Demandantes: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADA: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra Referencia: Nulidad electoral Radicación 15001-23-33-000-2023-00475-01 Demandantes: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca – alcaldesa de Firavitoba (Boyacá), para el Período 2024- 2027 Tema: Doble militancia en la modalidad de apoyo.

Elemento objetivo – manifestación de apoyo expreso, claro e inequívoco como requisitos para declarar la nulidad del acto. 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 20111 y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sección, presento las razones por las cuales, salvo el voto frente a la sentencia del 20 de marzo de 2025, por medio de la cual se confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda. 2.

Sobre el particular, se recuerda que en el presente asunto se demandó el acto de elección de la alcaldesa de Firavitoba (Boyacá), con sustento en la prohibición de doble militancia por: i) pertenecer de forma simultánea a dos colectividades y por ii) apoyar al concejo de esa municipalidad a una aspirante que pertenecía a una colectividad distinta a la que postuló a la señora Rodríguez Salamanca. 3.

En relación con el análisis de la doble militancia en la modalidad de apoyo, la sentencia consideró que el elemento modal no se acreditó en este caso, porque no se probó que la colectividad de la demandada hubiera postulado candidatos al concejo de Firavitoba (Boyacá), así: «Frente al criterio modal, referente a que el partido que avaló la postulación de la acusada haya inscrito una lista propia a la corporación respectiva, en este caso al Concejo de Firavitoba, es preciso advertir que al proceso no se aportó el formulario E-6 CO, que es uno de los documentos que permitiría tener certeza de esa circunstancia. En otras oportunidades, esta Sala ha acudido a la revisión de otros documentos, como, por ejemplo, el formulario E-26, cuando su contenido permite verificar los candidatos al respectivo cargo uninominal o corporación2.

No obstante, este documento tampoco obra en el expediente. (…) 1“Artículo 129. Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho”. 2 Sentencia del 20 de junio de 2024.

Exp: 68001-23-33-000-2023-00758-02. MP Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Pese a ello, el actor no hizo lo mismo en relación con la lista de la agrupación Centro Democrático a la que pertenece la accionada.

Por ello, no es posible estudiar los aludidos actos de apoyo, por cuanto, solo «[…] a partir de la acreditación de los anteriores supuestos puede reprocharse la defraudación a la lealtad partidista exigida al candidato sometido al medio de control de nulidad electoral»3. La sala ha sido enfática en precisar que, para acreditar el presupuesto modal de la prohibición «[…] es necesario que el partido o movimiento político que avaló la postulación del acusado haya inscrito una candidatura propia al cargo de elección popular correspondiente, pues solo en este evento es que puede exigírsele al demandado una lealtad hacia su colectividad»4 Así las cosas, se insiste que no fue aportado al plenario algún medio de convicción idóneo a través del cual la Sección Quinta pueda corroborar la postulación de una lista de candidatos al Concejo de Firavitoba por el Partido Centro Democrático, puesto que, se insiste, no obra el formulario E-6, ni otro medio de prueba suficiente para demostrar ese supuesto.

En esas condiciones, en la medida en que no se configuró el elemento modal de la conducta endilgada a la demandada, se descarta el análisis del parámetro objetivo de la prohibición y, con ello, las demás pruebas obrantes en el plenario, lo que trae como consecuencia que se imponga confirmar la sentencia de primera instancia del 25 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto negó las pretensiones, dictada dentro de este asunto, pero, por las razones contenidas en esta providencia».

(negrilla fuera de texto) 4. Así las cosas, la tesis sostenida por la Sección consiste en que la «idoneidad» del documento para demostrar la militancia en un partido o agrupación política, está limitado a uno oficial emanado de la autoridad electoral correspondiente, e incluso, se dijo que no existía otra «prueba suficiente», sin señalar en qué consiste dicho concepto. 5.

Contrario a lo señalado en la decisión de la cual me aparto, considero que la prueba de la inscripción de los candidatos no puede limitarse a los formularios electorales, pues no hay tarifa legal y tal hecho puede ser demostrado a través de cualquier medio probatorio y corresponde al juez su valoración conjunta a la luz de la sana crítica. 6.

Conforme al artículo 211 de la Ley 1437 de 20115, lo no expresamente regulado en materia probatoria contencioso administrativa, se rige por el Código General del Proceso6, en el cual se enuncian los medios de prueba que pueden ser usados por las partes, entre ellos: i) la declaración de parte, ii) la confesión, iii) el juramento, iv) el testimonio de terceros, v) el dictamen pericial, vi) la inspección judicial, vii) los documentos, viii) los indicios, ix) los informes y, x) cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez. 7.

Es decir, los sujetos procesales tienen libertad probatoria, lo que se traduce en que pueden hacer uso de los elementos de convicción que la ley procesal enuncia para probar los fundamentos de sus pretensiones y corresponde al juez analizarlas en conjunto para resolver de fondo el litigio. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 24 de octubre de 204.

Expediente: 13001-23-33-000-2024-00007-02. 4 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 8 de agosto de 2024. Expediente: 08001-23-33-000-2023-00463-01. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 5 Artículo 211 de la Ley 1437 de 2011. Régimen probatorio. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil. 6 En dicho compendio normativo7 se enuncian los medios de prueba que pueden ser usados por las partes, entre los cuales se encuentran: i) la declaración de parte, ii) la confesión, iii) el juramento, iv) el testimonio de terceros, v) el dictamen pericial, vi) la inspección judicial, vii) los documentos, viii) los indicios, ix) los informes y, x) cualesquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez.

Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. Esta Sección, en decisiones anteriores7, estimó que la militancia a una colectividad se encontraba acreditada a partir de documentos o pruebas diferentes de los formularios electorales y, ante la falta de estos (E-6, E-7, E-8, E-26), se admitieron fotografías con publicidad electoral o incluso la aceptación de los hechos por las partes en la audiencia inicial. 9.

Así, en sentencia del 17 de octubre de 20248, pese a no haberse aportado constancia de la inscripción de los candidatos por parte de la propia colectividad del demandado, se sostuvo: «72. Al respecto, esta Sección ha sido enfática en que el formulario E-6, diseñado por la Registraduría Nacional de Estado Civil para el trámite de inscripción de candidatos, «[e]merge como una de las pruebas medulares dentro de los asuntos en que se acusa la doble militancia». 73.

Debe recordarse que el reproche del apoyo surge justamente para asegurar la lealtad con las decisiones del partido que patrocinó la elección del demandado, lo que supone que para determinado cargo hubo un candidato, propio o por adhesión, que impedía dirigir el respaldo a otro que competía por una colectividad diferente. 74. Conforme a lo expuesto, esta deficiencia probatoria dificulta tener certeza sobre uno de los presupuestos que configuran la causal de nulidad bajo estudio.

No obstante, en este caso resulta relevante que desde la primera instancia las inscripciones de los citados candidatos quedaron establecidas como hechos acordados por las partes en la audiencia inicial. 75. Adicionalmente, con la demanda se aportó el documento titulado «Comunicado a la Opinión Pública», del 2 de junio de 2023, por el cual el coordinador departamental del partido Alianza Verde manifiesta que la colectividad «seleccionó a ( ) RAFAEL ANDRÉS BOLAÑOS PINO como nuestro candidato a la Alcaldía de Quibdó, para el periodo electivo 2024-2027». 76.

En tales condiciones, la Sala considera viable proseguir con el análisis de la conducta prohibida, dentro del marco del problema jurídico delimitado en el fallo de primera instancia y el recurso de apelación, de conformidad con los artículos 320 y 322 del Código General del Proceso». 10. En esa oportunidad, la Sala consideró que la falta de prueba correspondiente al formulario electoral era superada por (i) la aceptación del hecho por las partes en la audiencia inicial y (ii) la existencia de un comunicado, con fecha anterior al inicio del período de inscripciones, en el que se indicaba que el partido Alianza Verde había escogido -ni siquiera postulado- candidato a la Alcaldía de Quibdó. 11.

Además, en decisión del 24 de octubre de 20249, se señaló: «68. En relación con la señora Leonor Mora Barandica, si bien no se aportaron los formularios E-6, E-8 o E-26 expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, a partir de los cuales pueda probarse su filiación política e inscripción en la contienda electoral, la sección ha aceptado que a partir de otros medios de convicción pueda derivarse esta circunstancia. 69.

En este caso, de conformidad con algunas de las imágenes allegadas por el demandante, se observa contenido alusivo a la campaña de la presunta respaldada en donde figuran su nombre «Leonor», el cargo al que aspira «Alcaldesa» el eslogan 7 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 17 de octubre del 2024. Radicación 27001-23-33-000-2023-00139-01.

Demandado: Diputado de la Asamblea del Chocó. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sentencia del 24 de octubre del 2024. Radicación 13001-23-33-000-2024-00007-02. Demandado: concejal de Haltillo de Loba. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 8 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 17 de octubre del 2024. Radicación 27001-23-33-000-2023-00139-01 9 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 24 de octubre de 2024. Expediente: 13001-23-33-000-2024-00007-02. Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «Hatillo de todos y para todos», el periodo «2024-2027» y el logo del Partido Conservador. 70.

Adicionalmente, en el interrogatorio de parte realizado a la señora Ruth Marina Arias Gudiño, aseveró conocer a los candidatos a la Alcaldía de Hatillo de Loba, entre ellos a la aspirante «Leo», a quien igualmente identificó en una de las fotografías que le fue proyectada en la audiencia; aspecto frente al cual su apoderado no se opuso, por el contrario, en los alegatos de conclusión, indicó que su defendida no apoyó «a la candidata del partido conservador» 71.

Por otro lado, obra en el expediente prueba de que el Partido de La U tenía candidato propio a la misma alcaldía, esto es, el señor Robinso Fernández Astorga, aspecto a partir del cual surgió el deber de lealtad de la demandada en respaldar esta aspiración. 72. En tales condiciones, la sala considera viable proseguir con el análisis de la conducta prohibida, para ello, procede al estudio conjunto de las pruebas y a resolver los reproches, estrictamente conforme con los presuntos respaldos expuestos en la demanda y reiterados en la impugnación (…)» (resalto propio) 12.

Por su parte, en decisión del 27 de octubre de 202210, se sostuvo: «89. Asimismo, aunque no se cuenta con el formulario de inscripción de la candidatura del demandado, resulta forzoso concluir a partir de los actos electorales cuestionados, que el señor Pachón Achury ostentó la condición de aspirante a una de la curules al Senado de la República, y que la formalización de la candidatura como presupuesto de la designación, debió efectuarse entre el 13 de noviembre de 2021 al 13 de diciembre del mismo año, toda vez que de conformidad con artículo 30 de la Ley 1475 de 2011, el periodo de inscripciones durará un mes y se inicia 4 meses antes de las elecciones correspondientes, que para el Congreso de la República se celebraron el 13 de marzo de 2022. 90.

Lo anterior aunado, a que el señor Pachón Achury en su intervención no negó el supuesto sobre el que está construida la demanda, esto es, su pertenencia al MAIS. Por el contrario, estimó pertinente destacar mediante documentos respecto de los cuales no se advierte razón alguna para cuestionar su contenido, que elevó una petición ante las directivas de la señalada colectividad para establecer qué actuaciones habían adelantado respecto de una queja disciplinaria que cursa en el Tribunal de Ética, por hechos similares a los expuestos en el proceso de la referencia. 91.

Por lo tanto, al analizar en conjunto la solicitud de suspensión provisional, el traslado de la medida cautelar y en especial los documentos aportados con ésta, también se evidencia la pertenencia del senador demandado al MAIS». 13. Es cierto que el proceso electoral está regulado en el Decreto Ley 2241 de 198611 y las demás normas que lo rigen, pero ello no permite concluir que los formularios electorales son el único elemento de convicción para probar la militancia, pues a título de ejemplo, es posible que el E-26 no consagre información clara de las coaliciones, la militancia del postulado, o de los partidos que la integran y, por ende, resulta procedente acudir a otros medios de prueba para acreditar tal hecho.

Particularidades del presente medio de control 14. En este caso, considero que existían elementos de juicio que permitían concluir que la colectividad en la que militaba la demandada (Centro Democrático) postuló candidatos propios al Concejo de Firavitoba, tal como pasará a explicarse: 10 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 27 de marzo del 2022.

Radicación 11001-03-28-000-2022-00271-00. M.P. Rocío Araújo Oñate. 11 Por el cual se adopta el Código Electoral. Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15.

En la contestación de la demanda, en el hecho décimo segundo12, se afirmó que: Hecho décimo segundo: Parcialmente cierto. En lo que respecta a las publicaciones en las que relaciona a los candidatos al concejo que apoyaban su candidatura, es cierto. Frente a que, desde el 14 de agosto de 2023, publicó o promovió las listas del Partido Conservador, no es cierto, pues como se señaló en la contestación del hecho siete, en la publicación no se relaciona el nombre de ninguna organización política.

Respecto a que apoyó la lista al Partido Conservador, es falso pues, como se indicó sus publicaciones se limitaron a mostrar al público en su red social personal, las personas que apoyaban su candidatura y las cuales se encontraban habilitadas para hacerlo. Adicionalmente, publicó su apoyo a la lista del Concejo avalado por Centro Democrático, situación que deliberadamente decidió omitir el demandante con el fin de hacer incurrir en error a la administración de justicia y brindar una imagen sesgada frente al actuar de mi poderdante. [Resalta la sala]. 16.

Como argumento de defensa, agregó: «contrario a lo que manifiesta el demandante, mi poderdante si [sic] realizó manifestaciones de apoyo a la lista del concejo del centro democrático acompañada de expresiones como “nuestros candidatos”. Afirmación que se comprobará en las imágenes que se relacionarán como pruebas, las cuales a pesar de estar en el perfil de la ciudadana Rodríguez Salamanca, no fueron traídas a colación en el escrito de demanda.» 17.

Sobre el elemento modal, sostuvo en su contestación: [N]o se cumple pues, a pesar [sic] que el Centro Democrático, presentó lista al Concejo Municipal de Firavitoba, no se constituye la defraudación a la lealtad del partido. Lo anterior por cuanto, desde el mes de julio se vislumbra la voluntad de las dos plurinombradas organizaciones políticas de aunar esfuerzos para promover la candidatura de la ciudadana Rodríguez Salamanca.

Se puede visualizar en la publicación del 14 de agosto de 2023 relacionada en el escrito de demanda, en la que menciona que es apoyada por esos candidatos, que el mismo demandante afirma que se encuentran representantes de ambos partidos en la misma. [Se resalta]. 18. Acorde con lo expuesto, la demandada aceptó el hecho de que su partido Centro Democrático tenía candidatos al Concejo de Firavitoba (Boyacá), y no podía exigirse un formulario electoral para tenerlo como acreditado. 19.

En segundo lugar, la demandada allegó unos documentos13 que denominó como «Pantallazo de las publicaciones de la señora Luz Amanda Rodríguez Salamanca respaldando la lista al Concejo inscrita por el Partido Centro Democrático», que corresponden a unas capturas de pantalla del perfil de la accionada, en una red social que se denomina de la misma forma que la demandada, en las que se observa lo siguiente: 12 «DÉCIMO SEGUNDO: La señora RODRÍGUEZ SALAMANCA presentó “sus listas” para el Concejo Municipal de Firavitoba por lo menos desde el 14 de agosto de 2023 y de manera reiterada publicitó y apoyó la lista de candidatos al Concejo Municipal de Firavitoba para el periodo 2024-2027 por el partido conservador, pese a estar inscrita como candidata únicamente por el partido centro democrático». 13 Que no fueron tachados por el accionante.

Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 20. De lo anterior, se puede inferir que el partido Centro Democrático inscribió candidatos al Concejo de Firavitoba para las elecciones 2024-2027, fotografías que fueron publicadas en la red social Facebook de la demandada, de las cuales se evidencia que todos aparecen como candidatos de dicha agrupación, usan el logo de la colectividad y muestra el número que los representa, consta el municipio para el cual aspiraban y además todas dan cuenta que es para el período 2024-2027, situación que lleva a concluir que en efecto la colectividad contaba con lista al concejo. 21.

Además, la demandante afirmó que apoyó la lista de candidatos al concejo de su partido Centro Democrático y aportó las fotografías que confirman su dicho, incluso insistió en que contrario a lo sostenido por el demandante, ella sí apoyó a la lista al concejo de su movimiento, elementos que son suficientes para acreditar que en efecto el partido tenía lista al concejo por lo que, considero, la ponencia debió valorar dicha prueba de manera conjunta, para determinar si el Centro Democrático tenía lista al concejo del citado municipio. 22.

Acorde con lo expuesto, en mi concepto el Partido Centro Democrático inscribió candidatos al Concejo de Firavitoba para las elecciones 2024-2027, como lo expuso la misma demandada y se corrobora con las pruebas documentales relacionadas14, en las que se observa claramente el logo símbolo del partido, los nombres de los candidatos, la corporación a la que aspiran, el número de su casilla y el periodo constitucional del cargo de elección popular. 23.

En cuanto al elemento temporal, puede decirse que las pruebas del supuesto apoyo a la lista del partido conservador para el Concejo de Firavitoba, datan del 30 de julio, 14 de agosto y 20 de septiembre de 2023, es decir que, se encontraban dentro del término de la campaña electoral de tal anualidad, entre el momento de su inscripción el 29 de julio de 202315 y los comicios se celebraron el 29 de octubre del mismo año. 24.

Con la demanda, se aportaron capturas de pantalla que corresponden a una publicación realizada por la accionada el 20 de septiembre de 2023, de las cuales puede evidenciarse que se trata del mismo perfil de la red social de Facebook en el que se hizo la publicación apoyando a los candidatos al concejo por el partido Conservador así: 14 Capturas de pantalla de publicaciones en el perfil de la señora Luz Amanda Rodríguez. 15 Las inscripciones de candidaturas estuvieron abiertas desde el 29 de junio hasta el 29 de julio de 2023.

Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 25. La demandada publicó en su red social a los aspirantes al Concejo de Firavitoba, por el partido Conservador, con el logo de la colectividad, junto con la foto de cada candidato y su número de casilla en la lista de esa colectividad. 26.

Lo anterior, se pude comprobar por que la información reportada por la red social de la demandada, coincide con la contenida en los formularios E-6CO y E-8CO en los que se advierte lo siguiente: 27. Se insiste en que, la demandada se dirige a los habitantes del municipio de Firavitoba, desde su propio perfil en una red social, presentando a sus candidatos al concejo municipal, destacando sus cualidades y capacidades para representar y trabajar desde esa corporación a los sectores que representan, es decir, no se trata de simples palabras de cortesía, sino de un apoyo explícito y directo16. 28.

Esa publicación de la accionada no fue inocua, puesto que, ella decidió subirla a la cuenta personal que, como se vio con las otras capturas de pantalla, usó en el marco de su campaña electoral; es decir, a través de la cual pretendía generar un impacto, no solo en sus electores, sino, en general, en los habitantes de Firavitoba. 16 No de otra manera se entendería que los llamara «mis candidatos».

Demandante: José Amelio Esquivel Villabona y otros Demandada: Luz Amanda Rodríguez Salamanca Radicado: 15001-23-33-000-2023-00475-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. Además, sus palabras denotan un claro respaldo a las personas que allí aparecen, a quienes considera sus candidatos, pese a que, como ella misma lo aceptó y quedó probado dentro del proceso, su colectividad tenía una lista de aspirantes al concejo. 30.

En ese orden de ideas, la demandada incurrió en la conducta de doble militancia, pues le debía lealtad al Centro Democrático y sus candidatos al concejo, sin embargo, manifestó respaldo a los candidatos de la lista para el concejo por el Partido Conservador Colombiano. 31. En los anteriores, términos dejo plasmado mi salvamento de voto.

Fecha up supra GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.