CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05257-00 Accionante: Víctor Manuel Agrono Arrechea y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Primera Instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Victor Manuel Agrono Arrechea y otros, a través de apoderados judiciales, contra el Tribunal Administrativo del Cauca.

ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones Los señores Victor Manuel Agrono Arrechea, Angela Mireza López Angulo, María del Socorro Barragán Muñoz, Alma Haydee Chávez Flor, Cielo Patricia Hurtado Cortés, Carmenza Ceballos Salas, Amalia Casas Trujillo, Augusto Sanint Molano Daza, Lucy Amparo Bonilla Medina, Duby Amelia Bolaños Hurtado, Rodrigo Ramos, Omar Fabian Córdoba Díaz, Hugo Hernando Delgado Villota, Yolanda Magnolia Angucho Calambas, Carlos Humberto Vásquez Chica, María Juliana Muelas Tunubala, Jesús Antonio Hurtado Tunubala, María Eufemia Penagos Tombe, Erika Velasco Rodríguez, Humberto Obando Grisales, Maria Ruca Soscue Campo, Álvaro Pechene Tunubala, María Narcisa Tunubala Velasco, Sifry Arnold Cerón Guerrero, Ana Hilda Rosero Yandy, Javier Hernan Molano Dorado, Dina Stella Gómez Daza, Dora Lilia Gómez Daza, Luz Amparo Chilito Perafan, Elvia Mireya Bolaños Samboni, María Verónica Rengifo Ruíz, María Stella Samboní Imbachi, Lucía del Carmen Samboní Imbachi, Lida Chilito Samboní, Gloria Esperanza Samboní Imbachi, Nulbia Ruby Muñoz Cajas, Gladys Oneira Daza Dorado, Mélida Chilito Bolaños, Delidia Esperanza Chilito Ruano, Luz Angélica Trujillo Sandoval, María Cristina Camacho Yacumal, María Nidia Hurtado Oviedo, Jairo Emiro Molano Daza, José Armando Paredes Valencia, Diomar Calvache Hoyos, Betty Eugenia Gómez Castillo, Consuelo Gómez Balanta, Nhur Azucena Muñoz, Abrigadier Reyes Trompeta, María Noelia Daza Daza, Gildardo Antonio Muñoz Ortiz, en ejercicio de la acción de tutela, actuando a través de apoderado, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, al debido proceso, a la igualdad y del principio a la dignidad humana, que estiman vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir, la sentencia de 2 de marzo de 2023, dentro de la acción de grupo promovida por los accionantes en tutela contra la Nación – Ministerio de Hacienda y el Departamento del Cauca.

En el escrito de tutela, los apoderados de los accionantes solicitaron: “PRIMERO: Sírvanse tutelar los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, AL DEBIDO PROCESO, IGUALDAD y DIGNIDAD HUMANA de los demandantes en el proceso ordinario de acción de grupo, vulnerados por el Tribunal Contencioso Administratrivo del Cauca, con motivo de la sentencia de 02 de marzo de 2023, que revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda al considerarse que el medio de control incoado no era procedente para tramitar las pretensiones de los demandantes.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, sírvase ordenar al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 02 de marzo de 2023 proferido por dicha corporación judicial dentro de la ACCIÓN DE GRUPO, expediente 19001-33-33-007-2011-00526-01, demandante: VICTOR MANUEL AGRONO ARRECHEA Y OTROS; demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y OTRO, y en consecuencia, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA para que profiera NUEVA SENTENCIA que sea respetuosa de los derechos fundamentales de los demandantes en el proceso ordinario de la acción de grupo, estableciendo que era procedente ese medio de control en el momento en que se presentó la demanda y, por lo tanto, profiriendo un fallo que resuelva de fondo el asunto puesto en su conocimiento.

TERCERO: En su defecto, y debido a que los fallos de tutela contra providencia judicial están siendo desconocidos por los tribunales accionados, lo que ha aumentado las constantes solicitudes de cumplimiento y/o inicio de incidentes de desacato, le solicito respetuosamente se sirva confirmar el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán.” (Sic).

Los hechos y consideraciones de la accionante Los apoderados de la parte actora expusieron en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relataron que el 31 de mayo de 2011, en ejercicio de la acción de grupo, presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento del Cauca, para que fueran declarados administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados a los demandantes como consecuencia del pago tardío y sin indexación de ajuste salarial correspondiente a los años de 2007 al 2011, al cual tenían derecho por su condición de servidores públicos adscritos al Departamento del Cauca.

Adujeron que los accionados pagaron de manera tardía el ajuste salarial correspondiente de los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 a los accionantes, quienes hacen parte de la planta de personal del Departamento del Cauca. Advirtieron que los accionantes durante esos años se desempeñaron como docentes o directivos docentes; empleados públicos y funcionarios administrativos adscritos al Departamento del Cauca.

Aseguraron que el pago tardío de dichos emolumentos generó perjuicio a los accionantes, dado que el incremento del costo de vida durante ese tiempo redujo la capacidad de compra de los accionantes, por lo que el reajuste salarial producto de la variación del Índice de Precios al Consumidor no cumplió su propósito al no haber sido percibido en término estipulado, sino de manera tardía. Aseveraron que las escalas y asignaciones salariales a las cuales tenían derecho los demandantes fueron fijadas, para cada año, por el Gobierno Nacional y el Departamento del Cauca mediante distintos decretos: para el año 2007, los Decretos No. 0634, 0633 y 0481; para el año 2008, los Decretos No. 624, 625, 626 y 0418; para el año 2009, los Decretos No. 0700, 0701, 0702 y 0305; para el año 2010, los Decretos No. 1367, 1368, 1369, 0149 y para el año 2011, los Decretos No. 1027, 1055 y 1056.

Señalaron que la demanda fue admitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán mediante auto de 823 del 16 de junio de 2011. Posteriormente, a través de auto de 7 de octubre de 2011, la juez a cargo del despacho manifestó impedimento para conocer del asunto. La controversia fue remitida al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, cuya juez, mediante auto de 3 de noviembre de 2011, también se declaró impedida.

Por consiguiente, el asunto fue remitido al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán quien en sentencia de 30 de mayo de 2019, declaró la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el pago tardío del reajuste salarial correspondiente a los años 2009, 2010 y 2011. Expusieron que inconformes con la decisión de primera instancia, los apoderados de las partes presentaron recurso de apelación. El apoderado de la parte demandante por la no inclusión de todos los actores en el proceso y por la no liquidación de los honorarios del abogado coordinador, correspondiente al 10% de la indemnización obtenida por los miembros de quienes no fueron representados judicialmente y frente a la declaratoria de caducidad respecto a los años 2007 y 2008.

Advirtieron que el proceso correspondió por reparto al despacho del Magistrado Naun Mirawal Muñoz, Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Cauca quien conoció del asunto y en providencia de 25 de julio de 2019 declaró la falta de competencia del Tribunal. En auto de 26 de agosto de 2019, proferido por el Magistrado Carlos Leonel Buitrago Chávez, declaró un conflicto negativo de competencias.

Posteriormente, mediante auto de 24 de febrero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió abstenerse de resolver el asunto, al considerar que le correspondía a la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Cauca dirimir la controversia. A través de auto de 10 de marzo de 2021, la sala Plena del tribunal Administrativo del Cauca resolvió el conflicto de competencias y determinó el magistrado que debía resolver el asunto.

Adujeron que mediante sentencia de 2 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cauca decidió revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán al considerar que la acción de grupo resulta improcedente para la indexación y pago de intereses moratorios por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de empleados públicos. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestaron que la sentencia del 2 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, adolece de los siguientes defectos: i) Indicaron que la referida decisión incurrió en defecto procedimental en la medida en que la entidad accionada otorgó mayor relevancia a los aspectos procedimentales sobre lo sustancial del caso, aplicaron una interpretación inconstitucional y desconoció lo consignado por el legislador en la Ley 472 de 1998 al limitar la acción de grupo y al no realizar control de convencionalidad, lo que permite evidenciar que no existía, ni existe un mecanismo rápido, sencillo y efectivo para que los demandantes persiguieran la reparación de los perjuicios generados, lo que constituye un desconocimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. ii) La parte actora aduce que la providencia objeto de reproche incurrió en una violación directa a la constitución, por las mismas razones expuestas en el defecto procedimental, además de asegurar que se vulneraron principios constitucionales como los de seguridad jurídica y confianza legitima al aplicar retroactivamente un precedente judicial cuya postura era desconocida al momento de presentación de la demanda. iii) Sostuvo que la autoridad judicial accionada, incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, toda vez que de manera errónea aplicó un precedente del Consejo de Estado, cuando esa misma corporación y la Corte Constitucional advierten que ante un cambio de precedente judicial es deber del juzgador analizar si el nuevo precedente afecta derechos fundamentales o principios constitucionales como los de seguridad jurídica y confianza legítima.

Trámite Mediante auto de 28 de septiembre de 2023, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo del Cauca; a su vez se dispuso la vinculación de la Nación – Ministerio de Hacienda, al Departamento del Cauca y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán. Intervenciones 4.1.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán solicita la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela o que se nieguen las pretensiones, teniendo en cuenta que la entidad judicial realizó las actuaciones correspondientes sin desconocer derecho fundamental alguno. Igualmente, realizó un recuento de lo resuelto en su instancia. 4.2.

La Gobernación del Cauca invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva y afirma estar de acuerdo con la decisión de 2 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Adicionalmente, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda. 4.3. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y absolver al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al considerar que los argumentos de la parte accionante resultan infundados al aseverar que se dio prevalencia a la parte procedimental.

Igualmente, tampoco se demuestra que el fallador se haya alejado del precedente, pues de una u otra manera la solución del caso iba destinada a la revocatoria del fallo por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán. Advirtió que los accionantes realizaron una indebida escogencia de la acción, ya que con la acción de grupo no es viable perseguir el reconocimiento de una indexación por pago tardío de incrementos salariales a servidores públicos.

Por lo tanto, la acción de tutela no es procedente pues no se evidencia que cumplan los presupuestos de la jurisprudencia de procedencia de tutela contra la providencia judicial. Concluyó que no se demostró ninguna clase de daño antijurídico ocasionado a los accionantes por haber recibido el retroactivo del incremento salarial para cada vigencia entre los años 2007 a 2011. 4.4.

El Tribunal Administrativo del Cauca, no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir sentencia de 2 de marzo de 2023, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y de los principios de tutela judicial efectiva y de la dignidad humana de los accionantes, incurriendo en vía de hecho por los defectos procedimentales, violación directa a la Constitución Política y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al revocar la sentencia de primera instancia dentro de la acción de grupo presentada por los accionantes contra la Nación – Ministerio de Hacienda y el Departamento del Cauca. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto procedimental El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituye los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.

La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.

En cuanto al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado:  “[….] El defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.

En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso […]”. Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar porque el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia;

(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes o (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”.

De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional también ha admitido en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma, que genera un impedimento y una denegación de justicia. 3.2 Violación directa de la Constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.

Esto porque:                “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde  a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 3.3 El defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó:  “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Cuestión Previa Mediante memorial de 4 de octubre de 2023 los apoderados judiciales de los accionantes solicitaron pronunciamiento sobre solicitud de pruebas radicada en el escrito de tutela: “Solicitamos respetuosamente que desde la admisión y antes de proferirse el fallo de tutela que resuelva este asunto, se sirva OFICIAR a los siguientes Juzgados Administrativos y Tribunales Administrativos, con miras a que alleguen a este proceso copia íntegra de las sentencias que profirieron dentro de los procesos que a continuación se reseñan (…)” Esta Sala encuentra que la solicitud de los accionantes no resulta conducente, pertinente ni útil, debido a que lo que se discute en este mecanismo de amparo constitucional es la posible vulneración de derecho de raigambre constitucional a raíz de la providencia emitida el 2 de marzo de 2023, por el Tribunal Administrativo del Cauca.

En ese sentido, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 168 del Código General del Proceso se procederá a negar la solicitud de pruebas. Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la decisión de 2 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, debido a que esta providencia puso fin a la acción de grupo, que dio origen a esta acción constitucional. 5.1.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro de la acción de grupo instaurada por los accionantes contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento del Cauca y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por Tribunal Administrativo del Cauca, esto es, la sentencia de 2 de marzo de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 21 de marzo de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 22 de septiembre de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de una acción de grupo. 5.2. Análisis de las causales específicas de procedibilidad Los apoderados de los accionantes, plantean la vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y de los principios de tutela judicial efectiva y de la dignidad humana, porque consideran que el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir la sentencia del 2 de marzo de 2023, incurrió en vía de hecho por los defecto procedimental, violación directa a la Constitución Política y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al revocar la sentencia de primera instancia emitida en el marco del proceso de acción de grupo instaurado por los accionantes contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento del Cauca. 5.2.1.

Del defecto procedimental La parte actora alegó la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, aduciendo que la autoridad judicial demandada dio mayor relevancia a aspectos procedimentales, aplicó una interpretación inconstitucional y desconoció lo consignado por el legislador en la Ley 472 de 1998, al limitar la acción de grupo y al no realizar control de convencionalidad; lo que permite evidenciar que no existía, ni existe, un mecanismo rápido, sencillo y efectivo para que los demandantes persiguieran la reparación de los perjuicios generados, lo que constituye un desconocimiento de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con el fin de atender los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis probatorio, normativo y jurisprudencial realizado por el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia de 2 de marzo de 2023, en la cual se consideró lo siguiente: “Ahora bien, este asunto tiene que ver con el incumplimiento de unas obligaciones laborales por parte de las entidades accionadas frente a cada uno de los servidores públicos demandantes en su calidad de docentes, directivos, empleados al servicio de la administración del departamento del Cauca, puesto que claramente las pretensiones están dirigidas al reconocimiento de la indexación del reajuste salarial, que se generó, por haberse cancelado de manera tardía, e igualmente por el reconocimiento de los intereses moratorios por la diferencia adeudada.

Siendo esto así, conforme la jurisprudencia de unificación atrás señalada que resuelve tema similar, el juez natural para conocer las controversias en las que se exige la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos es el juez laboral de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo tanto, el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo resulta improcedente para lo demandado por la parte actora, dada la naturaleza de las pretensiones; pues en la sentencia de unificación se determinó, que la regla allí dispuesta debe aplicarse de manera retroactiva a todos los casos pendientes de discusión, tanto en vía administrativa como en vía judicial.

Ahora, para el Ministerio Público, esta sentencia de unificación no debe observarse para resolver el recurso de alzada, teniendo en cuenta que el proceso lleva más de 10 años, en los cuales los accionantes veían una expectativa de que su causa fuera resuelta conforme los diferentes fallos y pronunciamientos jurisprudenciales en los que resultaba procedente la acción de grupo para reclamar indemnización por el daño causado, de manera que en aras de la seguridad jurídica debe estudiarse de fondo el asunto.

Contrario a lo argumentado por el Ministerio Público, para este Tribunal lo dispuesto en la sentencia de unificación no contraría los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, porque no es que a raíz de esa sentencia se haya analizado y considerado la improcedencia del medio de control para los fines perseguidos con esta demanda, pues la unificación deviene precisamente por los diferentes criterios que no han sido uniformes, tanto a nivel de los Jueces y Tribunales como del mismo Consejo de Estado.

A pesar de que en unas oportunidades el Consejo de Estado consideró la acción de grupo viable para solicitar la indemnización patrimonial y extrapatrimonial derivadas por el no pago de una acreencia laboral, también se tiene pronunciamientos en los que se destaca que la acción de grupo es esencialmente indemnizatoria, porque con ella se persigue el resarcimiento de los perjuicios individualmente sufridos por los actores; pero en cuanto a los derechos laborales, enfatiza que estos no tienen una naturaleza indemnizatoria, sino retributiva, lo cual no guarda consonancia con la finalidad de la acción de grupo siendo entonces improcedente para reclamar tales derechos.

Precisamente, la sentencia de unificación estudia el caso de unos servidores públicos de la gobernación de Antioquia que reclaman por el perjuicio causado como consecuencia de haberles cancelado tardíamente los reajustes salariales de los años 2003 a 2006, sin que el monto pagado por ese concepto se hubiera indexado; y no se consideró por el Consejo de Estado que, por el hecho de que existía disparidad de criterios, frente esos demandantes en particular ni en los casos en trámite, el tratamiento fuera diferente o excepcional, sino que por seguridad jurídica es que se adopta este criterio para evitar que frente a unos demandantes se acceda a las pretensiones y frente a otros no. Además, debe hacer claridad este juzgador, que no es que por el hecho de que en primera instancia se accedió a las pretensiones, al Tribunal le corresponda simplemente confirmar la decisión bajo la consideración del tiempo que duró el trámite del proceso o la expectativa de los demandantes; pues siendo parte del derecho de defensa la impugnación de la decisión de primer grado, se instituye la finalidad de la segunda instancia como un derecho sustancial, que permite que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, para ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales y es precisamente y bajo estas premisas que el presente asunto debe ser valorado bajo la óptica del precedente aplicable.

En consecuencia, la sentencia de primera instancia se revocará para efectos de negar las pretensiones de la demanda, toda vez que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, incoado por la parte actora, no es el indicado para tramitar pretensiones relativas a la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales como empleados públicos.”.

(Sic) Del contenido de la providencia acusada, se observa que el Tribunal Administrativo del Cauca, al realizar un análisis de los elementos fácticos, del material probatorio allegado al proceso y de la jurisprudencia vigente al momento de fallar, esto es la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 13 de julio de 2021, determinó que la acción de grupo no resultaba procedente para solicitar el cumplimiento de obligaciones laborales.

Igualmente, determinó que el medio idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por el tardío cumplimiento de una obligación laboral, es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, se observa que el Tribunal Administrativo del Cauca, al analizar el material probatorio allegado al expediente, encontró acreditado, entre otras cosas, que: El 31 de mayo de 2011, en ejercicio de la acción de grupo, lo ya citados ciudadanos, presentaron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento del Cauca, para que fueran declarados administrativamente responsables por los perjuicios ocasionados a los demandantes como consecuente del pago tardío y sin indexación de los ajustes salariales correspondientes a los años de 2007 a 2011, al cual tenían derecho por su condición de servidores públicos adscritos al Departamento del Cauca.

Los accionados pagaron de manera tardía el ajuste salarial correspondiente de los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 a los accionantes, quienes hacen parte de la planta de personal del Departamento del Cauca. Entre los accionados, se encuentran docentes o directivos docentes; empleados públicos y funcionarios administrativos adscritos al Departamento del Cauca.

En este sentido, la autoridad judicial accionada resaltó que la declaratoria de improcedencia de la acción de grupo se adoptó luego de efectuar un juicio motivado atendiendo a la realidad fáctica, procedimental y jurisprudencial, constatando que dicho mecanismo no es el adecuado para reclamar derechos laborales. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 2 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, no incurrió en vía de hecho por defecto procedimental, pues la decisión de revocar la providencia de primera instancia, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y la jurisprudencia, lo que le permitió concluir que por la naturaleza laboral de la pretensión, como lo es obtener la indexación de reajustes salariales pagados de manera tardía, y al no demostrarse el perjuicio que este tendría para los accionantes, la acción de grupo no resultaba ser el mecanismo idóneo para acudir a la administración de justicia, toda vez que los accionantes debieron hacer uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, se advierte que contrario a lo manifestado por la parte tutelante, la Corporación Judicial accionada efectuó un análisis adecuado y coherente de los elementos probatorios allegados a la acción de grupo; por consiguiente, este cargo no estará llamado a prosperar. 5.2.2. De la violación directa de la constitución Frente al cargo de violación directa de la constitución, el libelista aseguró que se desconocieron principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima de los accionantes, al aplicar retroactivamente un precedente judicial que era desconocido al momento de presentación de la demanda.

En relación con este cargo, la autoridad judicial en el fallo cuestionado advirtió que, a diferencia de lo afirmado en su momento por el Ministerio Público, la aplicación de la sentencia de unificación no vulneró los principios de seguridad jurídica, ni de confianza legítima, puesto que no fue a raíz de dicha providencia que se analizó la improcedencia de la acción de Grupo.

De suerte que, la regla de unificación es el resultado de los diferentes criterios aplicados por el Consejo de Estado, tanto en los que se consideraba procedente la acción y en los que, por el contrario, se consideró que no era el medio para pedir indemnizaciones producto de derechos laborales; siendo entendido de esta manera por el Tribunal accionado, quien, en ejercicio de su autonomía e independencia, efectúo un análisis que no se considera contrario a Derecho.

Aunque la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus principios de confianza legítima y seguridad jurídica, por no efectuar una adecuada valoración de la normativa aplicable al proceso, lo cierto es que no desarrolló una suficiente carga argumentativa para sustentar la configuración de la vía de hecho por violación directa de la constitución; razón por la cual, la Sala no hará consideraciones adicionales a las efectuadas en líneas anteriores. 5.2.3.

Del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial Sobre el defecto sustantivo, la parte tutelante realizó una argumentación que se adecua al cargo de desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, pues mencionó que la autoridad judicial desconoció jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, así como no tuvo en cuenta la afectación de derechos humanos ante un cambio jurisprudencial.

Sobre el particular, se advierte que en la providencia objeto de estudio se indicó que, en aplicación de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado ya citada, resultaba improcedente la acción de grupo para pretender la indexación e intereses de prestaciones laborales. En ese sentido, la regla de unificación señalada por dicha providencia es la siguiente: “La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.

En tales casos, el juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” Por lo tanto, esta sala considera erróneo alegar que existió un desconocimiento del precedente, en la medida en el Tribunal aplicó sobre el tema preciso de la indexación y pago de intereses de mora por el pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos, la tesis jurisprudencial vigente al momento de fallar, en la medida en que se trataba de una situación jurídica no consolidada.

De manera que fue en aplicación de la regla jurisprudencial sentada por esta corporación, en sede de unificación, que resultaba dable afirmar que, según los hechos del caso, es indefectible determinar que no es procedente la acción de grupo para obtener el resarcimiento económico por razón de una obligación laboral como lo es la indexación e interés en mora de un reajuste salarial de empleados públicos.

Ahora bien, con respecto al argumento de la parte actora sobre la incorrecta aplicación de una regla jurisprudencial que no estaba vigente al momento de la presentación de la demanda, es menester traer a colación los efectos en el tiempo de la regla de unificación determinada en la misma sentencia: “Efectos en el tiempo de la regla de unificación Ahora bien, en el sub examine, no se advierte la necesidad de dar efectos prospectivos a la regla de unificación acá definida, toda vez que esta no afecta los derechos adquiridos o fundamentales de las partes.

Nótese que dentro del trámite del proceso se debatió ampliamente la procedencia o no de la acción de grupo para tramitar el tipo de pretensiones que se formularon en la demanda, es más, ello fue motivo de la apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia por parte del grupo de servidores demandantes y el motivo por el cual solicitaron la revisión a través del presente mecanismo procesal.

Por lo anterior, se considera que la regla de unificación contenida en esta sentencia debe aplicarse de manera retroactiva a todos los casos pendientes de discusión tanto en vía administrativa como en vía judicial. De igual manera, debe precisarse que aquellos asuntos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.

Al respecto se advierte que la providencia asegura que debe darse aplicación retroactiva a la regla de unificación expuesta anteriormente, salvo los casos en donde haya operado la cosa juzgada. En el caso en concreto, al no evidenciar razones por las qué apartarse del precedente, resultaba imperativo el uso de dicha providencia para fallar el asunto en comento.

Así, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Cauca, tampoco no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues el alcance que se dio a la norma aplicable, en el ejercicio de la labor judicial, resulta ser razonable y ajustada a la jurisprudencia vigente. Ciertamente, el criterio para aplicar una disposición especial está dada en términos de razonabilidad.

Así, cuando la interpretación de una norma aparece debidamente razonada y sustentada no se considera incorrecta, salvo que sea contraria a la Constitución o aparezca caprichosa o arbitraria; de suerte que la revisión que se haga de dicha labor hermenéutica, por parte del juez constitucional, no estará dirigida a demostrar que existe una “mejor interpretación”, sino a verificar si esta es plausible y concuerda con los mandatos superiores.

Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho.

Por otra parte se debe señalar que los argumentos alegados por los apoderados judiciales de los accionantes en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.

Por tanto, la providencia del Tribunal Administrativo del Cauca no vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto procedimental, violación directa de las constitución, ni defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial que amerite la intervención del juez de tutela.

III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia del 2 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, hubiere incurrido en ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por los accionantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- NEGAR el amparo de tutela solicitado por los señores Victor Manuel Agrono Arrechea, Angela Mireza López Angulo, María del Socorro Barragán Muñoz, Alma Haydee Chávez Flor, Cielo Patricia Hurtado Cortés, Carmenza Ceballos Salas, Amalia Casas Trujillo, Augusto Sanint Molano Daza, Lucy Amparo Bonilla Medina, Duby Amelia Bolaños Hurtado, Rodrigo Ramos, Omar Fabian Córdoba Díaz, Hugo Hernando Delgado Villota, Yolanda Magnolia Angucho Calambas, Carlos Humberto Vásquez Chica, María Juliana Muelas Tunubala, Jesús Antonio Hurtado Tunubala, María Eufemia Penagos Tombe, Erika Velasco Rodríguez, Humberto Obando Grisales, Maria Ruca Soscue Campo, Álvaro Pechene Tunubala, María Narcisa Tunubala Velasco, Sifry Arnold Cerón Guerrero, Ana Hilda Rosero Yandy, Javier Hernan Molano Dorado, Dina Stella Gómez Daza, Dora Lilia Gómez Daza, Luz Amparo Chilito Perafan, Elvia Mireya Bolaños Samboni, María Verónica Rengifo Ruíz, María Stella Samboní Imbachi, Lucía del Carmen Samboní Imbachi, Lida Chilito Samboní, Gloria Esperanza Samboní Imbachi, Nulbia Ruby Muñoz Cajas, Gladys Oneira Daza Dorado, Mélida Chilito Bolaños, Delidia Esperanza Chilito Ruano, Luz Angélica Trujillo Sandoval, María Cristina Camacho Yacumal, María Nidia Hurtado Oviedo, Jairo Emiro Molano Daza, José Armando Paredes Valencia, Diomar Calvache Hoyos, Betty Eugenia Gómez Castillo, Consuelo Gómez Balanta, Nhur Azucena Muñoz, Abrigadier Reyes Trompeta, María Noelia Daza Daza, Gildardo Antonio Muñoz Ortiz, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- NEGAR la solicitud de decreto y práctica de pruebas presentada por parte de la parte demandante dentro del escrito de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)