50001333300120190035901 — Consejo de Estado

Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. MONTAJES, ASESORÍAS CONSTRUCCIONES, OBRAS DE INGENIERÍA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP Tema: Regla de competencia art. 156-8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Prorrogabilidad de la competencia. AUTO- Resuelve conflicto de competencias Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por MACO Ingeniería S.A. Montajes, Asesorías, Construcciones, Obras de Ingeniería en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

ANTECEDENTES MACO Ingeniería S.A. Montajes, Asesorías, Construcciones, Obras de Ingeniería (en adelante MACO Ingeniería S.A.) instauró ante los Juzgados Administrativos de Bogotá el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDO-M- 201 de 27 de abril de 2017 y su modificatoria RDC 192 del 11 de mayo de 2018, por medio de las cuales se impuso sanción por no enviar información dentro del plazo establecido.

También demandó unos requerimientos de información, comunicaciones y liquidación parcial de una sanción. En escrito separado, formuló como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. Por reparto, le correspondió el conocimiento del asunto, al Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, quien, mediante providencia de 19 de octubre de 2018, rechazó la demanda respecto de los actos que no son definitivos (requerimientos de información y comunicaciones) y la admitió en relación con las resoluciones sancionatorias.

Por auto de 5 de abril de 2019, el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá negó la medida cautelar pedida por la actora. Posteriormente, previa citación de las partes, el juzgado celebró audiencia inicial el 6 de noviembre de 2019, en la que en la etapa de saneamiento del proceso advirtió que no era competente para conocer y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Villavicencio.

Remitido el expediente a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Villavicencio y efectuado el reparto, correspondió al Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio que, en auto de 5 de febrero de 2021, declaró la falta de competencia para adelantar el proceso y propuso conflicto negativo. CONFLICTO DE COMPETENCIA El Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, mediante auto de 6 de marzo de 2019, dictado en la audiencia inicial, declaró su falta de competencia por el factor territorial para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento, porque la sociedad actora tiene su domicilio en Villavicencio y en esa ciudad debió presentar la autoliquidación de aportes.

En consecuencia, el competente es el juez administrativo oral de Villavicencio, en virtud del artículo 156, numeral 7 del CPACA, dado que, aunque se discute una sanción, esta se relaciona con contribuciones parafiscales. Por tales razones, se ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Villavicencio. Tras hacerse efectivo el correspondiente reparto, el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante auto de 5 de febrero de 2021, declaró la falta de competencia para adelantar el proceso.

En consecuencia, provocó conflicto negativo de competencia con el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por las siguientes consideraciones: Los actos cuya nulidad se pretende son de naturaleza sancionatoria, por lo que la competencia se fija según el factor territorial y al aplicar la regla 8 del artículo 156 del CPACA, el conocimiento del asunto correspondería a los juzgados administrativos de Villavicencio.

Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 139 del CGP, en este caso operó la prorrogabilidad de la competencia, si se tiene en cuenta que la Juez 41 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá admitió la demanda sin advertir falta de competencia por factor territorial. Esa providencia no fue recurrida por las partes y en la contestación de la demanda no se formuló excepción relacionada con la falta de competencia por este factor.

Por lo anterior, la competencia para conocer del presente medio de control radica en el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta. Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 3 TRÁMITE Recibido el expediente por esta Corporación y efectuado el correspondiente reparto, por auto del 23 de julio de 2021 se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 158 del CPACA, modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN MACO Ingeniería S.A. en su escrito de alegatos consideró que el juez competente para conocer de este asunto es el juez administrativo de Bogotá, por las siguientes razones: Los actos administrativos demandados se expidieron por la UGPP en Bogotá D.C. Por ese motivo, la demanda se presentó ante los jueces administrativos de esa la ciudad y así se indicó en el libelo inicial.

Si bien es cierto que el domicilio de la demandante era la ciudad de Villavicencio para el momento de la presentación de la demanda, también lo es que el artículo 156, numerales 2 y 8 del CPACA, vigente para esa época, define supuestos fácticos para establecer la competencia territorial, a través de la conjunción disyuntiva “o”. Tal disyuntiva permite al demandante presentar la demanda ante “cualquiera” de los jueces que configure el supuesto fáctico de competencia territorial que la norma contempla.

Tal planteamiento, además, se ratifica con la modificación que sufrió el artículo 156 del CPACA con el parágrafo incluido en el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, que contempla la posibilidad de que varios jueces sean competentes y define que debe conocer a prevención el juez o tribunal ante el cual se haya presentado primero la demanda.

La UGPP guardó silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 158 del CPACA1, esta Corporación es competente para conocer del conflicto de competencia negativo suscitado entre el Juzgado 41 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 158. CONFLICTOS DE COMPETENCIA. <Artículo modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.

Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 4 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por MACO Ingeniería contra la UGPP.

Y la decisión que resuelve el conflicto de competencia corresponde al magistrado ponente al que se le reparta el asunto, en virtud del mismo artículo 158 del CPACA, que asigna la competencia en forma expresa al ponente. También para efectos de la competencia se aplica el artículo 125 ib2, que establece que únicamente serán de competencia de la Sala, las decisiones de que traten los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 ib, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia. Las citadas normas son aplicables en este caso, en sus textos modificados, porque el conflicto de competencia se provocó en vigencia de la Ley 2080 de 20213 (artículos 33 y 20).

Ello, en virtud de lo previsto en los incisos 1º, 3 y 4° del artículo 86 de la citada Ley 2080, sobre el régimen de vigencia y transición normativa, en los que se precisa que la referida ley rige a partir de su publicación, con una excepción, y que las reformas procesales introducidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde la publicación4. traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.

Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.

Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se provocó el conflicto de competencia. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se provocó el conflicto de competencia. 3 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021. 4 L. 2080 de 2021.

“Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 5 2. Problema jurídico Corresponde al despacho determinar a qué autoridad le corresponde continuar con el conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por MACO Ingeniería S.A contra la UGPP. 3.

Solución del conflicto Los actos administrativos que se discuten impusieron una sanción a cargo de la demandante por no entregar información dentro del plazo concedido por la UGPP. De manera que, para determinar la competencia por el factor territorial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos sancionatorios, el legislador fijó como regla general, la contenida en el artículo 156, numeral 8 del CPACA, modificada por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, que señala: “Art. 156.

Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción. […]” De conformidad con lo dispuesto en la norma transcrita, para definir la competencia por el factor territorial, correspondería establecer el lugar donde se realizó el hecho o acto que originó la sanción. No obstante, esa verificación en este caso pierde importancia y la Sala debe establecer la competencia para conocer del proceso en los jueces administrativos del circuito de Bogotá, como la fijó la actora al radicar la demanda en la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá, en atención a la prorrogabilidad de la competencia, tal como lo estimó el Juzgado 1° Administrativo Oral de Villavicencio al provocar el conflicto de competencia. En relación con la prorrogabilidad de la competencia, cabe advertir que, si la regla de competencia aplicable fuera la del artículo 156, numeral 7 del CPACA, el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá podía advertir la falta de competencia al momento de estudiar la admisión de la demanda; pero no lo hizo.

Al contrario, avocó conocimiento del proceso al admitir la demanda respecto de los actos susceptibles de control judicial, decidir la medida cautelar y citar a las partes para audiencia inicial. Además, el auto admisorio no fue recurrido por la actora y en la contestación de la demanda, la UGPP no formuló como excepción la falta de competencia de dicho juzgado.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 6 Así que, si las partes o la autoridad judicial no advirtieron oportunamente la posible falta de competencia por el factor territorial, el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá no podía, de oficio, manifestarlo en la audiencia inicial, motivado en el saneamiento del proceso, dado que en ese momento procesal ya se entiende saneada dicha irregularidad y opera la prorrogabilidad de la competencia5, siempre que sea por factores distintos al subjetivo o funcional, conforme lo dispuesto en el artículo 16 del CGP6, aplicable a este asunto por remisión del artículo 306 del CPACA.

En lo que se refiere a la prorrogabilidad de la competencia por factores distintos al subjetivo o funcional, la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación en providencia de 3 de marzo de 2016, consideró7: “(…) se concluye que si el juez en un momento inicial del proceso o las partes en las oportunidades procesales pertinentes no alegan o discuten la falta de competencia por factores diferentes al subjetivo y funcional, a título de ejemplo por los factores de cuantía y territorio, ello no podrá ser constitutivo de causal de nulidad o de remisión a otro funcionario judicial, en virtud del principio de preclusividad en materia de saneamiento de las irregularidades y de prorrogabilidad de la competencia. (…) En síntesis, es claro que la “falta de competencia” por factores distintos al subjetivo y funcional, a voces de las nuevas disposiciones procesales, no constituye una causal de nulidad sino que genera una irregularidad que se entiende subsanada si no se utilizaron oportunamente los mecanismos que para tal efecto regulan las normas procesales, tales como la orden de remisión por competencia en forma oficiosa al momento de decidir sobre la admisión, el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o la excepción previa de ser procedente.

(…)” La anterior precisión sobre la prorrogabilidad de la competencia se hace dado que en este caso aun cuando el competente fuera el Juzgado 1º Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, de todas formas, el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá debe continuar con el conocimiento del proceso por no haber advertido tal irregularidad oportunamente. 5 Pueden consultarse los autos de ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 16 de diciembre de 2022, Exp. 63001-33-33-005-2021-00159-01 (26833), C.P. Milton Chaves García; de 16 de diciembre de 2020, Exp. 23001-23-33-000-2019-00434-01(25234); de 13 de octubre de 2020, Exp. 05001-23-33-000-2019-02193-01 (24981), ambos de C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y de 6 de julio de 2020, Exp. 41001-23-33-000-2019-00434-01 (24988).

M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E). 6 Código General del Proceso. “Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.

Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.” 7 Exp. 05001-33-33-027-2014-00355-01.

C.P. William Hernández Gómez. En sentido similar se pronunció la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 18 de diciembre de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2019-00244-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicado: 50001-33-33-001-2019-00359-01 (25661) Demandante: MACO INGENIERÍA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 7 Por último, valga aclarar que no asiste razón al Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá al considerar que la competencia se determina por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en virtud del artículo 156, numeral 7, ib, dado que esa regla se aplica cuando se discute el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones.

Y en el presente asunto no se discute la imposición de un tributo sino una sanción por entrega extemporánea de documentación8. El hecho que la información requerida se relacione con contribuciones al Sistema de la Protección Social no fija la regla de competencia en el artículo 156, numeral 7 del CPACA. En conclusión, la competencia radica en cabeza del Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, quien debe continuar con el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por MACO Ingeniería S.A. En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 1o Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el sentido de declarar competente al Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad MACO Ingeniería S.A.

SEGUNDO. En consecuencia, REMÍTASE el presente proceso al Juzgado 41 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia.

TERCERO

COMUNÍQUESE lo aquí decidido al Juzgado 1o Administrativo Oral del circuito de Villavicencio.

CUARTO. Contra esta decisión no proceden recursos ordinarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 243A, numeral 5 del CPACA, adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA 8 Sobre la regla de competencia aplicable en asuntos sancionatorios de naturaleza tributaria pueden consultarse los autos de 13 de octubre de 2020, Exp. 05001-23-33-000-2019-02193-01 (24981) y de 15 de octubre de 2021, Exp. 11001-33-34-006-2020-00059-01 (25672), ambos con ponencia de la dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.