CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 170012333000201600962 02 Número interno: 1589-2020 Demandante: Suli Mayerli Miranda Herrera Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA, en calidad de Juez Segundo Civil del Circuito de la Dorada, a través de apoderada judicial, solicitó la nulidad de las Resoluciones núm. DESAJMZR 15-322 del 9 de marzo de 2015 y 4158 del 8 de junio de 2016, proferidas, en su orden, por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial y la directora Ejecutiva de Administración Judicial, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pedida por la demandante el 19 de febrero de 2015.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[S]e ordene a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, desde el 26 de Agosto de 2011, hasta la fecha de presentación de esta demanda, y en lo sucesivo, liquidar en debida forma a la doctora SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, contabilizándola como factor salarial, equivalente al 30% del ingreso básico mensual, la cual debe adicionarse al salario básico y no deducirse, para que la liquidación de sus prestaciones se haga con el 100% de su remuneración mensual y no con el 70%, como ha ocurrido hasta ahora. 4.
Que se ordene […] reconocer y pagar […] a partir del día 26 de Agosto de 2011, hasta la fecha de presentación de esta demanda, y en lo sucesivo, las diferencias salariales y prestacionales (primas de vacaciones, navidad, de servicios, extralegales, bonificación por servicios, cesantías e intereses a esta, etc.), existentes entre las sumas que le fueron canceladas y las que legalmente le corresponden, contabilizando como factor la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. […]” (Negrillas, ortografía y puntuación del texto original) Igualmente pidió indexar las sumas de dinero reconocidas, el pago de intereses moratorios, costas y agencias en derecho; así como el cumplimiento de la sentencia, de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones y pidió rechazarlas. En primer lugar, aseveró que la entidad ha actuado de conformidad con la normativa vigente. En segundo, que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
De igual manera, precisó que, si bien a través de sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, se declaró la nulidad parcial de los decretos salariales emitidos para la Rama Judicial entre 1993 a 2007, lo cierto es que, si la demandante pretende el reconocimiento y pago de alguna suma que se hubiere causado en virtud de esta, deberá agotar el respectivo trámite administrativo y, de ser el caso, adelantar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ello con el fin de que sea una autoridad judicial quien condene al pago de la prima especial del 30%.
Lo anterior, comoquiera que será la sentencia debidamente ejecutoriada el título constitutivo de gasto. Propuso las excepciones de “ausencia de causa petendi”, “cosa juzgada constitucional” y “prescripción trienal”. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2019, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “TERCERO: En consecuencia y a título del (sic) restablecimiento del derecho se ORDENA a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINSITRACIÓN JUDICIAL, proceda a) Pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del valor del salario de la demandante por el periodo comprendido entre el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; b).
Debe reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la demandante durante el periodo reclamado con base en el 100% del salario percibido por él y teniendo en cuenta para reliquidación que la prima especial de servicios tiene el carácter de factor salarial en un 30% del salario devengado, y pagar los dineros que resulten entre lo y liquidado y la reliquidación teniendo en cuenta esta prestación social, y en consecuencia se dispondrá la nulidad de los actos administrativos […] en tal virtud y al probarse que la demandante viene ocupando el cargo de Juez de la República, e manera continua en la Rama Judicial desde el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otor de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, c).
Ordenar a la demandada, que como consecuencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, por la inclusión del (sic) de la prima de especial de servicios equivalente al 30% del salario devengado por la demandante; realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (SGSSSP) por el periodo comprendido el 26 de agosto de 2011 y mientras ocupe el cargo de Juez de la República u otro de los mencionados en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 […]” (Negrillas, ortografía y puntuación del texto original) Así mismo la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA, condenar en costas por la suma de $10.368 pesos y agencias en derecho en un monto equivalente al 10% de las pretensiones económicas del proceso.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Expuso que según lo prevé el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial. Destacó que así lo reiteró la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial”.
En consecuencia, en su criterio la prima especial no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados. De otro lado, consideró que acceder a un pago del 30% adicional de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009, esto es, el 47.7%, 43% y 34,7% del 70% total de los ingresos de los magistrados de las altas cortes.
Finalmente, aseveró que en el sub lite operó la prescripción trienal y solicitó no condenar en costas a la entidad en la medida que su actuación no ha sido temeraria. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Bajo el contexto reseñado, el expediente: i) Arribó a esta Corporación el 6 de marzo de 2020 (fl. 201); ii) A través de providencia del 25 de febrero de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda manifestó su impedimento para conocer el sub examine, y dispuso su envío a la Subsección A (fl. 203), quienes lo declararon fundado por medio de auto del 3 de junio de 2021 (índice 7 de SAMAI); iii) El 26 de julio de 2021 se realizó el sorteo de conjueces (fl. 200); iv) Mediante auto del 30 de septiembre de 2021, el Conjuez Ponente admitió el recurso de apelación (fl. 210); v) Por medio de proveído del 19 de enero de 2022 se ordenó correr traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para que presentaran sus correspondientes alegatos de conclusión (fl. 212); vi) La parte demandante presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró los argumentos propuestos en el transcurrir del proceso (índice 27 de SAMAI) y vii) El agente del Ministerio Público guardó silencio (fl. 213).
El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.” Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar desde este año 2020 dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales de un trabajador.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Suli Mayerli Miranda Herrera: Que se desempeñó como Juez civil municipal desde el 26 de agosto de 2011 y hasta 26 de abril de 2018.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 19 de febrero de 2015, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como acertadamente lo afirmó la sentencia de primera instancia. Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 19 de febrero de 2012, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal.
Y desde ese día en adelante. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 19 de febrero de 2015; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.
En todo caso, es importante aclarar que la parte demandante no tiene derecho a que se le reliquide desde el día 26 de agosto de 2011, como lo señaló la sentencia de primera instancia, motivo por el cual dicha providencia será en este punto modificada. Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Finalmente, en aplicación de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en armonía con la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y la posición asumida por parte del Consejo de Estado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. - MODIFICAR parcialmente el numeral TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia del 16 de septiembre de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en el sentido de que se deberá reliquidar y pagar los salarios y prestaciones sociales a partir del 19 de febrero de 2012, y desde allí hacia futuro.
SEGUNDO. - REVOCAR el numeral QUINTO de la parte resolutiva de la sentencia de la sentencia del 16 de septiembre de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, para en su lugar, abstenerse de condenar en costas a la entidad demandada.
TERCERO. - CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 16 de septiembre de 2019, emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por SULI MAYERLI MIRANDA HERRERA en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
QUINTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
SEXTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁCHEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente AUSENTE CON EXCUSA CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA