Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Demandante: WILSON GIOVANY QUIROGA MONSALVE Y OTRO Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Tema: Revoca sentencia; improcedencia de la acción de cumplimiento – no supera el requisito de subsidiariedad– SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 26 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Wilson Giovany Quiroga Monsalve, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura, y solicitó el cumplimiento del del artículo 21 de la Ley 105 de 1993. 2.
Como consecuencia, solicitó que las entidades demandadas, entre otras: i) Procedieran a implementar la tarifa diferencial para los residentes del municipio de Granada y de la vereda afectada del municipio de Soacha, respecto del peaje Chusacá; ii) En un plazo no mayor a 10 días adopten las medidas presupuestales, técnicas, administrativas, contractuales y las demás necesarias para aplicar la tarifa diferencial en dicho peaje; iii) Remitan la información detallada sobre el modelo aplicado en el peaje de Chinauta, donde se encuentra vigente una tarifa diferencial, y así adoptar dicho modelo en el peaje de Chusacá; y iv) Se indique de forma clara y expresa, bajo qué normativa o criterio legal las entidades demandadas consideran no estar obligados a dar aplicación lo establecido en el artículo 21 de la Ley 105 de 1993.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: 4. La parte actora manifestó que en la vía Bogotá – Girardot se encuentra ubicado el peaje de Chusacá, administrado por el concesionario Vía Sumapaz en virtud de contrato suscrito con la Agencia Nacional de Infraestructura. 5.
Indicó que, dicho peaje afecta directamente a los habitantes del municipio de Granada (Cundinamarca) y de la vereda Alto de la Cruz del municipio de Soacha (Cundinamarca), quienes lo transitan habitualmente sin contar con una tarifa diferencial, pese a residir dentro del área de influencia. 6. Afirmó que, en calidad de concejal del municipio de Granada, y en representación de la comunidad afectada presentó petición ante el Ministerio de Transporte y la ANI, solicitando la implementación de la tarifa diferencial de peaje prevista en el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002. 7.
Asimismo, que el Ministerio de Transporte, en su respuesta, se limitó a exponer el procedimiento para aplicar dicha tarifa y remitió la solicitud a la ANI como entidad competente para decidir de fondo sobre el cumplimiento del artículo 21 de la Ley 105 de 1993. 8. Indicó que, por su parte, la ANI respondió que en el contrato de concesión con Vía Sumapaz no se incluyeron recursos para implementar una tarifa diferencial y que, al tratarse de una iniciativa privada financiada con recursos propios, no resultaba procedente la aplicación de la norma. 9.
Advirtió que el concesionario sí aplica tarifas diferenciales en el peaje de Chinauta, ubicado en la misma vía, lo que demuestra, según afirmó, que la medida es posible con voluntad administrativa. 10. Apoyó su afirmación mencionando que, mediante comunicado oficial del 16 de enero de 2025, Vía Sumapaz informó que aplica tarifas diferenciales en el peaje de Chinauta, con fundamento en las Resoluciones 2500 de 2015 y 1597 de 2016, expedidas por la autoridad competente. 11.
Posteriormente, alega que la omisión de aplicar la tarifa diferencial en el peaje de Chusacá, pese a existir precedentes en otros puntos de la misma vía, constituye una actuación desigual e injustificada. Además, cita el Oficio del Ministerio de Transporte rad. MT No. 20201340428111 del 4 de agosto de 2020 y la Circular MT No. 20181400303461 de 2018, en las que se reconoce la conveniencia de otorgar tarifas especiales para comunidades residentes afectadas, a solicitud de la ANI.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Trámite de la solicitud en primera instancia 12. Mediante providencia del 29 de agosto de 20251, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda y ordenó la notificación al Ministerio de Trabajo (sic) y a la Agencia Nacional de Infraestructura. 13.
El Despacho de primera instancia, en providencia del 16 de septiembre de 20252, corrigió el auto que admitió la demanda en el sentido de señalar que las demandadas son el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura. 4. Contestación de la demanda 4.1. El Ministerio de Transporte 14. El Ministerio de Transporte manifestó que la tarifa diferencial de peaje constituye un principio legal, pero su aplicación concreta solo procede cuando sea técnica, operativa y financieramente viable, y sin desconocer los contratos de concesión vigentes.
Por tanto, la norma no otorga un derecho automático a las comunidades, sino que impone a las autoridades el deber de evaluar su procedencia y proporcionalidad, con el fin de evitar afectar el equilibrio contractual. 15. Señaló que el mandato normativo se cumple a través de la regulación de las tarifas de peajes, y que cualquier eventual incumplimiento en esa materia debe cuestionarse mediante el medio de control de nulidad, no por acción de cumplimiento, al no existir una obligación clara, expresa y exigible. 16.
Expuso que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por la Ley 787 de 2002, fija principios generales sobre tasas y tarifas, pero no impone un deber imperativo de reducir costos a favor de poblaciones determinadas. De esta forma, la norma establece un marco orientador y no un mandato que obligue a crear tarifas diferenciales en todos los casos. 17.
Indicó que las condiciones tarifarias y contractuales de cada concesión derivan de estudios integrales realizados por el estructurador u originador del proyecto (APP) y de las socializaciones efectuadas durante la etapa de factibilidad, las cuales sustentan la resolución y concepto previo vinculante emitidos por el Ministerio cuando se considera viable establecer tarifas diferenciales. 18.
Precisó que las resoluciones que adoptan tarifas diferenciales son específicas respecto a los municipios beneficiados, los requisitos para acceder al beneficio y la cantidad de cupos disponibles, todo ello respaldado en estudios técnicos. Añadió que la estructura tarifaria incorporada en los 1 Índice 4 de Samai, del expediente digital del Tribunal. 2 Índice 16 de Samai, del expediente digital del Tribunal.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contratos de concesión es el resultado de esos análisis y del proceso de concertación previo con las comunidades. 19.
Explicó que, aunque las estaciones de peaje no contemplaban inicialmente tarifas diferenciales, durante la estructuración del proyecto se identificó un grupo de usuarios frecuentes entre Boquerón y Fusagasugá, directamente impactados por la obra, razón por la cual se incluyó una tarifa diferencial equivalente al 25 % de la categoría I. 20.
Mencionó que la ANI adelantó amplias jornadas de socialización y concertación con las comunidades del área de influencia, con el fin de informar sobre las características del proyecto, sus beneficios, estructura de costos y ubicación de los peajes. Destacó, entre otras, la Audiencia Pública del 13 de febrero de 2015 en Fusagasugá, y las reuniones posteriores del 21 y 22 de mayo de 2015 respecto de los peajes de Chinauta y Chusacá. 21.
Agregó que mediante oficio No. 20152000142801, la ANI remitió al Ministerio el Estudio de Peajes el proyecto “IP Tercer Carril Bogotá–Girardot”, con base en el cual se expidió la Resolución No. 0002500 del 24 de julio de 2015, que fijó las tarifas para las estaciones de Chinauta y Chusacá. Dicho estudio, según precisó, fue elaborado conforme con la normativa aplicable y la sostenibilidad financiera del contrato. 22.
En ese contexto, advirtió que las pretensiones del demandante implican modificar los estudios técnicos y financieros de la concesión, afectando el modelo presupuestal y el equilibrio económico del contrato. Tales cambios, según el Ministerio, no pueden ordenarse dentro del marco de una acción de cumplimiento, pues el juez no puede alterar el sistema de financiación ni las condiciones contractuales previamente aprobadas. 23.
Finalmente, sostuvo que no existe disposición legal o reglamentaria que obligue a expedir de manera directa e inmediata un acto administrativo para implementar una tarifa diferencial en el peaje de Chusacá sin estudio previo ni autorización de la ANI. Concluyó que lo pretendido por el actor equivale a crear una obligación nueva y ajena al objeto de la acción de cumplimiento, por lo que solicitó declarar su improcedencia. 4.2.
La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) 24. La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) señaló que el literal d) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993 integra los principios que orientan la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes por parte del Ministerio de Transporte, los cuales deben sustentarse en estudios técnicos, económicos, sociales, legales, ambientales, financieros y de riesgos, especialmente cuando se trate de vías concesionadas. 25.
Explicó que dicho literal tiene carácter orientador, no vinculante, por lo que no impone un mandato imperativo a las autoridades públicas. Se trata de una Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 directriz que guía la política tarifaria, pero que no genera un deber inmediato de aplicación universal ni obliga a establecer tarifas diferenciales en todos los casos. 26.
Como consecuencia, sostuvo que el mandato legal se cumple mediante la regulación general de tarifas de peajes, y que cualquier eventual incumplimiento en su expedición solo podría cuestionarse a través de otros medios de control contencioso, como la acción de nulidad, pero no mediante la acción de cumplimiento ni la acción popular. 27.
Reiteró que la norma establece un deber de fijar tasas y tarifas conforme a ciertos principios, pero no un mandato que exija beneficiar con menores costos a comunidades específicas. Añadió que el mismo artículo prevé el principio de cobro a todos los usuarios, con las excepciones expresamente contempladas en la ley. 28. Aclaró que el literal d) constituye un criterio general para la estructuración de cada proyecto vial, cuya aplicación se concreta mediante los estudios realizados por la ANI y el Ministerio de Transporte al definir las tarifas respectivas. 29.
Precisó que la estructura tarifaria de los contratos de concesión se determina considerando de forma integral el objeto del contrato, el alcance de las obras, las proyecciones de tráfico, las obligaciones recíprocas, la valoración de riesgos y la suficiencia financiera para garantizar la retribución del concesionario. 30. Señaló que, para el análisis técnico de las tarifas diferenciales, la Agencia cuenta con una línea de trabajo social orientada a identificar comunidades potencialmente afectadas por la instalación o incremento de peajes.
Esta estrategia comprende cuatro etapas: i) análisis situacional, ii) identificación y caracterización de actores sociales, iii) mesas de trabajo y socialización, y iv) análisis técnico, jurídico, social y financiero. 31. Indicó que, con base en estos estudios, se diseña un modelo de tráfico local y regional que permite identificar los posibles beneficiarios de la tarifa diferencial, complementado con un estudio socioeconómico para determinar su pertinencia y sostenibilidad. 32.
Destacó que la regulación tarifaria en los proyectos de concesión se materializa en las resoluciones de peaje emitidas por el Ministerio de Transporte, las cuales definen las categorías, tarifas y condiciones para aplicar tarifas diferenciales por proximidad geográfica o frecuencia de uso. Dichas resoluciones son específicas en señalar los municipios beneficiados, los requisitos y la cantidad de cupos disponibles. 33.
Finalmente, afirmó que cada tarifa de peaje es el resultado de la estructuración integral del proyecto como un todo, y no de manera aislada. En Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 este proceso se incluyen las socializaciones con las comunidades aledañas durante la etapa de factibilidad, lo que garantiza que las decisiones tarifarias estén respaldadas en estudios técnicos, financieros y sociales debidamente evaluados por la Agencia. 4.2.
Concepto del Ministerio Público 34. El Ministerio Público manifestó que la competencia para la fijación de peajes, tasas y tarifas corresponde al Ministerio de Transporte, autoridad encargada de definir la política económica y regulatoria en materia de infraestructura vial. Añadió que la ANI es competente para la actualización de tarifas en vías concesionadas y la Superintendencia de Transporte cumple funciones de vigilancia y control sobre la infraestructura concesionada. 35.
Recordó que la Ley 105 de 1993, artículo 21, fija los principios de equidad, proporcionalidad y razonabilidad en la determinación de tarifas, lo cual permite aplicar tarifas diferenciales para comunidades directamente afectadas por los peajes. Destacó que el Ministerio de Transporte define las políticas y lineamientos sobre descuentos o excepciones, y que la ANI los aplica en las vías concesionadas bajo su gestión. 36.
Señaló que la ANI, conforme con lo pactado en los contratos de concesión, debe elaborar los estudios técnicos y financieros que fundamenten la aplicación de tarifas diferenciales, en coordinación con el Ministerio de Transporte, garantizando la coherencia entre la medida y la sostenibilidad económica del proyecto. 37. En ese sentido, el Ministerio Público consideró procedente ordenar a la ANI implementar una tarifa diferencial en el peaje de Chusacá para los residentes de Granada (Cundinamarca) y de la vereda Alto de la Cruz de Soacha, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y al Decreto 4165 de 2011, adoptando las medidas técnicas, contractuales y presupuestales correspondientes. 5.
Sentencia de primera instancia 38. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 26 de septiembre de 20253, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida por el señor Wilson Giovany Quiroga Monsalve en contra del Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), al considerar que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por la Ley 787 de 2002, no contiene un mandato imperativo, claro y exigible a dichas autoridades, sino principios generales que orientan la fijación de tasas y tarifas en materia de peajes. 3 Índice 22 de Samai, del expediente digital del tribunal.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 39. El Tribunal precisó que la disposición invocada establece criterios orientadores, como el carácter diferencial de las tarifas, pero no impone la obligación de implementar tarifas especiales para comunidades específicas, por lo que no puede exigirse mediante acción de cumplimiento.
Además, advirtió que el Ministerio de Transporte, mediante la Resolución 2500 de 2015, ya había fijado las tarifas correspondientes a los peajes de Chinauta y Chusacá, conforme con los estudios técnicos elaborados por la ANI, por lo cual la norma fue debidamente observada. 40. En cuanto a la pretensión de extender la tarifa diferencial aplicada en Chinauta al peaje de Chusacá, el despacho indicó que ello implicaría modificar los estudios financieros y el equilibrio contractual del proyecto de concesión, lo cual excede el alcance de la acción de cumplimiento y debe ventilarse a través del medio de control de nulidad o de una acción popular, según corresponda. 41.
Como consecuencia, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por no demostrarse la existencia de un mandato expreso e inobjetable incumplido por las entidades accionadas, declarando además sin condena en costas, conforme al artículo 188 del CPACA, al tratarse de un asunto de interés público. 6. La impugnación4 42. El actor Wilson Giovany Quiroga Monsalve impugnó la sentencia del 26 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se ordene al Ministerio de Transporte y a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) dar cumplimiento al artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por la Ley 787 de 2002, implementando la tarifa diferencial en el peaje de Chusacá. 43.
Señaló que la norma es clara, obligatoria e imperativa, pues dispone que las tarifas de peaje «deberán ser diferenciales», lo que excluye cualquier interpretación discrecional. Citó la Sentencia C-482 de 1996 de la Corte Constitucional, en la que se reconoció su carácter vinculante, y sostuvo que el Tribunal incurrió en error material al considerar dicha disposición como un simple principio orientador. 44.
Adujo que las entidades demandadas no demostraron la existencia de estudios técnicos, financieros o sociales que acreditaran la imposibilidad de aplicar la tarifa diferencial. Indicó que las supuestas socializaciones del proyecto concesionado no suplen la obligación legal de adelantar estudios de viabilidad, y que el Tribunal valoró indebidamente esas actuaciones administrativas. 4 La sentencia del 26 de septiembre de 2025 fue notificada el 1 de octubre de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante la ventanilla virtual de SAMAI el 6 de octubre de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 45.
Argumentó que se configuró una renuencia probada de las autoridades, pues ni el Ministerio de Transporte ni la ANI acreditaron haber implementado o estudiado la tarifa diferencial en Chusacá. Afirmó que la remisión de la petición del Ministerio a la ANI no exonera a la primera de su responsabilidad, dado que ambas entidades deben actuar de manera coordinada conforme al artículo 209 de la Constitución. 46.
Indicó que la acción de cumplimiento es el medio procesal idóneo y eficaz, toda vez que no se pretende la nulidad de actos administrativos ni la protección de derechos colectivos, sino la ejecución de un mandato legal concreto. Por tanto, la improcedencia declarada por el Tribunal vulnera el acceso efectivo a la justicia. 47. Resaltó la contradicción con el caso del peaje de Chinauta, administrado por el mismo concesionario y en la misma vía, donde sí se implementó la tarifa diferencial con fundamento en las Resoluciones 2500 de 2015 y 1597 de 2016.
Sostuvo que esta situación evidencia trato desigual y demuestra la obligatoriedad de la norma. 48. Alegó además que existe responsabilidad conjunta entre la ANI, encargada de los estudios técnicos y el Ministerio de Transporte, competente para expedir las resoluciones tarifarias—, por lo que ambas autoridades incurrieron en la omisión de aplicar la ley. 49.
Explicó que, en su calidad de concejal del municipio de Granada (Cundinamarca), no actúa como coadministrador sino como veedor ciudadano y representante político, conforme a los artículos 2, 40 y 209 de la Constitución, razón por la cual su intervención busca garantizar la transparencia y el cumplimiento del mandato legal. 50. En mérito de lo expuesto, solicitó revocar la sentencia impugnada, declarar el incumplimiento del artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y ordenar a las entidades accionadas adelantar los estudios y actos necesarios para implementar la tarifa diferencial en el peaje de Chusacá, beneficiando a los residentes de Granada y de la vereda Alto de la Cruz (Soacha), bajo seguimiento ciudadano del actor.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 51. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 26 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 18 de enero de 2011) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 2.
Objeto de la decisión 52. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, en sentencia del 26 de septiembre de 2025, que «negó por improcedente la acción de cumplimiento», al considerar que el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 787 de 2002, no impone al Ministerio de Transporte ni a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) un deber legal concreto y exigible mediante esta acción constitucional, sino que consagra únicamente principios orientadores en materia de fijación de tasas y tarifas de peaje. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 53. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 54. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 55.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 56. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 57. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 58.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 59. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»9. 60.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 61.
Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 62. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 63.
En el presente caso, la parte actora allegó copia de la solicitud de cumplimiento presentada el 24 de junio de 2025 ante el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en la cual se requirió la implementación de la tarifa diferencial en el peaje de Chusacá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 105 de 199311. 64.
El Ministerio de Transporte, mediante comunicación oficial del 14 de julio de 2025, indicó que su competencia se limitaba a definir el procedimiento general para la aplicación de las tarifas diferenciales y remitió la solicitud a la ANI como entidad competente para resolver de fondo, absteniéndose de emitir una orden concreta de cumplimiento. 65.
Por su parte, la ANI, mediante respuesta escrita del 16 de julio de 2025, señaló que el contrato de concesión con el concesionario Vía Sumapaz S.A.S. no contemplaba recursos para tarifas diferenciales y que, al tratarse de una iniciativa privada, no era viable aplicar lo previsto en la ley, desconociendo así el carácter imperativo del mandato legal. 66.
De esta manera, se configura la renuencia exigida por la Ley 393 de 1997, pues las respuestas fueron contrarias al propósito de la parte actora. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 67. La Sala reitera que este mecanismo procura hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es garantizar el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016- 00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 11 Índice 3 de Samai.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 68. En el presente asunto, la parte actora invocó como disposición incumplida el artículo 21 de la Ley 105 de 199312, modificado por el artículo 1.º de la Ley 787 de 2002, norma que no ha sido derogada ni declarada inexequible, y que se encuentra plenamente vigente. 69.
Sin embargo, la Sala advierte que, más allá del obedecimiento del artículo invocado en la demanda, la parte actora propone un debate que escapa al objeto de este medio de control. 70. Al respecto, la Sala advierte que, más allá del cumplimiento de la disposición citada, el debate propuesto por el actor trasciende el objeto propio de la acción de cumplimiento, pues lo que se persigue es que el juez ordene la implementación de una tarifa diferencial para los residentes del municipio de Granada y de la vereda afectada del municipio de Soacha, respecto del peaje Chusacá. 71.
Al respecto, se recuerda que la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción cuando existen o existieron otros mecanismos judiciales idóneos para obtener el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se demuestre una situación de necesidad, urgencia o perjuicio irremediable que haga procedente el uso de este instrumento excepcional. 72.
Lo anterior obedece a la finalidad de garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite ordinario previsto por la ley, y evitar que la acción de cumplimiento se convierta en una vía paralela a los medios judiciales ordinarios. Como consecuencia, esta acción conserva su carácter residual y subsidiario, solo procedente ante la renuencia injustificada y la inexistencia de otro medio eficaz. 73.
En este caso, la parte actora pretende la aplicación de la tarifa diferencial; sin embargo, tal y como lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporación13, la parte actora cuenta con la acción popular como mecanismo idóneo para que se analicen los planteamientos expuestos en la demanda, máxime que a su juicio, se están afectando los derechos e intereses de los habitantes del municipio de Granada (Cundinamarca) y de la vereda Alto de la Cruz del municipio de Soacha. 12 ARTÍCULO 21.- Modificado parcialmente por el art. 1, Ley 787 de 2002.
Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuestos Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. (…) d. Las tasas de peajes serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de abril de 2018, radicado 25000-23-41-000-2017-01864-01, C.P. Rocío Araujo Oñate.
Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 74. De igual forma, la pretensión del actor de que se adopten las medidas presupuestales, técnicas, administrativas, contractuales y las demás necesarias para aplicar la tarifa diferencial en dicho peaje implican la modificación las condiciones tarifarias de la concesión, lo cual desborda el ámbito de este medio de control, pues exigiría al juez sustituir la valoración técnica y contractual propia de la administración. 75.
En reiterada jurisprudencia14 esta Sección ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, precisando que, la existencia de otro medio judicial constituye causal de improcedencia cuando el actor no acredita la imposibilidad o ineficacia de ese medio para la protección de su interés jurídico, en tanto la acción de cumplimiento no puede sustituir los procedimientos administrativos o contractuales ordinarios. 76.
En consonancia con lo anterior, la Sala recuerda que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que la controversia propuesta en el caso de la referencia rebasa ese propósito, pues involucra la valoración técnica y económica del contrato de concesión y la determinación de tarifas, asuntos ajenos al alcance de este instrumento. 77.
Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de otro instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio. No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 78.
Como consecuencia, esta Sala revocara la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 26 de septiembre de 2025, que negó la acción de cumplimiento y, en su lugar declarará su improcedencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 26 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento para, en su lugar, 14 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31- 000-2012-00425-01(ACU).
M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Wilson Giovany Quiroga Monsalve Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura y otro Rad: 25000-23-41-000-2025-01443-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx