Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: MUNICIPIO DE CAMPAMENTO – ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tesis: Ausencia de relevancia constitucional: Improcedencia de la acción de tutela cuando de lo expuesto por la parte actora no se advierte la afectación del núcleo esencial del derecho fundamental invocado.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el municipio de Campamento (Antioquia) por intermedio de su Alcalde Municipal, en contra de la sentencia proferida el 11 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El Municipio de Campamento (Antioquia), por intermedio del Alcalde Municipal, invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la “confianza legitima constitucional”, que estimó vulnerados con la sentencia de segunda instancia dictada el 11 de marzo de 2021, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó la providencia de primera instancia proferida el 20 de febrero de 2017 por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, en la que accedió a la pretensión1 1 La decisión se profirió en el siguiente sentido, según relato del Tribunal Administrativo de Antioquia en los antecedentes de la providencia acusada: “declaró administrativamente Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formulada en la demanda de reparación directa promovida por el señor John de Jesús Cardona y otros, en contra del municipio aquí accionante y otros, y adicionó a esa providencia el numeral tercero relativo a la liquidación de los perjuicios reconocidos.

El accionante formuló la siguiente pretensión2: “Solicito que se protejan los derechos fundamentales del Municipio de Campamento al DEBIDO PROCESO, CONFIANZA LEGÍTIMA CONSTITUCIONAL en que incurrió la SALA PRIMERA DE ORALIDAD, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, radicado: 05837-33- 33-001-2013- 00173-02, QUE CONFIRMÓ LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Oral de Medellín, DONDE SE INCURRIÓ EN VIAS DE HECHO, Y EN SU LUGAR SE ORDENE A LOS TUTELADOS QUE TOMEN LA DECISIÓN CONFORME A LAS NORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO Y ACATANDO EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, especialmente en los principios de la necesidad de la prueba legal y jurídicamente aportada al proceso […]”.

Así pues, fundó su pretensión en los argumentos que a continuación se exponen: Afirmó que en el presente asunto se configuró el defecto fáctico, pues en el referido proceso de reparación directa, el operador judicial omitió la valoración de los documentos aportados como prueba, particularmente, el acta de entrega de vehículo al Alcalde Héctor Gómez Trujillo suscrita el 30 de abril de 2012 y el auto número 634 de 2012, emitido por el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional.

Explicó que la autoridad judicial accionada declaró la responsabilidad exclusivamente en cabeza del municipio de Campamento, como resultado de la aplicación de la teoría de la responsabilidad civil extracontractual ordinaria por accidente de tránsito, sin tener en cuenta las características propias del expediente ni los deberes de la Unidad Nacional de Protección, entidad que entregó el vehículo objeto del accidente al municipio, por lo que en el caso de estudio se causó una “FALTA DE APRECIACIÓN en la distribución de cargas jurídicas y fácticas que generaron un desequilibrio desigual e ilegal” en su contra. responsable al municipio de Campamento […].

Declaró la falta de legitimación en la causa propuestas por la Policía Nacional, la Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior.” 2 Escrito de tutela cargado en el aplicativo SAMAI. Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, adujo que el tribunal accionado violó directamente la Constitución al proferir la sentencia acusada, pues no aplicó el principio de legalidad “colocando funciones en el municipio de Campamento, a sabiendas que no las tiene, y las omitió en la entidad nacional que, SI LAS TIENE”, para lo cual expuso las funciones, misión y visión de la Unidad Nacional de Protección. II.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. El 5 de octubre de 2021 el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y negó la medida provisional solicitada por la parte actora. A su vez, ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y dispuso comunicar la iniciación del presente trámite a los señores John de Jesús Cardona, Margarita de Jesús Rúa, Jonathan Alejandro Cardona Rúa y Ángela Marcela Hernández, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia aportó copia de la constancia de notificación de la providencia acusada y respondió a los demás requerimientos elevados por la Secretaría General de esta corporación. Sin embargo, no se manifestó en cuanto a la solicitud de amparo presentada por el accionante. 2.3. Los demás vinculados a este trámite constitucional, pese a ser debidamente notificados3, guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA Conforme a lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3 Notificaciones visibles en las anotaciones números 23 y 24 del expediente digital que reposa en el aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

HECHOS 3.2.1. Los señores John de Jesús Cardona y Margarita de Jesús Rúa, en nombre propio y en representación de su hija menor, así como los señores Jonathan Alejandro Cardona Rúa y Ángela Marcela Hernández López, en nombre propio y en representación de su hija, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, la Unidad Nacional de Protección y el municipio de Campamento (Antioquia), con la cual pretendían que se declarara a tales entidades patrimonialmente responsables por los perjuicios causados a raíz de la muerte del señor Juan Carlos Cardona Rúa, como consecuencia de un accidente de tránsito mientras prestaba el servicio de protección al alcalde del municipio de Campamento. 3.2.2.

El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, el cual, mediante sentencia de 20 de febrero de 2017, declaró la responsabilidad del municipio de Campamento, principalmente porque esta entidad tenía en guarda el vehículo y uno de sus agentes en servicio lo condujo provocando el accidente de tránsito en el que murió el señor Cardona Rúa y como consecuencia de una maniobra irregular con la que se transgredió el Código Nacional de Tránsito Terrestre.

Por otra parte, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por la Policía Nacional, la Unidad Nacional de Protección y el Ministerio del Interior. 3.2.3. Inconformes con esa decisión, el municipio de Campamento y la parte demandante presentaron recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de segunda instancia proferida el 11 de marzo de 2021, en virtud de la cual se confirmó la decisión adoptada por el a quo, al considerar principalmente que la muerte del señor Cardona Rúa se derivó de una falla en el servicio en la que incurrió el municipio demandado, pues el vehículo estaba bajo su custodia y quien condujo era un contratista suyo.

Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

Frente al requisito general de relevancia constitucional, se tiene lo siguiente: La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 20054, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. 4 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” 5.

Así las cosas, para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Frente a la primera finalidad, la Corte Constitucional señaló en ese fallo que un asunto carece de relevancia constitucional cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, ‘que no representen un interés general’ […]”.

(destacado por la Sala) En relación con el segundo objetivo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la cuestión debe revestir una clara, marcada e indiscutible 5 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional.

En tal sentido, la causa que motiva la presentación del amparo supone el desconocimiento de un derecho fundamental, “esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretacion del estatuto superior’, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinacion del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.

En cuanto al tercer propósito indicó que “la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se acreditó el requisito de procedibilidad relativo a la relevancia constitucional pues, de los argumentos presentados por la parte accionante, por los cuales pretende el amparo del derecho fundamental al debido proceso, no es posible evidenciar vulneración de tal garantía constitucional en su núcleo esencial, por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, al dictar la sentencia de segunda instancia de 11 de marzo de 2021, mediante la cual confirmó la providencia de primera instancia de 20 de febrero de 2017.

Al efecto, en cuanto al debido proceso, en la sentencia SU–128 del 6 de mayo de 20216 la Corte Constitucional explicó lo siguiente en relación con el requisito de relevancia constitucional: “4.3. En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel’.

Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. (destacado por la Sala) 6 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De modo que, de acuerdo con la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que la parte actora invoque la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonablemente los motivos por los que estima que ello es así. En particular, corresponde al accionante demostrar las razones de vulneración de esos derechos, a partir de las cuales se puede evidencia que la transgresión supone un atentado contra su núcleo esencial.

Ahora bien, como se advirtió en precedencia, del escrito presentado por la parte actora, la Sala no advierte vulneración del derecho fundamental al debido proceso constitucional en su núcleo esencial, según pasa a explicarse: La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas7: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Una vez revisadas las piezas documentales que conforman el presente trámite constitucional, esta Sala no evidencia vulneración o amenaza del núcleo esencial del debido proceso, pues se observa que el medio de control incoado de reparación directa se tramitó ante las autoridades judiciales competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley, no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa, se garantizó el derecho de 7 Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018.

Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción y la publicidad de las actuaciones, por último, la providencia proferida en el curso del proceso se fundamentó en derecho. Conforme a lo explicado, la Sala concluye que, en el caso bajo examen, el requisito de relevancia constitucional no está superado porque de los argumentos presentados por la parte actora, no es posible advertir que, al dictarse la sentencia de segunda instancia que se acusa, se haya vulnerado el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso.

Concluido este análisis, es claro que al no cumplirse el requisito de la relevancia constitucional del asunto planteado, resulta innecesario e inane avanzar en el análisis de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. De otra parte, en relación con la solicitud del accionante tendiente a que se ampare la “confianza legitima constitucional”, esta Sala advierte que la figura jurídica en mención obedece a la categoría de principio constitucional, por tal motivo no puede ser objeto de protección en virtud de la acción de tutela pues no se trata de un derecho fundamental respecto del cual pueda predicarse su vulneración8.

Por todo lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela promovida por el municipio de Campamento contra la sentencia de segunda instancia de 11 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal 8 Ver, entre otras, las sentencias de tutela de la Sección Primera del 26 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2021-04782-00.

Demandantes: FROILÁN CALA ACEVEDO Y OTROS. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A y de 20 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-09116-00. Demandante: DARÍO BOTERO LONDOÑO. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA. Radicado: 11001 03 15 000 2021 06651 00 Demandante: Municipio de Campamento – Antioquia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito y eficaz esta decisión TERCER0: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Con salvamento parcial de voto