1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – MODIFICA / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Carga argumentativa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 4 de julio de 2024, por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 27 de mayo de 2024, Laureano Antonio Benavides Lugo actuando en calidad de mandatario de la Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó -AMBUQ-EPS-S- ESS liquidada, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por la expedición de los autos de 14 de junio de 2023 y 11 de abril de 20241, dictados al interior del proceso ejecutivo2 que la referida sociedad promovió contra el municipio de Corozal – Sucre, con el propósito de que se librara mandamiento de pago, por la suma de $584.289.775, con base en las liquidaciones de los contratos celebrados para la administración de recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud. 2.
El asunto correspondió por reparto, inicialmente, al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal que con auto de 15 de mayo de 2012 libró mandamiento de pago contra el municipio de Corozal; no obstante, el 5 de julio de 2018 se declaró sin competencia y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de ese circuito.
En providencia del 7 de febrero de 2019 el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo avocó conocimiento del proceso y, por auto de 12 de febrero de 2020 ordenó seguir adelante con la ejecución. 1 Notificada el 29 de abril de 2024. 2 Radicado 70-001-33-33-003–2018-00337-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.
El 11 de abril de 2023, la E.P.S. Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó solicitó como medida cautelar “el embargo de recursos del sistema general de participaciones y dineros por concepto de Impuestos de Industria y Comercio, Impuesto Predial Unificado, Impuesto Alumbrado público, sobretasa por concepto de medio ambiente, Sobretasa a la Gasolina y al Combustible, circulación y tránsito; espectáculos públicos; degüello de ganado menor, avisos y tableros, delineación urbana, extracción de materiales, que perciba el Municipio de Corozal”. 4.
Por auto de 14 de junio de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo negó la medida en lo relacionado con el embargo de los recursos del sistema general de participaciones en salud, porque la obligación no encuadraba en las excepciones que permiten la embargabilidad de dichos recursos. En esa misma providencia accedió al embargo y retención de las sumas de dinero provenientes de los siguientes tributos: “Impuestos de Industria y Comercio, Impuesto Predial Unificado, Impuesto Alumbrado público, sobretasa por concepto de ambiente, circulación y tránsito; espectáculos públicos; degüello de ganado menor, avisos y tableros, delineación urbana, extracción de materiales”. 5.
El Tribunal Administrativo de Sucre por auto de 11 de abril de 2024 confirmó la decisión del A quo. Estimó que la aplicación del régimen de excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones procede cuando se cumplen con los siguientes requisitos: (i) que se trate de una obligación laboral;
(ii) que la misma esté reconocida en un fallo judicial y; (iii) que los recursos de libre destinación no sean suficientes para cumplir con dicha obligación. Especificó que, como la E.P.S. demandante estaba ejecutando como obligación los saldos registrados en las liquidaciones de unos contratos relacionados con la prestación de servicios de salud, aquello no correspondía a las hipótesis mencionadas, por los que los recursos solicitados seguían siendo inembargables. 6.
La parte actora sostuvo que las accionadas le vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad en la medida en que se apartaron de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, donde se ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto y existen excepciones que permiten la afectación de los mismos. 7.
Expuso que está probado que las obligaciones que se ejecutan corresponden a créditos derivados de la ejecución de un contrato estatal de cofinanciación, por lo que era viable el embargo de los recursos provenientes del sistema general de participación -rubro salud-, por cuanto la legislación es clara en establecer que en el evento en que los recursos del demandado sean inembargables o tengan una destinación específica, el despacho puede optar por embargar la tercera parte de aquellos. 8.
Explicó que la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008 determinó que existían 3 excepciones al principio de inembargabilidad: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 en condiciones dignas y justas;
(ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y; (iii) pagos de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 9. Posteriormente, citó las sentencias C-313 de 2014 y C-543 de 2013, y las providencias del 18 de marzo de 2022 (radicado 63001-33-33-006-2020-00044-01 / 67.769) y 22 de noviembre de 2021 (radicado 63001-23-33-000-2021-00057-01 / 67.357) dictadas por el Consejo de Estado, 2 de septiembre de 2023 (radicado 20001-33-31-006-2012- 00126-01) del Tribual Administrativo del Cesar, 15 de mayo de 2024 (radicado 2700123-31-000-2006-0009001) del Tribunal Administrativo del Chocó y, 6 de octubre de 2022 (radicado 2700131-03-001-2008-00087-00) del Juzgado Civil del Circuito de Istmina. 10.
Concluyó que tanto la legislación vigente como la jurisprudencia Constitucional y de lo Contencioso Administrativo han establecido que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración. B. Sentencia de primera instancia 11.
En fallo de 4 de julio de 2024, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo. Explicó que, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman están protegidos por el principio de inembargabilidad, no obstante la Corte Constitucional ha establecido excepciones a dicho principio. 12.
Manifestó que la autoridad accionada en la providencia objeto de reproche advirtió que aunque existían normas posteriores a la sentencia C-1154 de 2008 que prohíben el embargo de los recursos del sistema general de participaciones, en virtud de la cosa juzgada material, se mantiene la excepción de inembargabilidad cuando se pretende satisfacer obligaciones laborales que consten en providencias judiciales.
Es decir, que admitió que la inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluta, debido a que existen unas excepciones, saber: (i) que exista una obligación laboral; (ii) que esa obligación esté reconocida en un fallo judicial y; (iii) que los recursos de libre destinación no sean suficientes para cumplir con la obligación. 13.
Al descender al caso concreto, explicó que la accionada sostuvo que no era procedente decretar la medida de embargo solicitada por la accionante, en tanto está ejecutando como obligación los saldos registrados en las liquidaciones de unos contratos relacionados con la prestación de servicios de salud, lo cual no se avenía a ninguna de las causales relacionadas anteriormente, por lo que procedía la inembargabilidad de los recursos públicos. 14.
Así las cosas, concluyó que la providencia objeto de censura, no contenía una interpretación caprichosa de la autoridad accionada, toda vez que sus afirmaciones Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 estuvieron debidamente motivadas y se encuentran en armonía con el ordenamiento jurídico.
C. La impugnación 15. La parte accionante enfatizó en que existen diversos pronunciamientos judiciales sobre la inaplicabilidad del principio de inembargabilidad que favorecen la procedencia del embargo de una tercera parte de los recursos provenientes del sistema general de participación -rubro salud-, que le son girados a los entes territoriales.
Adujo que, de mantenerse esta postura, no existirá seguridad jurídica, por cuanto diversos despachos están optando por embargar dichos recursos, en casos similares al estudiado. 16. Explicó que las acreencias ejecutadas por parte de la EPS accionante corresponden a créditos derivados de la ejecución de un contrato estatal, por lo que procede aplicar la excepción al principio de inembargabilidad, al estar la obligación inmersa en una de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008, según la cual ello procede “cuando se trate de pagos de títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible”. 17.
Arguyó que las accionadas al utilizar la excepción relacionada con “que los recursos de libre destinación no sean suficientes para cumplir con la obligación”, y no la excepción que trae la sentencia C-1154 de 2008, beneficia de forma indirecta al municipio de Corozal. 18. Expresó que la decisión de primera instancia se contradice con los fallos emitidos por el Consejo de Estado en las providencias de 18 de marzo de 2022 (radicado 63001-33-33-006-2020-00044-01 / 67.769) y de 22 de noviembre de 2021 (radicado 63001-23-33-000-2021-00057-01 / 67.357). 19.
Por último, resaltó que no pretende el embargo del 100% de los recursos que recibe el municipio de Corozal del sistema general de participaciones -rubro salud-, sino de la tercera parte que autoriza la ley. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto 20. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.
E. Análisis del caso concreto 21. La revisión de los planteamientos aducidos en el escrito de tutela y la impugnación, así como de las pruebas allegadas al plenario y de la decisión 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 cuestionada4, permite anticipar que se modificará la decisión de primera instancia, para en su lugar declarar improcedente la solicitud de amparo. 22.
La Sala advierte que en esta oportunidad la acción de tutela carece de relevancia constitucional, que revele la configuración de una afectación de ese orden. 23. La parte accionante no expone el motivo por el cual las sentencias traídas a colación son aplicables a su caso y constituyen un precedente judicial. En primer lugar, presenta decisiones adoptadas por jueces de igual o inferior jerarquía, a saber dos tribunales administrativos diferentes y un juzgado civil de circuito.
Y por otro lado, en lo que respecta a las providencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado omite explicar si los asuntos guardan similitud fáctica y de problemas jurídicos con el suyo, además de que tampoco expone cuál fue la ratio decidendi supuestamente desconocida. Es decir, no explica de forma alguna por qué aquellos proveídos debían ser tenidos en cuenta por la autoridad judicial accionada al momento de proferir el auto de 11 de abril de 2024. 24.
Ahora, en punto a la discusión sustancial que pretende plantear, la Sala de Subsección observa que la carencia argumentativa se hace más evidente si se tiene en cuenta que el reproche de la actora parte de presupuestos conceptuales errados, que lo llevan a confundir las excepciones al principio de inembargabilidad que la jurisprudencia ha fijado respecto a los recursos del presupuesto general de la Nación con aquellas aplicables a los rubros del sistema general de participaciones.
En su caso pretende que se afecten estos últimos, pero plantea una hipótesis de embargabilidad predicable de los primeros. 25. En la impugnación especifica que, como las acreencias ejecutadas corresponden a créditos derivados de la ejecución de un contrato estatal de cofinanciación suscrito entre las partes, procede aplicar la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos del demandado, provenientes del sistema general de participaciones, al estar la obligación inmersa en la siguiente hipótesis: “cuando se trate de pagos de títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible”.
Sin embargo, se debe aclarar que aquella excepción está dada únicamente cuando se trata de recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, caso que no se asemeja al debatido. 26. Por vía jurisprudencial, la Corte Constitucional ha establecido ciertas excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y la estabilidad económica de las partes. 27.
En su jurisprudencia dicho Tribunal ha delimitado tres excepciones al principio de inembargabilidad, predicable de los recursos del presupuesto general de la Nación, a saber: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen 4 Únicamente se analizará el auto de 11 de abril de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Sucre, debido a que fue el que definió de forma definitiva la litis del asunto.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas (sentencia C-546 de 19925);
(ii) pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias (Sentencia C-354 de 19976) y; (iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (Sentencia C-103 de 19947). 28. Por otro lado, en la sentencia C-1154 de 2008, analizó la constitucionalidad del artículo 21 parcial del Decreto 28 de 2008, por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del sistema general de participaciones.
En esta providencia se diferenciaron las subreglas relativas a las excepciones al principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación y de aquellos relativos al sistema general de participaciones8. 29. En cuanto a estos últimos, expuso que aunque la norma demandada su inembargabilidad, también reconoce la posibilidad de adoptar medidas cautelares cuando deriven de obligaciones laborales.
En tal sentido indicó que la disposición acusada era exequible, en “el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica” (Subrayado propio). 30.
Además, recientemente, la Corte Constitucional en sentencia T-053 de 2022 precisó las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al sistema general de participaciones, así: “(i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son 5 Se analizó la constitucionalidad de los artículos 8 y 16 de la Ley 38 de 1989 y se estableció que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. 6 Declaró exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.” 7 Declaró la constitucionalidad condicionada de unos apartes del artículo 1° del Decreto 2282 de 1989, en el entendido que “cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.
Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo” 8 Relativo a la diferenciación entre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación y de aquellos pertenecientes al Sistema General de Participaciones, se puede consultar en la sentencia de tutela del 3 de mayo de 2018, radicado 11001- 03-15-000-2017-02007-01, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el auto de 6 de julio de 2022, Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, radicado 05001-23-33-000-2018-01562-01, tutela del 26 de junio de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2022-02297-00, el auto de 6 de julio de 2022, Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, radicado 41001-23-31-000-2006-00766-01, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora”. 31.
Lo anterior evidencia que la parte accionante no solo omitió explicar por qué las sentencias traídas a colación eran precedente judicial aplicable a su caso, sino que también, la argumentación expuesta no corresponde con los presupuestos jurisprudenciales que pretende sean empleados en la resolución de su caso. Tal como se vio, intenta que se aplique una excepción al principio de inembargabilidad que no se relacionada con las fijadas para los recursos del sistema general de participaciones, a los cuales se refiere su solicitud de medida cautelar. 32.
Sumando a lo anterior, también se observa que las sentencias que refiere la actora son adecuadas para sustentar sus afirmaciones, pues en las emitidas por las altas Cortes9 se plasma todo lo contrario a lo esbozado en la tutela; ya que allí se explica lo que en párrafos anteriores y de forma sucinta se expresó en esta acción, referente a las diferentes excepciones que existen para el presupuesto general de la Nación y las del sistema general de participaciones.
De ahí que el razonamiento expuesto por el Tribunal, en el sentido de descartar la embargabilidad ante una obligación que deriva de un contrato de prestación de servicios, resulte razonable. 33. Además de todo lo anterior, la accionante no explica cómo se vulneran derechos fundamentales con la decisión objeto de reproche, ni el motivo por el cual la misma es insuficiente para satisfacer la obligación debida.
Razonamiento que se extraña, de cara al hecho de que no estamos frente a un proceso ejecutivo que carezca de otras medidas cautelares para hacer efectivo el pago, pues desde el auto de primera instancia se ordenó el embargo y la retención de las sumas de dinero provenientes de los tributos correspondientes a “Impuestos de Industria y Comercio, Impuesto Predial Unificado, Impuesto Alumbrado público, sobretasa por concepto de ambiente, circulación y tránsito; espectáculos públicos; degüello de ganado menor, avisos y tableros, delineación urbana, extracción de materiales”, que hayan sido formalmente declarados y pagados por la demandada. 34.
Bajo ese escenario, es evidente que la accionante no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo el yerro que, en su sentir, se produjo en la decisión de segunda instancia que reprocha. No cumplió con la carga de exponer con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales que alega. 35.
Por último, se debe destacar que la decisión sometida a examen no comporta una actuación arbitraria o abusiva y, por el contrario, se encuentra que la misma fue proferida dentro del marco de la sana crítica, autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones jurisprudenciales claramente aplicables al caso concreto y con apoyo en el material probatorio aportado, sin que pueda decirse que la decisión vulnera derechos fundamentales de la parte actora. 9 No se hará referencia a las dictadas por Tribunales y Juzgados ya que no constituyen precedente judicial.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02734-01 Accionante: Asociación Mutual Barrios Unidos de Quibdó liquidada Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 36. De acuerdo con todo lo anterior, para esta Sala de Subsección la presente acción de tutela únicamente refleja el inconformismo de la parte actora por no haber sido aceptada la medida cautelar en los términos que pretendía y, por ello, pretende continuar con el debate de forma indefinida.
Lo que a todas luces desnaturaliza esta acción constitucional. 37. En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental. Por lo cual la Sala MODIFICARÁ la sentencia de 4 de julio de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y, en su lugar, DECLARARÁ IMPROCEDENTE la solicitud de amparo. 38.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 4 de julio de 2024 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y, en su lugar, DECLARARÁ IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 10 VF