CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 30 de junio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 05001-23-33-000-2022-00527-01 Actor: Adriana María Velásquez Arango. Accionado: Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín. Tema Tutela contra providencia judicial.
Auto que niega inaplicación de sanción por desacato a orden de amparo. Decisión: Confirma la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela - Inmediatez. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Adriana María Velásquez Arango, a través de apoderada judicial, contra la sentencia del 6 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la improcedencia del amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión de la inaplicación de la sanción por desacato impuesta en el trámite de un incidente adelantado en un acción de tutela en la que se accedió al amparo deprecado; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, seguridad social, mínimo vital e igualdad.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín, mediante sentencia del 23 de agosto de 2017, proferida en el radicado 05001 33 33 022 2017 00408, concedió el amparo constitucional solicitado por María Lucia Correa de Ortiz y, en consecuencia, le ordenó a la EPS Alianza Medellín – Antioquia EPS SAS (Savia Salud) autorizar y entregar oxígeno domiciliario de carácter permanente, así como los medicamentos que requería la accionante y, además, concedió el tratamiento integral para los servicios relacionados con la patología «fractura del fémur parte no especificada, fibrilación y aleteo auricular, hipertensión esencial (primaria), diabetes mellitus, no especificada sin mención de complicación».
El Juzgado accionado adelantó el trámite incidental, el cual se resolvió a través de auto del 30 de abril de 2018, en el que impuso una sanción por desacato a Adriana María Velásquez Arango (Representante Legal de Savia Salud E.P.S) equivalente a multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, sanción que fue modificada el 16 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para reducirla a 1 salario mínimo legal mensual vigente.
La E.P.S. Alianza Medellín – Antioquia E.P.S. S.A.S. (Savia Salud) presentó una solicitud ante el Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín para que inaplicara la sanción impuesta a la señora Velásquez Arango. El Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín negó la solicitud por considerar que la sanción se encontraba ejecutoriada y, en este sentido, no era posible inaplicarla tal como consta en los autos proferidos por ese despacho judicial así: i) el 17 de julio de 2018, ii) el 10 de febrero de 2020, iii) el 10 de agosto de 2020, iv) 4 de febrero de 2021 y v) el 15 de marzo de 2022.
Comentó que Savia Salud E.P.S verificó la gestión en salud y los servicios prestados a la usuaria María Lucia Correa de Ortiz y encontró que, efectivamente, la sanción se produjo, pero que se le dio cumplimiento con todo lo solicitado para el tratamiento integral de la patología. Para lo anterior, relacionó las entregas realizadas desde el 4 de abril de 2018.
Expresó que, debido al fallecimiento de la usuaria, Savia Salud E.P.S. no continuó prestándole el servicio y, como prueba, allegó una captura de pantalla de la plataforma (ADRES), en la que se aprecia que la afiliación finalizó el 07/11/2018, por lo cual considera que el fallecimiento del titular del amparo constitucional estructura la carencia actual de objeto.
Adujo que, conforme a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, especialmente las sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, el juzgado accionado incurrió repetidamente en error por defecto fáctico, porque no tomó en consideración el material probatorio allegado con las solicitudes de inejecución de las sanciones impuestas al momento de tomar la decisión de no inaplicar la sanción. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 1.
Que se declare que, en atención a la materialización de los servicios requeridos por la usuaria dentro del trámite tutelar, el mantenimiento de las sanciones impuestas viola flagrantemente el precedente jurisprudencial, administración de justicia, debido proceso, el buen nombre, de la doctora Adriana María Velásquez Arango, constituyendo, como colofón, su actuar en una VIA DE HECHO. 2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin valor ni efecto las sanciones impuestas a través de dicha actuación. 3. Tener en cuenta que los servicios requeridos y solicitados mediante los tramites incidentales de desacato fueron materializados en su momento conforme lo informado, además el fallecimiento de la usuaria configura la carencia actual de objeto. 4.
Oficiar a la Jurisdicción Coactiva para que declare la terminación y archivo de los procesos de ejecución de multas que por la misma razón le fueron impuestas. […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 28 de abril de 2022, se admitió la acción de tutela presentada por Adriana María Velásquez Arango contra Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín, notificándolos como accionado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín. El titular el mencionado despacho judicial solicitó negar las pretensiones del libelo introductorio, por las siguientes razones: En el trámite incidental no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, pues las decisiones se encuentran ajustadas a derecho y, en su sentir, la entidad de salud vulneró en reiteradas ocasiones los derechos fundamentales de María Lucila Correa de Ortiz, situación que fue corroborada por ese despacho, y que la misma se mantuvo, incluso, hasta el momento en que el trámite incidental llegó al grado de consulta, en tanto, dijo, de lo contrario el Tribunal Administrativo de Antioquia no hubiese confirmado la sanción. Enseguida, afirmó que no es de recibo que la entidad pretenda la inaplicación de una sanción impuesta, con el argumento de que tiempo después cumplió con la atención, debido a que, en su sentir, la vulneración del derecho fundamental a la salud no consiste únicamente en la falta de atención, sino también en la atención tardía o dilatada injustificadamente.
Por último, expresó que la sanción fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en este orden de ideas, se encuentra debidamente ejecutoriada, siendo improcedente volver a pronunciarse al respecto, en tanto las sanciones hicieron tránsito a cosa juzgada. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia de 6 de mayo de 2022, declaró improcedente el amparo deprecado, al considerar que: «[…] 4.3 La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada.
Este requisito no se cumple en este caso, pues no existe dentro del escrito de tutela una precisión en torno a cuál es la providencia que se cuestiona y, por ende, no es posible establecer cuál es la decisión que, en su sentir, vulnera o amenaza con vulnerar sus derechos constitucionales fundamentales. De hecho, lo que propone la demandante es, fundamentalmente, revisar toda la actuación surtida en el trámite incidental por desacato a un fallo de tutela, lo cual es completamente desenfocado, pues la acción de tutela no está instituida como una instancia que permita revisar nuevamente todas las actuaciones surtidas ante la autoridad judicial competente.
En efecto, lo que pretende la demandante es que “ se declare que, (sic) en atención a la materialización de los servicios requeridos por la usuaria dentro del trámite tutelar, el mantenimiento de las sanciones impuestas viola flagrantemente el precedente jurisprudencial, administración de justicia, debido proceso, el buen nombre, (sic) de la doctora Adriana María Velásquez Arango, constituyendo, como colofón, su actuar (sic) en una VIA DE HECHO”.
En ese sentido, si la demandante consideraba que era la providencia sancionatoria, o la que decidió la consulta contra aquélla, o la que negó, o las que negaron la inaplicación de la sanción la que vulneraba o vulneraban sus derechos constitucionales fundamentales debió, en primer lugar, identificarlas y precisar las causales de procedibilidad generales y específicas de la acción de tutela en torno a la providencia o a cada una de dichas providencias; pero, como no lo hizo, la Sala no puede inferir o suponer cuál o cuáles son las providencias cuestionadas y las razones que la ubicaban en una auténtica vía de hecho, como lo aduce la demanda. 4.4.
Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alegue la configuración de por lo menos una de las causales específicas. Pero, además de lo anterior, en cuanto a la inmediatez, encuentra la Sala que, de todas las providencias proferidas en el trámite incidental de desacato, mediante auto de 17 de julio de 2018, el Juzgado 22 Administrativo Oral del Circuito de Medellín resolvió la primera solicitud de inaplicación de sanción y la presente acción de tutela fue instaurada el 27 de abril de 2022, es decir, cuando ya habían pasado casi tres años y medio, término que se considera excesivo e irrazonable.
Cabe destacar que la primera solicitud de inaplicación de desacato fue presentada el 17 de julio de 2018, con posterioridad se elevaron nuevas solicitudes solicitando la inaplicación de la sanción por desacato impuesta dentro de la acción de tutela, las cuales fueron resueltas por el juzgado demandado en los autos proferidos el 10 de febrero de 2020, 10 de agosto de 2020, 4 de febrero de 2021 y 15 de marzo de 2022, remitiendo al memorialista, en términos generales, a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto de fecha 16 de mayo de 2018.
Por lo anterior, el auto del 17 de julio de 2018 es el primer pronunciamiento que desarrolló los elementos que llevaron a tomar la decisión, sin que sea viable entender que por el solo hecho de reiterar una solicitud que ya fue resuelta, y respecto de la cual no se efectúa un nuevo análisis, se estén generando nuevas circunstancias o planteamientos que permitan revivir el debate y, por ende, puedan dar lugar a pensar que, con dichos pronunciamientos, surge un nuevo hecho vulnerador de derechos, y por lo tanto, sea a partir de dicho momento en que se deba analizar el requisito de la inmediatez, pues ello sería equivalente, mutatis mutandis, a revivir términos judiciales, pues si lo que se pretende a través de la acción de tutela es obtener el amparo, de forma urgente e inmediata, los derechos constitucionales fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, el hecho de que haya transcurrido un lapso excesivo implica que la tutela pierda su objeto o finalidad. […]» V. LA IMPUGNACIÓN - La parte actora, impugnó el fallo de 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, reiterando los argumentos expuestos en su escrito de tutela.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de impugnación, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y del caso concreto - inmediatez. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «(…) Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)», esta Sala es competente para conocer las presentes impugnaciones contra el fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, debe señalarse que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-. 6.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: - La E.P.S. Alianza Medellín – Antioquia E.P.S. S.A.S. (Savia Salud) presentó una solicitud ante el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín para que inaplicara la sanción impuesta a la señora Velásquez Arango. - Sin embargo, el mencionado despacho judicial, a través de providencia del 17 de julio de 2018, negó la solicitud por considerar que la sanción se encontraba ejecutoriada y, en este sentido, no era posible inaplicarla.
En este orden de ideas, se evidencia que, aun cuando, posteriormente, se reiteró la solicitud de inaplicación en varias ocasiones estas fueron resueltas, a través de los autos del 10 de febrero de 2020, del 10 de agosto de 2020, del 4 de febrero de 2021 y del 15 de marzo de 2022, remitiéndose a lo resuelto en el primero de los pronunciamientos mencionados; sin que estos últimos puedan ser tenidos como referente para establecer la prontitud en que la accionante acudió al Juez de tutela.
En este orden de ideas, i) la decisión cuestionada es del 17 de julio de 2018; y, ii) la acción de tutela fue presentada el 27 de abril de 2022, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 2 años y 9 meses de proferida la decisión que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales.
Asimismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial.
Además, sin perjuicio de lo expuesto, el escrito de tutela, únicamente, se enfocó en la valoración probatoria que la parte actora considera correcta respecto de las pruebas aportadas al expediente, lo cual deja ver claramente que todo se resume a su inconformidad con la decisión adoptada por el juzgado accionado en el trámite de desacato, con argumentos debieron exponerse durante el trámite propio de la acción de tutela y el mencionado incidente.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la acción de tutela presentada por Adriana María Velásquez Arango en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 6 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Adriana María Velásquez Arango, contra el Juzgado Veintidós Administrativo de Medellín, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.