Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia. Vínculo nacional.
Incorporación planta docente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 26 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Gustavo González Muñoz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Auto ADP 013625 del 31 de octubre de 2016, por el cual se denegó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada. 1 Folios 1 al 30. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP, a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, a partir de la fecha en que consolidó el estatus; ii) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Gustavo González Muñoz prestó sus servicios en el Programa de Alfabetización, por orden de prestación de servicios, en el municipio de Natagaima (Tolima), entre el 1 de agosto de 1979 y el 31 de mayo de 1980, para un total de seis meses.
Posteriormente, laboró como docente de educación básica en el Ministerio de Educación Nacional, en virtud del nombramiento efectuado por la Resolución 335 del 13 de marzo de 1979, desde el 27 de febrero 1979 (fecha de la posesión) hasta el 22 de agosto de 1996. ii) El vínculo laboral de carácter nacional descrito en el hecho anterior mutó a departamental, por mandato de la Ley 60 de 1993, debido a que el departamento del Tolima fue certificado por medio de la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, y la Nación le entregó la educación al departamento del Tolima, según acta del 23 de agosto de 1996.
Como consecuencia de la descentralización, el tiempo de servicio prestado entre el 23 de agosto de 1996 hasta la fecha de presentación de la demanda son de carácter territorial-departamental y, por tanto, apto para el reconocimiento de la pensión gracia. iii) El actor solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada mediante el auto enjuiciado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso lo siguiente: i) El acto administrativo que negó el reconocimiento pensional fue expedido de manera irregular ya que se limitó a señalar que mediante actos administrativos anteriores se le había resuelto desfavorablemente la solicitud, desconociendo que se trata de un derecho imprescriptible y, por ende, se debió iniciar el procedimiento previsto en el artículo 34 del C.P.A.C.A. y emitir una decisión motivada. ii) El acto acusado adolece de falsa motivación, ya que se solicitó expresamente tener en cuenta unos tiempos de servicio municipales y unos tiempos de servicio que mutaron de nacionales a departamentales, por efecto de la descentralización de la educación, lo cual no mereció ninguna atención por parte de la UGPP. iii) El auto censurado infringe las normas en que debía fundarse, pues el actor ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educador municipal y luego como docente departamental, razón por la cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. 1.2.
Contestación de la demanda 4 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) Conforme a lo normado en el artículo 3 de la Ley 114 de 1913, no es posible percibir al mismo tiempo sendas prestaciones concedidas por la Nación. Por su parte, del artículo 1 de la Ley 91 de 1993, se puede establecer que no se permite la sumatoria de los tiempos de vinculación nacional y los que eventualmente se hubieren consolidado como docente territorial o nacionalizado. ii) Los tiempos prestados por el docente, como nacionalizado, no son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, pues los únicos lapsos computables son los financiados con recursos propios de la entidad territorial o los provenientes del situado fiscal.
Propuso las excepciones de: inexistencia del derecho a reclamar, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 26 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de inexistencia del derecho y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Sustentó la decisión en las siguientes consideraciones:3 i) De las pruebas obrantes en el plenario, se aprecia que si bien el accionante inició sus labores como docente antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que el tipo de vinculación siempre fue de carácter nacional, teniendo en cuenta que cuando prestó sus servicios en el Programa de Alfabetización en la Alcaldía Municipal de Natagaima (Tolima) previamente había sido nombrado mediante Resolución 335 del 2 Folios 146 al 152. 3 Folios 248 al 260. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz 13 de marzo de 1979, emanada del Ministerio de Educación Nacional, como docente de la Concentración de Desarrollo Rural de Achique (Natagaima), cuyo vínculo es de carácter nacional y con el cual ha venido laborando al servicio de la docencia. ii) Pese a que el departamento del Tolima fue certificado para la prestación de servicios educativos mediante la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996 y el Ministerio de Educación Nacional le hizo entrega el 23 de agosto de 1996 de bienes, personal y establecimientos que le permitieran cumplir las funciones y obligaciones recibidas, en virtud de lo dispuesto en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, tal descentralización no modificó el régimen pensional de los docentes vinculados con antelación a dicha norma o que se vincularon con posterioridad a su expedición, comoquiera que, en virtud del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, el régimen prestacional aplicable es el consagrado en la Ley 91 de 1989, es decir, el aplicable para los docentes del sector nacional.
Por tal razón, no resultan de recibo los argumentos expuestos por la parte actora en el sentido de que al ocurrir el proceso de descentralización de la educación, siendo entregada a las entidades territoriales, el vínculo mutó, en el caso del señor Gustavo Gonzáles Muñoz, a departamental, pues como se precisó, el tipo de vinculación en ningún momento se modificó y este continuó siendo de carácter nacional. iii) Tampoco es admisible la tesis que expone el apoderado de la parte actora, que al provenir del situado fiscal y del Sistema General de Participaciones asignado por la Nación al departamento del Tolima los recursos con los cuales se financió el pago de los salarios y demás prestaciones sociales de su mandante, estos dejaron de ser nacionales, ratificando la naturaleza del vínculo laboral del actor como territorial, teniendo en cuenta que, tal y como lo indicó el Consejo de Estado en providencia del 21 de junio de 2018, la acreditación de la plaza a ocupar (nacionalizada o territorial) es lo esencialmente relevante para el reconocimiento de la pensión gracia, independientemente del origen de los recursos con los que se financiaba el pago. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz 1.4.
El recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) Si bien el vínculo laboral de la accionante en un principio fue nacional, mutó a departamental desde el 23 de agosto de 1996, por efecto de la descentralización del servicio educativo en el departamento del Tolima.
Por lo tanto, a partir de esta fecha el señor González Muñoz dejó de tener un vínculo nacional, más aún cuando los dineros con que se le pagaban sus acreencias provenían del Sistema General de Participaciones, los cuales no son recursos nacionales, sino que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.
Es decir, que existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001. ii) La condena en costas no puede estar fundada únicamente en la derrota de las pretensiones, como lo hizo el fallador, sino que, por el contrario, debe existir dentro del expediente prueba de que la solicitud de la pensión se hizo de forma temeraria o sin arreglo a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para que esta resulte procedente; situación que no aconteció en el caso particular, aunado al hecho de que el demandante, confiando en los efectos legales de la descentralización de la educación, ha construido una expectativa válida para que se reconozca el derecho discutido. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandante y demandada, reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 4 Folios 267 al 282. 5 Memoriales allegados por correo electrónico, adjuntados a Samai (índices 15 y 16, respectivamente). 7 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Expuso lo siguiente:6 i) Si bien el demandante tomó posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria de la Concentración de Desarrollo Rural de Achique Natagaima, el 27 de febrero de 1979, por designación del Ministerio de Educación Nacional, dicho vínculo estuvo vigente hasta el 22 de agosto de 1996, pues a partir del 30 de diciembre de 1997, mediante Decreto 1385, fue asignado al plantel educativo Guasimal Mesas del Municipio de Natagaima, y a partir de mayo de 2006, según Decreto 219, fue trasladado al plantel educativo Gustavo Perdomo Ávila. ii) Es claro que el actor reúne los requisitos de la prestación que reclama, especialmente los que fueron objeto de debate por parte de la entidad demandada, pues suma más de 20 años de servicios como docente de instituciones del orden territorial, en cualquier tiempo, con vinculación al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 6 Samai, folio 17. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados ➢ Edad y tiempo de servicios - De acuerdo con el registro civil de nacimiento,19 el señor González Muñoz nació el 30 de mayo de 1960, es decir, que cumplió 50 años el 30 de mayo de 2010. - Se vinculó al programa de alfabetización del municipio de Natagaima (Tolima), por contrato de prestación de servicios, desde el 1 de agosto hasta el 31 de octubre de 1979 y del 1 de marzo al 31 de mayo de 1980.20 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 95. 20 Certificación emitida el 13 de marzo de 2013 por el secretario general y de gobierno municipal de Natagaima (folio 99). 14 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz - El 27 de febrero de 1979, tomó posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria de la Concentración de Desarrollo Rural de Achique (Natagaima), para el cual fue nombrado por Resolución 335 del 13 de marzo de 1979 emanada del Ministerio de Educación Nacional.21 - De acuerdo con el certificado de historial laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Tolima, el 24 de febrero de 2016, el señor González Muñoz, para esta fecha se encontraba activo y había laborado 36 años, 11 meses y 29 días, con las siguientes novedades: - El 30 de diciembre de 2019, la directora administrativa y financiera de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Tolima certificó:22 ➢ Actuación administrativa 21 Folio 210 22 Folio 209. 15 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz - El 1 de julio de 2016, el demandante radicó ante la entidad de previsión petición de reconocimiento y pago de pensión gracia.23 - El 31 de octubre de 2016, por medio del Auto ADP 013628, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud al considerar que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional.24 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Las pruebas obrantes en el plenario dan cuenta del tiempo de servicio prestado por el demandante en la docencia oficial, así: 2.4.1. Del 1 de agosto al 31 de octubre de 1979 y del 1 de marzo al 31 de mayo de 1980. Para acreditar la labor durante los mencionados lapsos se aportó la certificación expedida por el secretario general y de gobierno municipal de Natagaima (Tolima), en los siguientes términos: 23 Folios 33 y 34. 24 Folios 120 al 124. 16 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz Como se puede apreciar, el documento no contiene información que otorgue certeza respecto de la naturaleza del vínculo docente.
Simplemente refiere que el trabajo se desempeñó en el programa de alfabetización, por órdenes de prestación de servicios, pues, según se afirma, el certificado se elaboró con base en declaraciones extraproceso, realizadas en la Notaría Única del municipio, debido a que el archivo municipal se deterioró totalmente, a causa de la inundación del lugar donde se encontraba ubicado.
En ese orden, estos periodos, correspondientes a seis meses, no resultan computables para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada. En todo caso, si, en gracia de discusión se aceptara que dicha vinculación fue de carácter territorial, ese corto tiempo resulta insuficiente para el reconocimiento de la prestación. 2.4.2. Del 27 de febrero de 1979 al 24 de febrero de 201625 En este lapso el señor Gustavo González Muñoz laboró como profesor de enseñanza secundaria de la Concentración de Desarrollo Rural de Achique (Natagaima), nombrado por Resolución 335 del 13 de marzo de 1979, emanada del Ministerio de Educación Nacional.
De ello da cuenta el acta de posesión: 25 Fecha de la última certificación expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Tolima, para la cual el demandante seguía activo al servicio de la docencia. 17 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz A partir de dicho vínculo puede asegurarse que el demandante adquirió el carácter de docente nacional, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con la designación efectuada por medio de la Resolución 335 del 13 de marzo de 1979. 18 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz Tal naturaleza del vínculo es aceptada por el demandante,26 quien refiere que tuvo la condición de docente nacional 27 de febrero de 1979 y el 22 de agosto de 1996, pero que el vínculo mutó a departamental con ocasión de la certificación del departamento del Tolima por parte del Ministerio de Educación Nacional y posterior entrega de la educación. Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado27 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,28 y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del actor.
Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199329 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación 26 «CUARTO: El vínculo laboral de carácter nacional, descrito en el hecho anterior, mutó a Departamental por (mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Departamento de Tolima fue certificado según Resolución No. 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación -Ministerio de Educación Nacional- le entregó la educación al Departamento de Tolima, según acta del 23 de agosto de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 23 de agosto de 1996 hasta la fecha son de carácter Territorial - Departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia». 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 28 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 29 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 19 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz con cargo al Situado Fiscal,30 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el 30 Artículo 9.
Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 20 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz servidor.31 Luego, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes.
En efecto, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de los traslados de que fue objeto, comoquiera que el nombramiento efectuado por el ministro de educación se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral.32 En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación del actor, es claro que el lapso laborado a partir del 27 de febrero de 1979 no resulta válido para reconocer la pensión gracia. 2.5.
Sobre la condena en costas impuesta en primera instancia En lo que respecta a este motivo de inconformidad, es pertinente anotar que la sentencia recurrida fue proferida antes de expedirse la Ley 2080 de 2021, por lo que es razonable atender la tesis que para ese momento tenía definida esta Subsección en el sentido de interpretar que por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.
De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron, conforme con los 31 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 32 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 21 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz parámetros fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.
Teniendo en cuenta lo anterior, no están llamados a prosperar los argumentos de la apelación en este aspecto, ya que el artículo 188 del CPACA, antes de la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021, confería al tribunal la facultad de imponer la condena en costas a favor de la parte vencedora, teniendo en cuenta que: i) la demanda no prosperó y, por ende, la parte actora resultó vencida en juicio, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 365 del CGP; ii) la demandada actuó en el proceso y constituyó apoderado con miras a ejercer su defensa; y iii) el mandatario judicial contestó la demanda, acudió a las diferentes audiencias que se celebraron en el trámite de la primera instancia y presentó alegatos de conclusión. De manera que sí se causaron las costas, las cuales comprenden las expensas y gastos sufragados durante el trámite judicial, así como las agencias en derecho.33 En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la parte actora. 2.6.
Condena en costas de segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,34 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o 33 Artículo 361 del CGP. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 22 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 23 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00135 01 (1637-2021) Demandante: Gustavo González Muñoz F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 26 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor Gustavo González Muñoz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.