Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela contra acción u omisión de autoridad pública / Trámite de extradición / Temeridad / Requisito de subsidiariedad / Se declara la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación, dado que, según la accionante, esas autoridades vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y libertad, como quiera que no ha sido liberada a pesar de que ya transcurrió el término previsto desde que fue puesta a disposición de la República del Ecuador para su extradición a ese país. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación1. 1 Inicialmente este expediente fue repartido al despacho del Consejero Alberto Montaña Plata.

No obstante, la Secretaría General informó que la misma accionante había interpuesto una acción de tutela contra las mismas autoridades, la cual fue tramitada bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2021-06916-00, cuyo conocimiento correspondió a este despacho ponente. Por lo tanto, mediante auto del 19 de septiembre de 2022 el expediente fue remitido a este despacho <<con el fin de evitar que frente una misma situación de hecho, se produzcan decisiones disímiles en detrimento de la seguridad jurídica y la igualdad>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 12 de septiembre de 2022 la señora Wilma del Socorro Mejía Bravo interpuso –en nombre propio– acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la libertad y debido proceso, vulnerados, en su concepto, por la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación en la medida que no se ha ordenado su libertad por vencimiento de términos en el proceso de extradición a la República del Ecuador. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente: <<PRIMERO. Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a mi favor los derechos fundamentales invocados, ORDENÁNDOLE a la autoridad accionada que respete mi derecho fundamental al DEBIDO PROCESO.

SEGUNDO. Subsidiariamente después de resolver la tutela respecto al debido proceso, tutelar el derecho a la libertad, violado por la fiscalía al no otorgar la libertad estipulada en el tratado internacional. (Al resolver y emitir la orden de libertad, invocaría subsidiariamente, y posterior a la primera petición un habeas corpus)>>. 3.- También solicitó la siguiente medida provisional: <<TERCERO. Deseo interponer una medida provisional de no extradición hasta que se resuelva mi tutela de fondo>>.

B. Hechos 4.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 4.1.- El 7 de mayo de 2020 la señora Mejía Bravo, ciudadana colombo-ecuatoriana fue solicitada mediante circular roja de la Interpol A-4392/5-2020 por la República de Ecuador. Lo anterior, debido a que no ha cumplido con la pena de doscientos ocho (208) meses en prisión que la Sala Especializada de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Chimborazo impuso en su contra por encontrarla responsable del delito de peculado.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 3 4.2.- Con fundamento en la mencionada circular roja, el 6 de octubre de 2021 la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional de Colombia capturó a la señora Mejía Bravo en el municipio de Ipiales, Nariño. 4.3.- Actualmente la accionante se encuentra retenida con fines de extradición en la cárcel el Buen Pastor de Bogotá. C. Fundamentos de la vulneración 5.- La accionante alega que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la libertad y debido proceso por cuanto no ha sido puesta en libertad a pesar de que ya se cumplieron los términos previstos en la normativa aplicable. 5.1.- En efecto, sostiene que el Acuerdo Bolivariano de Extradición, suscrito el 18 de julio de 2011 en Caracas (vigente en materia de extradición entre la República de Colombia y la República del Ecuador), dispone que: <<Si el Estado requirente no hubiese dispuesto de la persona reclamada en el lapso de tres meses, contados desde el día en que hubiese sido puesta a su disposición, será puesto en libertad el preso, quien no podrá ser detenido nuevamente por el mismo motivo>>. 5.2.- Igualmente invoca el artículo 511 de la Ley 906 de 2004, en virtud del cual: <<Artículo 511.

Causales de libertad. La persona reclamada será puesta en libertad incondicional por el Fiscal General de la Nación, si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha de su captura no se hubiere formalizado la petición de extradición, o si transcurrido el término de treinta (30) días desde cuando fuere puesta a disposición del Estado requirente, este no procedió a su traslado.

En los casos aquí previstos, la persona podrá ser capturada nuevamente por el mismo motivo, cuando el Estado requirente formalice la petición de extradición u otorgue las condiciones para el traslado>>. 5.3.- Así las cosas, dado que ya fue puesta a disposición del Estado requirente y transcurrió el término previsto en la normativa nacional e internacional, las autoridades accionadas debieron ponerla en libertad.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 4 D. Oposiciones e intervenciones 6.- La Fiscalía General de la Nación (accionada) se opone a las pretensiones de la solicitud de amparo. 6.1.- Sostiene que dio alcance a los antecedentes del proceso de extradición de la accionante, así: (i) con fundamento en circular roja de INTERPOL, el 6 de octubre de 2021 la accionante fue capturada y fue puesta a disposición del Fiscal General de la Nación;

(ii) el 12 de octubre de 2021 el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a la Fiscalía nota verbal proveniente de la Embajada de la República del Ecuador, mediante la cual se solicitó la captura con fines de extradición de la accionante; (iii) el 13 de octubre de 2021 el Fiscal General de la Nación decretó la captura con fines de extradición de la accionante, dado que se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 509 de la Ley 906 de 20042 y del Acuerdo Bolivariano de Extradición, decisión que se notificó personalmente a la actora;

(iv) el 21 de octubre la Fiscalía solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que comunicara a la Embajada de la República del Ecuador sobre la captura de la accionante, a efectos de que se formalizara la solicitud de extradición dentro del término de noventa (90) días previsto en el canje de notas interpretativas del artículo IX del Acuerdo Bolivariano de Extradición;

(v) el 2 de diciembre de 2021 el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que la Embajada del Estado requirente formalizó la solicitud de extradición mediante nota del 26 de noviembre de 2021. 6.2.- Aclarado lo anterior, precisó que en virtud del artículo 2.2.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015, que reglamentó el artículo 484 de la Ley 906 de 2004, desde que la persona es puesta a su disposición, el Fiscal General de la Nación cuenta con un término de cinco (5) días hábiles para librar la orden de captura con fines de extradición. 6.3.- Por otro lado, señaló que en virtud del canje de notas del 15 y 18 de noviembre de 1933 entre la República de Colombia y la República del Ecuador, la detención provisional de la persona sujeta a extradición cesará si dentro del término de la distancia, entendida como noventa (90) días, no se ha realizado la solicitud formal de extradición por parte del Estado requirente. 2 Artículo 509.

Captura. El Fiscal General de la Nación decretará la captura de la persona requerida tan pronto conozca la solicitud formal de extradición, o antes, si así lo pide el Estado requirente, mediante nota en que exprese la plena identidad de la persona, la circunstancia de haberse proferido en su contra sentencia condenatoria, acusación o su equivalente y la urgencia de tal medida.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 5 6.4.- Indicó que en los procesos de extradición no son aplicables las demás disposiciones de la Ley 906 de 2004, ni intervienen los jueces de control de garantías, pues se trata de un trámite administrativo en el cual la captura es ordenada por el Fiscal General de la Nación. 6.5.- En este caso, el Fiscal General de la Nación profirió orden de captura dentro del término de cinco (5) días previsto en el artículo 2.2.2.3.1 del Decreto 1069 de 2015 y de conformidad con el tratado internacional aplicable.

Además, el 26 de noviembre de 2021 el Estado requirente formalizó la solicitud de extradición de la accionante dentro del término legal previsto en el tratado internacional. 6.6.- Por lo tanto, actualmente se está a la espera de que la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal profiera su concepto, trámite dentro del cual se prevén las oportunidades para que la actora ejerza su derecho de defensa y contradicción, y motivo por el cual la accionante aún no ha sido puesta a disposición del Estado requirente.

Así las cosas, no se cumple el supuesto de la norma internacional invocada, pues los tres (3) meses para liberar a la persona solo inician desde que es puesta a disposición del otro Estado, lo cual solo ocurre cuando se cumplen las condiciones señaladas en la resolución ejecutiva proferida por el Gobierno, previo concepto favorable de la Corte. 7.- La Presidencia de la República (accionada) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela y que sea desvinculada del presente trámite.

Argumenta que en el presente asunto (i) no se acreditó un perjuicio irremediable como requisito de procedibilidad de la acción de tutela; (ii) no existe acción u omisión atribuible a la Presidencia de la República que genere una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante y los reproches se dirigen en contra de la Fiscalía; y (iii) carece de legitimación en la causa por pasiva, pues las carteras que intervienen el los procesos de extradición son los Ministerios de Justicia y del Derecho y el de Relaciones Exteriores, sin que ello implique la Presidencia esté directamente vinculada. 8.- El Ministerio de Relaciones Exteriores (tercero con interés) afirma que carece de competencia para cumplir con las pretensiones elevadas por la actora.

Explica que sus funciones en materia de extradición se limitan a servir de canal diplomático entre las autoridades de los Estados involucrados y definir si el trámite debe regirse por un tratado internacional o por la normativa nacional. En ese sentido, señala que no Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 6 ha vulnerado los derechos de la accionante y, en consecuencia, solicita su desvinculación. 9.- La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (tercero con interés) solicita su desvinculación del proceso.

Alega que carece de competencia para atender las pretensiones de la accionante y que no hace parte del proceso de extradición de la misma. Agrega que no le corresponden adelantar actuaciones diplomáticas ante las autoridades internacionales o extranjeras y que, por lo tanto, no ha vulnerado ningún derecho de la actora. II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad: el proceso de extradición de la accionante aún se encuentra en trámite y es en el marco de esa actuación que debe ejercer y hacer valer sus derechos fundamentales, sin que se haya alegado o acreditado un perjuicio irremediable. 10.1.- Además, la Sala negará la solicitud de desvinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, pues fueron vinculadas en calidad de terceros con interés y no como accionadas.

En otras palabras, las pretensiones no se dirigen en su contra y no cabe pronunciarse frente a su legitimación en la causa. 10.2.- En cambio, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, pues no se advierte que esa autoridad tenga competencia para, eventualmente, acatar las órdenes que pudieran dictarse en virtud de las pretensiones de la acción de tutela y no se acreditó que haya amenazado o vulnerado los derechos de la parte actora.

E. Cuestión previa: no se incurrió en temeridad, pues a pesar de que existe identidad de partes en otro proceso de tutela, no puede decirse lo mismo frente a sus causas 11.- Como cuestión previa, la Sala considera que no es procedente rechazar la solicitud de amparo por temeridad, a pesar de que anteriormente la accionante interpuso una acción de tutela similar.

Según el artículo 38 del Decreto 2591 de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 7 19913, se considera que una actuación es temeraria cuando se presenta varias veces <<la misma acción>> por <<la misma persona o su representante>> lo que equivale a decir que existe una identidad de partes, causa y objeto entre las solicitudes de amparo.

En este caso no ocurre lo anterior porque la primera acción tenía una causa y un objeto distinto. Primera acción de tutela 11.1.- El 8 de octubre de 2021 la accionante interpuso una primera acción de tutela contra la Presidencia de la República y la Fiscalía General de la Nación para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la honra, a la libertad personal, al debido proceso, al habeas corpus, entre otros.

En esa oportunidad elevó las siguientes pretensiones: <<Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, Y EXPLICADAS EN MIS FUNDAMENTOS DE DERECHO O DERECHOS VIOLADOS respetuosamente solicito al señor juez TUTELAR a mi favor los derechos fundamentales invocados, ORDENÁNDOLE a la autoridad accionada que respete TODOS Y CADA UNO DE MIS DERECHOS FUNDAMENTALES VIOLADOS>>. <<ya han pasado más de 36 horas y no han decidido respecto a mi situación y por lo tanto exijo mi liberación inmediata>>. <<deseo (…) que se tome también esta [acción de tutela] como una petición urgente para que ustedes, como autoridades de protección de las personas, me ayuden en mi situación y me den asilo en mi propio país, es irónico, pero es veraz>>. 11.2.- El conocimiento de esa acción de tutela, tramitada bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2021-06916-00, correspondió a este despacho, que ordenó remitir el expediente al juez competente, de conformidad con la Ley 1095 de 2006 por considerar que la acción correspondía en realidad a un habeas corpus. 11.3.- En virtud de lo anterior, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá profirió sentencia del 10 de octubre de 2021, en la que declaró improcedente la acción de habeas corpus pues la detención de la accionante se 3 <<Articulo 38.

Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. // El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.

En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar>>. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 8 hizo en cumplimiento de lo ordenado en una circular roja de INTERPOL y en consecuencia <<no resultan aplicables las normas internas que regulan el procedimiento penal, sino que, existiendo un tratado como instrumento de cooperación internacional, éste prevalece>>.

El 15 de octubre de 2021 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión en segunda instancia. 11.4.- Ahora bien, en el marco de la primera acción de tutela la accionante presentó memorial en el que solicitó que se resolvieran las demás pretensiones de la acción de tutela, pues no todas ser referían a un habeas corpus.

En particular, exigió que se resolviera su solicitud de asilo político. 11.5.- Así las cosas, el 7 de febrero de 2022 esta Sala profirió sentencia en la que declaró la improcedencia por falta de subsidiariedad de la solicitud de amparo en relación con los reparos frente al proceso de extradición; y se negó la pretensión relativa al asilo político. 11.6.- En esa providencia se advirtió que durante el trámite de la extradición la accionante podía ejercer sus derechos fundamentales, en particular durante los traslados para solicitar o aportar pruebas y alegar, otorgados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia antes de proferir concepto, de conformidad con los artículos 499 y 500 de la Ley 906 de 2006. 11.7.- Se advirtió que el 13 de diciembre de 2021 el Ministerio de Justicia y del Derecho remitió el expediente de extradición de la actora a la Corte Suprema de Justicia y que la Sala de Casación Penal corrió traslado a la accionante el 20 de enero del 2022.

Por lo tanto, aún contaba con una instancia en trámite para que la actora ejerciera sus derechos, motivo por el cual la acción de tutela era improcedente por falta de subsidiariedad. 11.8.- Finalmente se negó la pretensión relacionada con el asilo político, pues esta condición debe ser solicitada según el procedimiento administrativo especial reglamentado en el Decreto 2840 de 2013, que no había sido agotado por la actora.

Segunda acción de tutela 12.- Esta acción se fundamenta en un supuesto vencimiento de términos, que no fue (ni podía ser) alegado en la primera tutela, ya que fue radicada apenas dos días Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 9 después de que la actora fuera retenida y cuando el trámite de extradición apenas estaba iniciando. 12.1.- Como se reseñó en el acápite de fundamentos de la vulneración de esta providencia, la accionante basó la presente solicitud de amparo en lo previsto en el Acuerdo Bolivariano de Extradición, según el cual la persona reclamada deber ser puesta en libertad si transcurren tres (3) meses desde que fue puesta a disposición del Estado requirente, sin que este haya adelantado los trámites correspondientes para su traslado.

Igualmente invocó el artículo 511 de la Ley 906 de 2004, que dispone la libertad incondicional de la persona sujeta a extradición cuando (i) transcurren sesenta (60) días desde su captura sin que se formalice la petición de extradición; o (ii) cuando pasan más de treinta (30) días desde que fuere puesta a disposición del Estado requirente, sin que este proceda a materializar su traslado. 12.2.- Se observa que no existe identidad de causas entre las dos acciones, pues el fundamento jurídico de cada una, así como el contexto fáctico y estado del proceso de extradición es distinto, lo que amerita un estudio diferenciado y descarta la temeridad.

Además, en la segunda acción de tutela no se solicitó el amparo del derecho al asilo político. F. La accionante no ha agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios para salvaguardar sus derechos fundamentales 13.- En todo caso, a pesar de que se descartó la configuración de la temeridad, la decisión a adoptar por la Sala en este caso también es la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 13.1.- La Sala revisó en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial el proceso No. 11001-02-04-000-2021-02626-00 correspondiente al trámite de extradición de la accionante.

Se advierte que el 14 de febrero de 2022 el expediente pasó al despacho de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, una vez agotado el término del traslado para que las partes formulen sus solicitudes probatorias. En consecuencia, actualmente se está a la espera de que la autoridad judicial competente profiera el concepto sobre la extradición de la accionante, trámite que aún no finaliza y en el transcurso del cual se abrieron las oportunidades procesales para ejercer los derechos a la defensa y contradicción. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 10 13.2.- Igualmente, cabe resaltar que, una vez proferido el concepto y bajo el supuesto de que sea favorable a la extradición de la actora, aún le corresponde al Gobierno nacional, si así lo considera, expedir una resolución ejecutiva que ordene la extradición y ponga a la actora a disposición del Estado requirente.

La resolución ejecutiva que eventualmente llegue a proferir el Gobierno, de ser el caso, podrá ser controvertida por la accionante por medio de los mecanismos administrativos y judiciales previstos para esos efectos, antes de lo cual no podrá acudir a esta acción constitucional. 13.3.- Además, solo hasta que se expida la mencionada resolución se entiende que la accionante ha sido puesta a disposición del Estado requirente e iniciaría el término cuyo vencimiento se alega, no siendo procedente cualquier otro pronunciamiento del juez de tutela en el estado en el cual se encuentra el proceso de extradición. G. Falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República 14.- Por último, la Sala advierte que la Presidencia de la República carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, pues no ha participado o intervenido en el proceso de extradición de la accionante, motivo por el cual no ha vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales. 15.- Se advierte que, en virtud de la Ley 906 de 2004, el Gobierno nacional interviene en los procesos de extradición a través de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho, y a este último le corresponde conceder la extradición a través de la resolución ejecutiva, previo concepto favorable de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal: <<Artículo 491.

Concesión u ofrecimiento de la extradición. Corresponde al gobierno por medio del Ministerio del Interior y de Justicia [ahora Ministerio de Justicia y del Derecho], ofrecer o conceder la extradición de una persona condenada o procesada en el exterior, salvo en los casos contemplados en el artículo anterior>> (subraya la Sala). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04913-00 Accionante: Wilma del Socorro Mejía Bravo Se declara la improcedencia 11

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela presentada por Wilma del Socorro Mejía Bravo por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República.

TERCERO: NIÉGASE las solicitudes de desvinculación presentadas por la Presidencia de la República, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado