha efectuado la liquidación del crédito en el proceso ejecutivo que promovió contra el Municipio de Caimito, el análisis se hará a partir de la presunta configuración de la mora judicial. Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

El problema jurídico consiste, entonces, en determinar si se incurrió en mora judicial en el proceso ejecutivo con radicado 70001-33-33-005-2016-00048-00, por no haberse realizado la liquidación del crédito. 2.3. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a la mora judicial, analizará las actuaciones adelantadas en el proceso enunciado y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 3.

De la mora judicial 3.1. Lo primero que conviene decir es que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la demora en la decisión del caso no tenga justificación; (ii) que el interesado no cuente con otro medio de defensa judicial y (iii) que se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable. 3.2.

El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 3.3.

Sobre el particular, en la sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega». 3.4.

De acuerdo con lo anterior, el juez de tutela está facultado para analizar si los funcionarios judiciales incurren en mora judicial por incumplimiento de los términos procesales. Luego, contra lo afirmado por el a quo, no es cierto que la acción de tutela se torne improcedente en los casos en los que precisamente se cuestiona este tipo de actuaciones. 3.5.

En consecuencia, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto, con el objeto de determinar si en el presente asunto se configuró o no la mora judicial en el proceso ejecutivo por falta de expedición de la liquidación del crédito. 4. De la mora judicial en el proceso ejecutivo promovido por la demandante 4.1. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el 30 de octubre de 2019 la señora Luz Meriz Madera Pulido radicó demanda ejecutiva contra el Municipio de Caimito, para obtener el cumplimiento de la sentencia del 11 de Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2018. 4.2.

El reproche de la demandante se origina en que a la fecha de presentación de la acción de tutela, e incluso de la impugnación, la autoridad judicial demandada no ha efectuado la liquidación del crédito dentro del proceso ejecutivo. 4.3. De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala pudo constatar lo siguiente: • Por auto del 9 de marzo de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo dispuso: (i) avocar conocimiento del proceso ejecutivo promovido por la señora Madera Pulido;

(ii) oficiar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Sincelejo a fin de que, a través del aplicativo Justicia XXI Web generara la novedad “cambio de ponente”, y (iii) efectuado lo anterior, se enviara el proceso a la contadora de apoyo a ese juzgado para que estableciera la suma por la cual debía ejecutarse (trámite que expuso era previo a librar mandamiento de pago). • Mediante correo del 3 de junio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo remitió el expediente a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos, en los siguientes términos: “conforme a lo ordenado mediante providencias de fechas 09 de marzo de 2021 (sic), me permito remitir el proceso de la referencia a fin de que se sirva efectuar y/o revisar la suma por la cual debe ejecutarse, conforme a lo ordenado en la sentencia que comprende el titulo ejecutivo”. • Mediante oficio del 22 de septiembre de 2021, la contadora de apoyo de los juzgados administrativos devolvió el expediente al Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo, con las siguientes observaciones: • Por auto del 11 de noviembre de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo resolvió:

PRIMERO: Por Secretaría procédase al desarchivo del expediente que contiene el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el número 70001333300520160004800 promovido por la señora LUZ MERIZ MADERA PULIDO contra el MUNICIPIO DE CAIMITO, y procédase a la digitalización de las certificaciones salariales que allí se encuentren adosadas, y agréguense al expediente ejecutivo de la referencia que se encuentra debidamente digitalizado.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Cumplido lo anterior, remítase nuevamente el expediente a la contadora de apoyo de los juzgados administrativos de Sincelejo para que, en el evento que le sea posible, revise y/o realice la liquidación, según se dispuso en auto de 09 de marzo de 2020. 4.4.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que existe una tardanza en la realización de la liquidación del crédito, pues a la fecha han transcurrido 1 año, 10 meses y 12 días desde que el Juzgado Quinto Administrativo de Sincelejo avocó conocimiento del proceso ejecutivo y ordenó que se enviara el expediente a la contadora de apoyo a los juzgados administrativos para que estableciera la suma a ejecutarse, sin que a la fecha se realice la respectiva liquidación del crédito.

Si bien Ley 1564 de 20122 no dispone un término para la realización de la liquidación del crédito, lo cierto es que 1 año, 10 meses y 12 días es un término razonable para proferir el respectivo pronunciamiento. 4.4.1. No obstante, la Sala advierte que la demora en la decisión del caso tiene justificación, puesto que la falta de realización de la liquidación del crédito por parte de la contadora de apoyo a los juzgados administrativos obedeció a que en el expediente no obraban las certificaciones salariales requeridas para efectuar el cálculo de aportes a salud y pensión para los periodos relacionados en la sentencia del 11 de septiembre de 2018. 4.5.

Justamente por lo anterior, la juez quinta administrativa de Sincelejo procedió a ordenar el desarchivo del expediente ordinario y la digitalización de las certificaciones salariales para que se agregaran al expediente ejecutivo y se remitiera nuevamente a la contadora. 4.6. La mora, entonces, obedece a una situación objetiva y razonable (falta de documentación para la realización de la liquidación), y, por lo tanto, para la Sala se encuentra justificada. 4.7.

Por todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda. 4.8. Con todo, la Sala instará a la juez quinta administrativa de Sincelejo para que, de manera célere, decida sobre el mandamiento de pago, que es la etapa que sigue en el proceso ejecutivo No. 70001333300520160004800.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. En su lugar: 2 Aplicable por la remisión que consagra el artículo 306 del CPACA que prevé“las reglas aplicables a los asuntos ejecutivos que se tramitan en esta jurisdicción son las contempladas en el Código General del Proceso, salvo que exista norma expresa en la Ley 1437 de 2011 que reglamente la situación procesal que se presenta en el caso particular, como ocurre por ejemplo frente a las medidas cautelares”.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00198-01 Demandante: Luz Meriz Madera Pulido 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Luz Meriz Madera Pulido, conforme a lo expuesto en esta providencia. 3.

Instar a la juez quinta administrativa de Sincelejo para que, de manera célere, decida sobre el mandamiento de pago, que es la etapa que sigue en el proceso ejecutivo No. 70001333300520160004800. 4. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada