CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa Demandado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela del 20 de octubre 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones de la acción de tutela.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 30 de marzo de 2022, dentro del proceso de la acción de reparación 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa directa identificado con número único de radicación 76001-23-31-000-2009-00569- 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, el actor presentó denuncia penal contra la representante legal de la constructora de viviendas de interés social de la urbanización el 15 de junio de 1999. 4. Expresó que, el actor presentó demanda de acción popular contra el Municipio de Riofrio, Valle del Cauca, que correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordenando a la constructora a que revisara cada una de las viviendas y efectuara el reforzamiento estructural a que hubiera lugar el 2 de abril del 2004.

La Sección Primera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de la acción popular, el 18 de septiembre del 2014. 5. El actor presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, con el fin de que se declararan administrativamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. 6.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de primera instancia, proferida el 2 de abril del 2044, negó las pretensiones de la demanda. 7. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió la sentencia de segunda instancia el 30 de marzo de 2022, mediante la cual resolvió lo siguiente: “[…] NIÉGASE el amparo de derechos fundamentales solicitado por el accionante […]’’. 7.1.

Al respecto, consideró que: 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa “[…] A partir de lo transcrito la Sala considera que la autoridad judicial accionada analizó el derecho de acceder a la administración de justicia que tuvo el accionante para debatir su situación particular ante la administración de justicia. Es por ello, que se hace referencia a la posibilidad que tuvo de presentar una demanda de acción popular al punto de obtener una decisión favorable en primera instancia. Sin embargo, la lesión de este derecho no incluye la garantía de que su asunto se resolviera favorablemente, sino únicamente la garantía de permitirle ejercer su derecho de acción […]’’. […] “[…] En ese orden, la Sala estima que si bien constituye una situación desafortunada por parte de la autoridad judicial la referencia a una decisión que posteriormente fue revocada quedó demostrado que la decisión de negar las pretensiones del medio de control no se fundó en ese hecho.

Adicionalmente, el accionante únicamente fundó su reparo en la valoración de dicha sentencia, pero no explicó de qué manera la exclusión de la valoración de esta decisión podía influir de manera determinante en las resultas del proceso […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Dejar sin efectos la sentencia proferida, el 30 de marzo de 2022, por la sección 3C (sic) de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia que negó las pretensiones del suscrito, dentro del proceso de reparación directa.

En consecuencia, ordenar a la Sección 3C (sic) de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en un término perentorio profiera un nuevo fallo en el que tenga en cuenta las consideraciones de la sentencia que se emita en el presente proceso de tutela […]”. 9. El actor en su escrito de tutela señaló que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado “[…] sustentó y justificó la sentencia controvertida (su actuación) con fundamento en una sentencia de primera instancia [REVOCADA] en una acción popular, en la que no se advirtió su ejecutoriada para que produjera el efecto jurídico de cosa juzgada, afectando así los derechos fundamentales del suscrito […]”.

Actuación 10. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 3 de octubre de 2022: i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y iii) vinculó, como terceros con 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa interés legítimo, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Nación – Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 11. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que: “[…] Si bien desde un punto de vista formal el accionante alude a la existencia de un defecto sustantivo, fundamentado en que la sentencia proferida por esta Corporación el 30 de marzo de 2022, dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 76001-23-31-000-2009-00569-01 (54698), basó sus conclusiones en una sentencia que, tras ser revocada perdió sus efectos, lo cierto es que, materialmente el mencionado defecto no se configura, por las siguientes razones: (ii) Como pruebas aportadas por el demandante para acreditar el daño se allegó; por un lado, una resolución de acusación que, como ya se dijo, no podía ser tenida en cuenta, porque aquella había sido objeto de nulidad al comprobarse que se había proferido con afectación del derecho de defensa de la persona a quien el demandante había denunciado por estafa, siendo además, el saneamiento del proceso la causa para que, al final, la acción penal hubiera prescrito y, por otro, se allegó la sentencia de primera instancia proferida dentro de una acción popular que el demandante había interpuesto por hechos relacionados con el proceso penal y, dentro de la cual se le había conferido una indemnización. (iii) Hasta el momento de proferirse la sentencia de apelación dentro del proceso de reparación directa, no se tenía conocimiento de que la sentencia de primera instancia dictada en el trámite de acción popular hubiera sido revocada y, era un asunto del que no tenía por qué estar al tanto el juez contencioso, dado que el proceso No. 76001-23-31-000-2009-00569-01 (54698) abrió a pruebas el 18 de febrero de 2010, tal como quedó reseñado en el trámite procesal relevante que se exhibe en la sentencia y, dentro de ese periodo no se allegó el fallo de segunda instancia de la acción popular.

De manera que la reparación directa se resolvió, como ha de ser, con fundamento en las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso y no con base en hechos ajenos y sobrevinientes, de los cuales se desconocía, de no ser porque ahora los invoca el señor Medilla Ulloa a través de la presente acción de tutela. (iv) A propósito de la manifestación que hace el accionante dentro del fallo de tutela, en el sentido de afirmar que la sentencia de primera instancia proferida dentro del trámite de la acción popular fue revocada, para constatar que de esa situación no se tenía noticia dentro del trámite de reparación, se procedió a efectuar una consulta en el aplicativo web del Consejo de Estado ─SAMAI─, pudiéndose establecer que la sentencia vertical de la acción popular se profirió el 07 de noviembre de 2014 y fue notificada por edicto el 12 de noviembre de ese mismo año; es decir, en fechas muy posteriores al cierre del periodo probatorio que se surtió dentro de la acción de reparación directa […] ’’. […] “[…] Así las cosas, con fundamento en las razones expuestas, se pone de manifiesto que, en el sub examine, no se advierten los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, en todo caso, si desciende al fondo del 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa asunto también se carece de fundamento para acceder al amparo.

En ese orden, respetuosamente se le solicita al juez constitucional que, en primer término, declare improcedente la tutela o, subsidiariamente sea negada […]’’. 12. La Fiscalía General de Nación solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar lo siguiente: “[…] Para empezar, es necesario señalar que en el caso sub examine, la presente acción de tutela resulta improcedente por cuanto (i) el accionante no da cuenta de por qué a pesar de existir otro mecanismo judicial idóneo para ventilar la controversia objeto de esta acción, no hizo uso de este, (ii) no sustentó las causales específicas de procedibilidad para que la acción de tutela sea procedente, y (iii) pretende retrotraer actuaciones procesales […] ’’. […] “[…] Por lo anterior, la Fiscalía General de la Nación concluye que el juez de tutela debe declarar la improcedencia de la presente acción, por cuanto la parte actora no sustentó la configuración del presunto defecto en el que habrían incurrido la autoridad judicial accionada, a pesar de que tenía la carga de la prueba […]”. […] “[…] En el presente asunto se observa que la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respetó cada una de las garantías del accionante, en consecuencia, la Fiscalía General de la Nación encuentra que en el caso examinado no hay una violación del derecho fundamental al debido proceso […] ’’. […] “[…] Por las razones antes expuestas, solicito a la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, declarar la improcedencia de la presente acción de tutela interpuesta por el señor Henry Walter Medina Ulloa, más aún cuando no se cumplen las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente el requisito de subsidiariedad, así como tampoco se argumenta la configuración de alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales […] ’’.

La sentencia impugnada 13. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de octubre de 2022, resolvió lo siguiente: “[…] NIÉGASE el amparo de derechos fundamentales solicitado por el accionante […]”. 14. Consideró que: “[…] De acuerdo con lo expuesto, no se evidencia la configuración del defecto fáctico comoquiera que la valoración de la sentencia no fue determinante para negar las 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa pretensiones por configuración de la pérdida de oportunidad.

Es decir, si se dejase de valorar en este punto la sentencia de acción popular, en todo caso ello no tendría incidencia para cambiar el sentido de la decisión toda vez que hubo otros razonamientos que la sustentaron […]”. […] “[…] A partir de lo transcrito la Sala considera que la autoridad judicial accionada analizó el derecho de acceder a la administración de justicia que tuvo el accionante para debatir su situación particular ante la administración de justicia. Es por ello, que se hace referencia a la posibilidad que tuvo de presentar una demanda de acción popular al punto de obtener una decisión favorable en primera instancia. Sin embargo, la lesión de este derecho no incluye la garantía de que su asunto se resolviera favorablemente, sino únicamente la garantía de permitirle ejercer su derecho de acción […]”. […] “[…] En ese orden, la Sala estima que si bien constituye una situación desafortunada por parte de la autoridad judicial la referencia a una decisión que posteriormente fue revocada quedó demostrado que la decisión de negar las pretensiones del medio de control no se fundó en ese hecho.

Adicionalmente, el accionante únicamente fundó su reparo en la valoración de dicha sentencia, pero no explicó de qué manera la exclusión de la valoración de esta decisión podía influir de manera determinante en las resultas del proceso […]”. La impugnación 15. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En ese orden de ideas, manifestó lo siguiente: “[…] 8.- Así, la valoración de esa sentencia de acción popular revocada, constituye el único fundamento que tuvo la accionada para sostener que no encontró acreditado este particular daño de negación del acceso a la administración de justicia. Y no existe en la providencia objeto de tutela ningún otro argumento considerado para negar las pretensiones de la reparación directa bajo la lupa del daño al derecho de acceso a la administración de justicia. Incluso, de manera implícita se terminó por considerar que el ejercicio de la acción popular excluyó al accionante del ejercicio del derecho de acción penal, cuando la primera apunta a un derecho e interés colectivo que radica en la comunidad de habitantes de la urbanización la “Fortuna Holandesa”. 9.- En consecuencia, al dejar por fuera la sentencia derogada como única razón para negar las pretensiones, la sentencia objeto de tutela queda sin expresar las razones por las cuales no se presentó el daño al derecho del accionante de acceso a la administración de justicia por la prescripción de la acción penal. 10.- Lo anterior da lugar a la nulidad de la sentencia objeto de tutela por violación al deber de motivación, ya que se configura una motivación incompleta o deficiente, la cual se presenta cuando el fallador omite analizar uno de estos dos aspectos (fácticos o jurídicos), cualquiera que sea, o lo hace en forma tan precaria que no es posible determinar su fundamento, en este caso, para negar las pretensiones por el daño particular de acceso a la administración de justicia […]”. […] 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa “[…] 16.- Por lo visto, en el presente caso, no se puede negar la estrecha vinculación entre la reparación y el combate a la impunidad, así como la garantía de no repetición de los hechos lesivos, siempre y necesariamente desde la perspectiva de las víctimas (como uno de los compradores de vivienda de interés social).

La verdadera reparación, vinculada a la realización de la justicia, requiere la superación de la obstaculización de los deberes de investigación y sanción de los responsables, y el fin de la impunidad". 17.- En conclusión, más allá de la valoración de la sentencia revocada (acción popular), ningún análisis efectuó la accionada para no acceder a las pretensiones de la reparación directa frente al daño causado por el Estado (Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación -FGN) al decretar la terminación de la investigación penal (preclusión) por prescripción. Ello desde la perspectiva del daño particular del derecho de acceso a la administración de Justicia […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 16. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 17. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa Problemas jurídicos 18.

En el caso sub examine, corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 19. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 20. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 21. Esta Sección adoptó6 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20057, proferida por la Corte Constitucional, sin 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 7 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 22.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 23.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 26.

La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 27. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201410, al referirse al requisito general de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el 10 Ut supra página 6. [11] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 28. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró18: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”19 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”20 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 19Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 20 Ibidem. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa 29. En ese orden de ideas, el requisito general de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 30.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202221 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) 21 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.

Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;

(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 31. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa 32.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 33. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 34. Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de 22 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 35. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 36. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 37.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 37.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa identificado con el número único de radicación 76001-23-31-000-2009- 00569-01. Solución del caso concreto 38. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

El actor en su escrito de tutela indicó que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales, toda vez que “[…] sustentó y justificó la sentencia controvertida (su actuación) con fundamento en una sentencia de primera instancia [REVOCADA] en una acción popular, en la que no se advirtió su ejecutoriada para que produjera el efecto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa jurídico de cosa juzgada, afectando así los derechos fundamentales del suscrito […]”. 43.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si las entidades accionadas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales. 44.

Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de reparación directa y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 45.

Además, la Sala debe hacer énfasis que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedibilidad de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente24: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”25, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”26.

Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la 24 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 25 Sentencia SU-050 de 2018. 26 Sentencia SU-354 de 2017. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 46.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 47.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por el actor no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que el actor no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 48.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien el actor aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales del actor con ocasión de la sentencia de 30 de marzo de 2022 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 49.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa 50.

Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 51.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien el actor enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y probatorio.

Conclusiones de la Sala 52. Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la sentencia de tutela de 20 de octubre 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la solicitud de amparo, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela de 20 de octubre 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-05153-01 Actor: Henry Walter Medina Ulloa TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.