25000234200020180031601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00316-01 Nº Interno: 0235-2021 Demandante: Ramiro Rojas Riveros Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra la sentencia del 19 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Ramiro Rojas Riveros, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 038243 del 5 de octubre de 2017 y RDP 047843 del 22 de diciembre de 2017, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar la pensión gracia a su favor, con el equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional;

(ii) las mesadas pensionales causadas desde la fecha en que adquirió el derecho, con los respectivos ajustes de ley, conforme al IPC certificado por el DANE, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; (iii) intereses moratorios, conforme a la Ley 100 de 1993; (iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA;

(v) pagar las costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Ramiro Rojas Riveros nació el 17 de junio de 1954 y laboró como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca y el municipio de Fómeque por más de 20 años. El 22 de junio de 2017 solitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; petición que fue resuelta desfavorablemente en las Resoluciones núms.

RDP 038243 del 5 de octubre de 2017 y RDP 047843 del 22 de diciembre de 2017. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3 y 4. El Decreto 081 de 1976. Del Decreto 2277 de 1979, el artículo 3. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15.

Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que cuenta con más de 50 años de edad, se desempeñó como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y prestó sus servicios por más de 20 años como maestro nacionalizado. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1].

Expresó que el accionante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues de los certificados allegados con la reclamación administrativa no fue posible establecer su tipo de vinculación. Como excepciones propuso: falta de requisitos pensionales, inexistencia de la obligación y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 19 de agosto de 2020, negó las pretensiones de la demanda[2]. Señaló que el actor prestó sus servicios como docente interino con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 por el término de 60 días, desde el 1 de agosto al 30 de septiembre de 1980; luego, del 1 de octubre al 26 de noviembre de 1981; y en el año 1984 por 36 días y 79 días.

Sin embargo, dichos nombramientos fueron suscritos por el gobernador de Cundinamarca y por el delegado del Ministerio de Educación Nacional, de modo que no existe certeza sobre la verdadera naturaleza de las plazas ocupadas. Manifestó que el accionante se vinculó con el municipio de Fómeque, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 10 de julio de 1989 hasta el 10 de marzo de 1995, con interrupción entre los años 1991 y 1994.

Posteriormente, fue nombrado en propiedad por el alcalde municipal del mismo ente territorial, a través del Decreto 023 del 29 de febrero de 1996 hasta el 1 de abril de 2019, vinculación que, en todo caso fue de carácter nacional, según lo certificó el director de personal del departamento de Cundinamarca. Además, a partir del 1 de enero de 1990, todas las vinculaciones, para efectos de prestaciones sociales y económicas, son las del orden nacional.

En consecuencia, consideró que el señor Rojas Riveros no acreditó el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 4. El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3]. Alegó que no se valoraron correctamente los medios probatorios allegados en los que se demuestra que se desempeñó como docente con carácter nacionalizado entre 1980 y 1996, pues la fuente de los recursos a cargo de los cuales se encontraba se define al momento del nombramiento, el cual fue efectuado por el gobernador de Cundinamarca y el alcalde de Fómeque, en una plaza territorial.

Agregó que la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional dio constancia de que no ha tenido ninguna vinculación laboral con esa cartera ministerial. Destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dado prioridad probatoria al acto administrativo que da cuenta del vínculo laboral del docente y de la naturaleza territorial del cargo a ocupar; a falta de estos, se acude a la certificación expedida por la entidad territorial correspondiente. 5.

Alegatos de conclusión 5.1. La parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones[4]. Reiteró que los decretos de nombramiento evidencian su vinculación como docente nacionalizado, pues las autoridades nominadoras fueron el gobernador del departamento de Cundinamarca y el alcalde municipal de Fómeque; evento que se adecua a los supuestos facticos previstos en el inciso tercero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989.

De acuerdo con lo anterior cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. 5.2. La UGPP pidió que se confirme la decisión de negar las pretensiones de la demanda[5]. Destacó que el demandante pretende se le reconozcan los tiempos laborados como docente del municipio de Fómeque y el departamento de Cundinamarca.

Sin embargo, de los documentos arrimados al plenario, se evidencia que su vinculación era de carácter nacional y que no prestó sus servicios por más de 20 años en el nivel territorial y/o nacionalizado. Razón por la cual, por estricta disposición legal, resulta improcedente el reconocimiento pensional pretendido. 6. El Ministerio Público no emitió concepto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si el señor Ramiro Rojas Rivero al haber prestado sus servicios como docente interino antes del 31 de diciembre de 1980 tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Sobre la pensión gracia; 2.2. la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; 2.3. Hechos relevantes probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [6].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[7], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[8], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[9]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[10]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[11] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[12] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, el señor Ramiro Rojas Riveros nació el 17 de junio de 1954, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[13]. Por tanto, el 17 de junio de 2004 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación del demandante y tiempo de servicio (i) Mediante Decreto núm. 03504 del 12 de agosto de 1980, el gobernador de Cundinamarca nombró interinamente al señor Ramiro Rojas Riveros como profesor de taller para la escuela de formación rural “Guachavita”, del municipio de Fómeque, por el periodo de 60 días, comprendidos entre el 1 de agosto y el 30 de septiembre de 1980[14].

(ii) A través del Decreto núm. 1194 del 15 de junio de 1982, el gobernador de Cundinamarca nombró como maestro interino al señor Rojas Rivero, en la escuela rural Chinia del municipio de Fómeque, por el periodo de 52 días, contados a partir del 5 de octubre de 1981[15]. (iii) En el Decreto núm. 3520 del 28 de diciembre de 1984, el gobernador de Cundinamarca, con el visto bueno del delegado del Ministerio de Educación, nombró al actor como maestro interino en la escuela rural San Lorenzo del municipio de Fómeque, por el término de 36 días, contados a partir del 11 de abril de 1984[16].

(iv) Por medio del Decreto núm. 3521 del 28 de diciembre de 1984, el accionante fue nombrado en interinidad por el gobernador de Cundinamarca, con el visto bueno del delegado del Ministerio de Educación, en el cargo de maestro para la escuela rural El Cerezo del municipio de Fómeque, por el término de 79 días, contados a partir del 23 de agosto de 1984[17].

(vii) Mediante Decreto núm. 023 del 29 de febrero de 1996, el alcalde municipal de Fómeque nombró en propiedad al señor Ramiro Rojas Riveros como docente en la escuela rural Ponta, plaza municipal[20]. (viii) Copia del acta de posesión del actor como docente municipal en el municipio de Fómeque, suscrita por el alcalde y el posesionado el 1 de marzo de 1996[21].

(ix) En el formato único para expedición de certificado de historia laboral expedido por el Secretaría de Educación de Cundinamarca el 15 de julio de 2019, aparece que el actor tuvo nombramiento en propiedad en básica secundaria, con régimen de pensiones nacional, acreditando un tiempo total de 23 años, 1 mes y un día de servicio, obra como fecha de retiro el 1 de abril de 2019 y presentó las siguientes novedades[22]. | |Tipo de novedad |Acto |Desde | | | |administrativo | | |Tipo de |Ing.

(iii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso. Para tales fines el accionante allegó declaración extraprocesal del 3 de junio de 2017, en la que afirma haber servido a la docencia oficial con honestidad, idoneidad, dedicación y consagración[24].

Actos administrativos demandados (i) Mediante Resolución núm. RDP 038243 del 5 de octubre de 2017, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Ramiro Rojas Riveros, con fundamento en que no acreditó haber prestado sus servicios como docente de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado por el término de 20 años[25].

Decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 047843 del 22 de diciembre de 2017[26]. 2.3 Del caso concreto El señor Ramiro Rojas Riveros solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en tanto no acreditó veinte años de servicio docente en el nivel territorial y/o nacionalizado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, porque el accionante (i) no demostró haber estado vinculado en una plaza territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en la medida que los actos de nombramiento fueron suscritos por un delegado del FER y el gobernador del departamento de Cundinamarca;

(ii) no acreditó veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado, dado que los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, se rigen por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, razón por la que no se generó desigualdad salarial con otros maestros.

Inconforme con esta decisión, la parte actora recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que estuvo vinculado como docente interino antes del 31 de diciembre de 1980, en el nivel territorial, hecho que se demuestra con los actos administrativos de nombramiento y la fuente de los recursos; además obra certificación en la que consta que no ha tenido vinculación con el Ministerio de Educación Nacional.

En esa medida, se encuentra satisfecho dicho requisito, pues el acto administrativo de nombramiento fue emitido por la máxima autoridad del ente territorial, de suerte que su vinculación se produjo en el mismo nivel. En cuanto al tiempo de servicio acreditado en interinidad con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, la Sala estima que este es válido para efectos de contabilizar el requisito temporal de la pensión gracia de jubilación, pues, como se refirió en el cuadro ut supra, los actos de nombramiento fueron expedidos por el gobernador de Cundinamarca, y si bien, los dos últimos cuentan con el visto bueno de un delegado del Ministerio de Educación, lo cierto es que dicha circunstancia no transmuta la vinculación del actor a nacional.

En cuanto a los argumentos expuestos por el Tribunal, relacionados con la participación del delegado del Ministerio de Educación por expresa disposición de los Fondos Educativos Regionales – FER, debe anotarse que esta Corporación, en la sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018[27], se refirió a la calidad de la vinculación de los docentes financiados a través de los fondos educativos regionales, en los siguientes términos: “La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[28], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[29]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación”.

Así entonces, la referida sentencia explicó que lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que la Sala considera válido el tiempo de servicio territorial prestado por el actor en interinidad, se procederá a analizar si el señor Rojas Riveros completa veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado. Pues bien, del material probatorio aportado se advierte que el accionante también se desempeñó como docente a través de contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Fómeque, así: |Institución |Fechas | |Escuela Rural de Chinia |10 de julio a 30 de noviembre de | | |1989 | |Escuela Rural de Chinia |1 de febrero a 30 de junio de 1990| |Escuela Rural de Chinia |3 de julio a 30 de noviembre de | | |1990 | |Escuela Rural de Guachavita|12 de julio a 30 de noviembre de | | |1992 | |Municipio de Fómeque – |15 de marzo a 30 de noviembre de | |Docente de educación |1993 | |musical | | |Escuela Rural de La |11 de febrero a 10 de marzo de | |Chorrera |1995 | Documentos que cuentan con respaldo probatorio, teniendo en cuenta que el secretario general y de gobierno del municipio de Fómeque, el 13 de julio de 2016, emitió una certificación dando constancia de la suscripción de los referidos negocios jurídicos.

Dichos documentos dan cuenta con claridad de la prestación del servicio como docente contratista para el municipio de Fómeque, en la medida en que la labor ejecutada a través de los contratos (laborales o de prestación de servicios) está cimentada en el desempeño efectivo de labores como educador, de suerte que lo relevante es que dicho tiempo haya estado vinculado a la docencia en el nivel territorial o nacionalizado.

Para esta subsección, cuanto se trata del reconocimiento de la pensión gracia, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son “similares en el campo educativo y, en consecuencia, (el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también) está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales (…), a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado”[30].

Ahora, en cuanto a la naturaleza de dicha relación jurídica, la Sala advierte que esta se produjo en el nivel territorial, pues los contratos fueron suscritos por el alcalde del mismo municipio, pagados con los recursos del ente territorial, sin que obre prueba en contrario en el plenario. Además, en estos se observa una cláusula que indicaba que la imputación presupuestal se realzaría a “honorarios nuevos maestros rurales”.

En vista de lo anterior, la Sala considera válido el tiempo de servicio prestado por el actor a través de contratos de prestación de servicios docente, pactados con el municipio de Fómeque, para efectos de reconocimiento de pensión gracia de jubilación. Por otra parte, el Tribunal, en la sentencia de primera instancia, afirmó que la vinculación del actor a partir del 1 de marzo de 1996 es de carácter nacional, como quiera que, desde del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, los docentes se rigen por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, razón por la que para el accionante no existía desigualdad salarial frente a otros maestros.

Además, manifestó que su vinculación es de carácter nacional, porque así lo certificó el ente territorial en el formato único para la expedición de historia laboral, en el que se indica que régimen de pensiones es nacional. Pues bien, sobre el particular, de las pruebas allegas al proceso, lo primero que la Sala observa es que el señor Ramiro Rojas Riveros fue nombrado mediante Decreto núm. 023 del 29 de febrero de 1996, expedido por el alcalde municipal de Fómeque, “por medio del cual se hace un nombramiento en propiedad a un docente, nivel básica primaria, en un establecimiento educativo de la localidad, plaza municipal”.

Además, obra el acta de posesión suscrita por el alcalde municipal y el demandante, el 1 de marzo de 1996. En el mismo sentido, de la información suministrada por el secretario general y de gobierno del municipio de Fómeque en el Oficio SG-110-125-2019 del 18 de junio de 2019, se desprende que “los establecimientos son de orden municipal” y “las plazas ocupadas eran creadas por el municipio” [31].

Por su parte, el director de personal de la gobernación de Cundinamarca certificó en Oficio expedido el 5 de agosto de 2019, que la naturaleza de los establecimientos educativos es del orden departamental, de la localidad plaza municipal[32]. En contraste con lo anterior, se encuentra el formato único de expedición de historia laboral emitido por Secretaría de Educación de Cundinamarca en la que se advierte que el régimen de pensiones del actor es nacional.

Así entonces, de las pruebas reseñadas, la Sala estima que la vinculación del actor en propiedad a partir del 1 de marzo de 1996, tiene el carácter de territorial, por razón a que como quedó visto antes, el decreto de nombramiento lo expidió el alcalde del municipio de Fómeque, en una plaza con carácter municipal, máxime si se tiene en cuenta, además, que prestó sus servicios directamente como docente a dicha entidad con carácter territorial.

En cuanto a la valoración probatoria del formato único de historia laboral en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que en este caso el ente territorial se refiere al régimen prestacional aplicable al actor y no al tipo de vinculación docente que ostentaba. De suerte que dicha certificación no obsta para definir, como ya se dijo, que el docente contaba con vinculación territorial, circunstancia que se desprende efectivamente del acto administrativo de nombramiento, la posesión y las certificaciones emitidas por la gobernación de Cundinamarca y el municipio de Fómeque, en las que manifiestan que se trataba de una plaza municipal.

Al respecto, esta Corporación, en sentencias como la del 29 de agosto de 1997[33]; del 22 de enero de 2015[34]; del 21 de junio de 2018[35] y del 11 de agosto de 2022[36], estableció criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: “Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

De acuerdo con lo anterior, el señor Ramiro Rojas Riveros adquirió su estatus pensional el 26 de febrero de 2013, al completar 20 años de servicio como docente territorial, fecha en la que ya contaba con 50 años de edad, que alcanzó el 17 de junio de 2004[37]. De lo anterior resulta que, contrario a lo afirmado por el Tribunal en la sentencia de primera instancia, el demandante ejerció como docente interino al servicio de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; posteriormente se desempeñó como docente territorial al servicio del municipio de Fómeque, vinculado de forma inicial como contratista, y luego nombrado en propiedad a partir del año 1996 por el alcalde de dicho municipio, con lo cual completó 20 años de servicio docente en el nivel requerido por la ley.

Por ende, la Sala no comparte la decisión adoptada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la medida en que de las pruebas aportadas al expediente es viable concluir que el señor Ramiro Rojas Riveros cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación de Cundinamarca y se desempeñó como docente territorial durante más de 20 años en el municipio de Fómeque; lo que de contera permite inferir que es merecedor de la pensión gracia pedida.

En tal virtud, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda, y en su lugar, se ordenará a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia a favor del actor, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.

Las sumas a reconocer deberán ser actualizadas a la fecha de la liquidación de la pensión. Así entonces, para efecto del ajuste de la condena, el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia dejada de percibir por la demandante por concepto de la prestación desde la fecha en que ésta se hizo exigible hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que se causó el derecho).

Además, por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación y para las demás mesadas teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada una de ellas. De la prescripción de las mesadas pensionales Operó la prescripción de las mesadas causadas antes del 22 de junio 2014, teniendo en cuenta que la demandante interrumpió la prescripción con la reclamación presentada el 22 de junio de 2017[38] y presentó la demanda nulidad y restablecimiento del derecho el 8 de febrero de 2018.

Por lo tanto, hay lugar a decretar la prescripción trienal. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, acceder a ellas, como se explicó en precedencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda impetrada por el señor Ramiro Rojas Riveros contra la UGPP.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 038243 del 5 de octubre de 2017 y RDP 047843 del 22 de diciembre de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al accionante.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP reconocer y pagar a favor del señor Ramiro Rojas Riveros una pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% del salario con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, efectiva a partir del 22 de junio 2014, por prescripción trienal.

CUARTO: Las sumas que se paguen en favor del accionante se actualizarán en la forma como se indicó en la parte considerativa, a la fecha de la liquidación de la sentencia, y se aplicarán sobre las mismas los reajustes de ley.

QUINTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SÉPTIMO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 81 a 87. [2] Folios 147 a 155. [3] Folios 159 a 163. [4] Índice 14 plataforma SAMAI. [5] Índice 14 plataforma SAMAI. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [8] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [9] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [13] Folio 4. [14] Folio 5. [15] Folios 7 a 9. [16] Folios 10 a 12. [17] Folios 13 a 16. [18] Folio 23. [19] Folios 17 a 21. [20] Folio 22, [21] Folio 123, reverso. [22] Folio 122. [23] Folio 119. [24] Folio 5 cuaderno 2. [25] Folios 26 a 28. [26] Folio 33. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [28] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [29] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [30] Corte Constitucional, sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [31] Folio 111. [32] Folio 119. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. [34] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). [35] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. [36] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. [37] La accionante nació el 7 de enero de 1957. [38] Según informó la UGPP en la Resolución núm. RDP 038243 del 5 de octubre de 2017 y la parte demandante en el escrito inicial.