CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Bogotá D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 190012331000201100644-02 Número interno: 1171 - 2019 Demandante: Moisés De Jesús Rodríguez Pérez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 26 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en la cual se resolvió en forma desfavorable las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por MOISES DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 16 de diciembre de 2011, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución Nº 2102 del 16 de diciembre de 2010 proferida por el director seccional de Administración de Justicia y de la Resolución Nº 1900 del 10 de febrero de 2011, proferida por el director ejecutivo de Administración Judicial, que resuelven no acceder a la petición del actor, en primera y segunda instancia. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “2.1.
Reliquidar todas las prestaciones sociales y factores salariales tales como primas de servicios, de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados devengados por mi poderdante desde el 7 de enero de 1993 hasta la fecha y en adelante, incluyendo el 30% de la prima especial de servicios. 2.2. CONDENAR a la demandada a pagar al Doctor MOISES DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ el retroactivo respectivo causado desde el 7 de enero de 1993 hasta que se dé cumplimiento efectivo a la sentencia”.
Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación del artículo 177 del CCA y la condena en costas y agencias en derecho. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Propuso las excepciones de prescripción de los derechos reclamados, falta de causa para demandar e innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, en la sentencia del día 26 de septiembre de 2018, decidió negar las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo den 2010 examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y concluyó que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público y no como una merma del carácter salarial de la asignación básica mensual.
Así mismo, indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que el carácter salarial de la prima especial del 30% sólo aplicaba para efectos de cotización de la pensión. Por otra parte, sostuvo que la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 14 de diciembre de 2011, al revisar la legalidad de los Decretos 57 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 076 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, estimó que tales normas reglamentarias de la Ley 4 de 1992 se ajustaban al ordenamiento jurídico por cuanto la actividad regulatoria del Gobierno Nacional se había circunscrito a señalar el porcentaje a título de prima de la escala porcentual señalada por el legislador.
Finalmente, concluyó que los pronunciamientos de las Altas Corporaciones han sido enfáticas en no otorgarle el carácter salarial a la prima especial teniendo en cuenta que desde su nacimiento le ha sido imprimida esa cualidad, criterio que adicionalmente respeta los principios de guarda del patrimonio estatal. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que el a quo no tuvo en cuenta la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016 del conjuez Jorge Iván Acuña, pues dicha sentencia se refiere expresamente a la prima especial de servicios de funcionarios judiciales, en la que se incluyó dicha prima para la liquidación de todos los ingresos laborales anuales de carácter permanente.
Así mismo, refirió que la sentencia apelada no tuvo en cuenta la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, conjuez María Carolina Rodríguez, la cual anuló los decretos del Gobierno Nacional que anualmente había dispuesto el carácter non salarial de la prima especial de servicios. Igualmente, argumento que no se podía quitar al 30% del salario dicho carácter, convirtiéndolo en una prima sin carácter salarial, ya que tal proceder constituiría una clara desmejora de los derechos laborales del servidor de la Rama Judicial, pues se disminuye la base salarial para calcular las prestaciones sociales del demandante.
Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del doctor MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ: Que se desempeña en el cargo de: i) juez municipal civil de Cartagena del 01 de enero de 1993 al 13 de octubre de 1999; ii) juez de circuito laboral de Cartagena del 14 de octubre de 1999 al 31 de diciembre de 1999; iii) juez municipal civil de Cartagena del 01 de enero de 2000 al 16 de julio de 2000; iv) juez de circuito laboral de Cartagena del del 17 de julio de 2000 al 17 de agosto de 2000; v) juez municipal civil de Cartagena del 01 de mayo de 2001 al 19 de junio de 2002; vi) juez de circuito laboral de Cartagena del 20 de junio de 2002 al 31 de julio de 2002; vii) juez municipal civil de Cartagena del 01 de agosto de 2002 al 17 de diciembre de 2002; viii) juez de circuito civil de Cartagena del 01 de febrero de 2003 al 10 de septiembre de 2008; ix) magistrado civil familia del Tribunal Superior de Cartagena del 11 de septiembre de 2008 al 27 de agosto de 2009; x) juez de circuito civil de Cartagena del 28 de agosto de 2009 al 26 de octubre de 2010 Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales.
Que el día 15 de diciembre de 2010, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. Mediante la Resolución No. 2102 de 2010, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bolívar se negó lo pretendido por el actor.
El actor interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, la cual fue resuelta mediante Resolución No. 1900 del 10 de febrero de 2011 De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, contrario a lo afirmado por el a quo.
Segundo, MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 15 de diciembre de 2007, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal. Y desde ese día en adelante hasta el 26 de octubre de 2010 que fungió como juez.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 15 de diciembre de 2010; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Así mismo, se advierte que la demanda fue radicada el 16 de diciembre de 2011, dentro del término de la interrupción de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. En consecuencia, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar ordenara declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y acceder a las mismas conforme las precisiones antes indicadas.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia del 26 de septiembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda presentada por MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y en su lugar se dispone: SEGUNDO.- ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación de conformidad con lo expuesto en esta providencia. TERCERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 2102 del 16 de diciembre de 2010 proferida por el director seccional de Administración Judicial de Bolívar y de la Resolución No. 1900 del 10 de febrero de 2011, proferida por el director ejecutivo de Administración Judicial, que resuelven no acceder a la petición del actor.
CUARTO. - DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN hasta el 15 de diciembre de 2007, conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo. QUINTO.- A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales al actor, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido a partir del 15 de diciembre de 2007 y hasta el 26 de octubre de 2010, día en que fungió como juez.
SEXTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). SÉPTIMO.- ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas. OCTAVO.- No condenar en costas. NOVENO.- ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
DÉCIMO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Firmado electrónicamente JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA