CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Referencia: Acción de nulidad Actor: JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO TESIS: SENTENCIA INHIBITORIA.
EL ACTO ACUSADO NO ES LA FUENTE DE LOS EFECTOS JURÍDICOS QUE SE REPROCHAN. NO HAY UNA RELACIÓN DIRECTA ENTRE LA CAUSA PETENDI Y EL CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN CUESTIONADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda de nulidad presentada por el señor JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO contra la Resolución núm. 4806 de 4 de diciembre de 2009, expedida por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, “Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008”.
I.- ANTECEDENTES I.1.- El señor JAIRO JOSÉ ARENAS ROMERO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código de lo Contencioso Administrativo -CCA, presentó demanda 2 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante esta Corporación1, con la finalidad de desvirtuar la legalidad de la Resolución núm. 4806 de 4 de diciembre de 2009, expedida por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, “Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008”.
I.2.- Como hecho relevante de la demanda el actor adujo que a través de la resolución acusada el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL creó un sistema de identificación paralelo al de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL -RNEC2 y obligó a las Entidades Promotoras de Salud -EPS a realizar una base de datos biométrica de sus afiliados.
I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como disposiciones transgredidas el actor citó los artículos 13, 48, 49, 121 y 209 de la Constitución Política; 154, 156, 172, 188 y 204 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19933; 5° del Decreto 1010 de 1 Pese a que en el libelo introductorio el actor mencionó que se trataba de una acción de nulidad por inconstitucionalidad, mediante auto de 9 de abril de 2010, a través del cual fue admitida la demanda, se indicó que esta sería interpretada como de nulidad simple, dada la naturaleza del acto demandado y las normas invocadas como transgredidas. 2 En adelante RNEC. 3“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de junio de 20004, 6° del Decreto 1281 de 19 de junio de 20025; y 2° del Decreto 205 de 3 de febrero de 20036.
Como concepto de violación el actor propuso dos cargos que denominó y desarrolló así: I.3.1.- “[…] El Ministerio de la Protección Social usurpa funciones por cuanto es la Registraduría Nacional del Estado Civil la encargada de la identificación de los colombianos […]”. Afirmó que, conforme con el Decreto 1010 de 2000, la única entidad competente para el manejo y recopilación de la información relativa a la identidad de los ciudadanos colombianos y residentes es la RNEC.
Argumentó que si bien el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL tiene la competencia para regular el sistema de información sobre los afiliados al sistema de salud, a través de la resolución 4 “Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación”. 6 “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones”. 4 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada, crea un nuevo sistema de identificación paralelo al administrado por la RNEC, que además exige tener en cuenta los avances tecnológicos disponibles y los que están en desarrollo.
Arguyó que del contenido de la norma acusada puede inferirse que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL obliga a las EPS a realizar una base de datos biométrica de sus afiliados, con la movilización de recursos que esto implica, situación que conlleva efectuar inversiones innecesarias, dado que ya hay una entidad del Estado encargada de la identificación de las personas.
Hizo un recuento sobre la evolución y estado de los sistemas y bases de identificación con los que cuenta la RNEC, para concluir que es un despropósito desaprovechar la funcionalidad y utilidad de la tecnología con la que cuenta esta entidad, al imponer a las EPS obligaciones como las reguladas en el acto administrativo cuestionado. I.3.2.- “[…] La resolución demandada atenta contra la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en salud […]” 5 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que la resolución cuestionada atenta contra la sostenibilidad financiera del sistema de salud, en razón a que, a su juicio, las EPS no cuentan con los recursos para adelantar las obligaciones impuestas por el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.
Sostuvo que los servicios que prestan las EPS son financiados con las Unidades de Pago por Capitación –UPC, por lo que no se encuentran en capacidad de cubrir sobre costos que implica la prestación de los servicios de manejo, archivo y recopilación de la información a la que se refiere la norma demandada, lo que afecta la cobertura universal que se espera del sistema de salud.
Finalmente, puso de presente que, a la fecha en que radicó la demanda que nos ocupa, estaba en curso una acción de nulidad7 presentada contra las resoluciones núms. 2455 de 2 de julio de 20088 y 3755 de 8 de octubre 20089, modificadas por el acto administrativo cuestionado. 7 Dentro del proceso con número único de radicado 11001032400020090010700. 8 “Por la cual se adopta un anexo técnico para el Registro Único de Afiliados RUAF y se dictan otras disposiciones”. 9 “Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008 y se dictan otras disposiciones”. 6 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual advirtió que de la misma forma en que el actor demandó la nulidad de las resoluciones núms. 2455 y 3755 de 2008, ahora cuestiona la Resolución núm. 4806 de 2009, que las modificó, sin analizar que esta no contiene ninguno de los elementos que reprocha.
Arguyó que, en términos generales, en la demanda no se plantean conceptos jurídicos de violación a norma alguna, sino unas afirmaciones propias del actor sobre la inconveniencia del Registro Único de Afiliados al Sistema de la Protección Social -RUAF10. Explicó que si bien la RNEC cuenta con bases de información sobre la identificación de las personas, los servicios de consulta que presta tienen un costo que para el año 2009 ascendió a $93.800.000.000, mientras que la implantación del sistema de identificación biométrica para el sector de la protección social en salud tiene un costo de $8.400.000.000, lo cual representa un total de $57.931.034 para cada una de las administradoras del sistema. 10 En adelante RUAF. 7 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que el propósito del sistema de registro no es el de definir el estado civil de las personas, sino permitir el intercambio y cruce de la información relacionada con la identificación de los usuarios del sistema de salud, además, que la creación del RUAF fue previsto en el artículo 15 de la Ley 797 de 29 de enero 200311, que habilitó al Gobierno Nacional para reglamentar su implementación. III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1.- El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL12 puso de presente que los artículos de la Resolución núm. 2455 de 2008, en los que se exigía a las administradoras del Sistema de Seguridad Social disponer de los mecanismos para toma de huellas, fotografías y copia de documentos de identidad de sus afiliados, para la 11 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 12 Antes MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. 8 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recolección de la información, que es movilizada en el RUAF, fueron derogados a través de la Resolución 463 de 15 de diciembre de 201113.
No obstante, precisó que la Resolución núm. 2455 de 2008 fue expedida con fundamento en el artículo 4° del Decreto 1637 de 26 de mayo 200614, que le atribuía al entonces MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, la función de establecer las especificaciones técnicas para el reporte de la información necesaria para la operación del RUAF. Agregó que el 5 de agosto de 2011 suscribió un convenio interadministrativo con la RNEC, con el objeto de que se le permitiera consultar sus bases de datos sin costo alguno, con lo cual se puede contar con la identificación de los colombianos para asegurar el pago de los recursos al Sistema de Seguridad Social en Salud.
IV.2.- La agente del MINISTERIO PÚBLICO concluyó que la nulidad pretendida contra la Resolución núm. 4806 de 2009 debe 13 “Por la cual se establecen los prefijos y consecutivos numéricos a utilizar para la identificación de los actos administrativos expedidos por la entidad y se dictan otras disposiciones”. 14 “Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funcionamiento del Registro Único de Afiliados al Sistema de la Protección Social”. 9 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser denegada.
Adujo que los argumentos del actor, en relación con los costos para las EPS o las estimaciones acerca de la conveniencia de implementar el RUAF, no tienen fuerza normativa para desvirtuar la validez del acto acusado, en razón a que el cargo que se les relaciona carece de certeza, especificidad y pertinencia, en la medida en que no se basa en razones jurídicas.
No obstante, afirmó que sí era procedente estudiar de fondo los argumentos del actor, relativos a la presunta falta de competencia de la entidad que expidió el acto cuestionado. Mencionó que no puede entenderse que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL se haya abrogado funciones de la RNEC, porque esta entidad sigue a cargo del sistema de identidad de las personas, en tanto que, el RUAF no tiene nada que ver con la definición del estado civil.
Agregó que el acto acusado es una disposición técnica que busca corregir las fallas en las capturas de huellas, en un sistema de creación legal que ya funcionaba desde tiempo atrás. 10 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que el artículo 15 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno Nacional para dar operatividad al RUAF, como base de datos que consolida las afiliaciones que reportan las entidades y administradoras del Sistema de Protección Social.
Destacó que, conforme con el artículo 4° del Decreto 1637 de 2006, el Ministerio demandado quedó facultado para fijar las normas técnicas del reporte de la información destinada al RUAF, razón por la cual dicha cartera sí tenía competencia para expedir el acto acusado. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Acto demandado En el presente asunto es acusada en su integridad la Resolución núm. 4806 de 4 de diciembre de 2009, expedida por el entonces MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, que dispone: “[…] RESOLUCIÓN 4806 DE 2009 (diciembre 4) Diario Oficial No. 47.556 de 7 de diciembre de 2009 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL 11 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008.
EL MINISTRO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 1 del artículo 2 del Decreto Ley 205 de 2003 y en desarrollo del Decreto 1637 de 2006, y
CONSIDERANDO
Que las administradoras definidas en el numeral 3 del artículo 1 del Decreto 1637 de 2006, han tenido inconvenientes en la captura de las huellas de sus afiliados y que las huellas que han sido enviadas a este Ministerio en cumplimiento de las obligaciones señaladas en la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008, no reúnen las características de calidad para su verificación. Que adicionalmente, se requiere incorporar un mecanismo que garantice la calidad de las huellas en el proceso de enrolamiento y en el envío de la información a este Ministerio, así como una ampliación en las fechas de reporte de conformidad con los cambios que se realizarán para el mismo.
Que por lo anterior, es necesario modificar el anexo técnico definido en la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008, así como los plazos para la entrega de la información correspondiente. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO 1. Modificar el Anexo Técnico adoptado por el artículo 1 de la Resolución 2455 de 2008, modificado por artículo 1 de la Resolución 3755 de 2008, el cual hace parte integral de la presente resolución.
ARTÍCULO 2. Modificar el artículo 5 de la Resolución 2455 de 2008, modificado por artículo 2 de la Resolución 3755 de 2008, el cual quedará así: “Artículo 5. Las administradoras de cada uno de los Subsistemas deberán haber reportado y tener cargado en el RUAF la información relacionada en el artículo segundo de la siguiente forma: a. Para el 1 de mayo de 2010 cada administradora debe haber 12 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co enviado y cargado al RUAF la información de por lo menos el 10% de sus afiliados activos al 31 de diciembre de 2009. b. Para el 1 de agosto de 2010 cada administradora debe haber enviado y cargado al RUAF la información de por lo menos el 35% de sus afiliados activos al 31 de marzo de 2010. c. Para el 1 de octubre de 2010 cada administradora debe haber enviado y cargado al RUAF la información del 50% de afiliados activos al 28 de mayo de 2010. d. Para el 1 de diciembre de 2010 cada administradora debe haber enviado y cargado al RUAF la información del 80% de afiliados activos al 31 de julio de 2010. e. A partir del último día del mes de enero de 2011 y así para los siguientes meses, las administradoras deben haber enviado y cargado al RUAF el 100% de la información de los afiliados existentes al último día del mes anterior. ” ARTÍCULO 3o.
La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y modifica parcialmente la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C., a 4 de diciembre de 2009 DIEGO PALACIO BETANCOURT Ministro de la Protección Social […]” (Destacado fuera de texto). V.2- Cuestión previa, inexistencia de relación directa entre la causa petendi de la demanda y el objeto del acto administrativo acusado Sea lo primero señalar que el trasfondo del asunto está relacionado 13 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la implementación del RUAF, que fue creado con fundamento en el artículo 15 de la Ley 797 de 200315, cuyo propósito es “[…] la sistematización y organización de la información relativa a los datos básicos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social, tanto en materia pensional como en el servicio de salud […]”16.
Los reproches del actor subyacen de las obligaciones que fueron impuestas a las administradoras del Sistema de Seguridad Social, para el reporte de la información al RUAF, en particular, del hecho de que se les haya impuesto el deber de contar con los mecanismos para la toma de las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados.
En efecto, la demanda de nulidad impetrada por el actor está estructurada a partir de dos cargos encaminados, por una parte, a cuestionar la competencia del entonces MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL para imponer a las EPS las obligaciones 15 “[…]
ARTÍCULO
15. SISTEMA DE REGISTRO ÚNICO. Corresponde al Gobierno definir el diseño, organización y funcionamiento de: a) El Registro Único de los Afiliados al Sistema General de Pensiones, al Sistema de Seguridad Social en Salud, al Sistema General de Riesgos Profesionales, al Sena, ICBF, y a las cajas de compensación familiar, y de los beneficiarios de la Red de Protección Social y del Sistema de Financiación Contingente al Ingreso (Sistema FCI).
Dicho registro deberá integrarse con el Registro Único de Aportantes y la inclusión de dicho registro será obligatorio para acceder a los subsidios o servicios financiados con recursos públicos a partir de su vigencia; […]”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2014, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001032400020090017000. 14 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referidas; y por la otra, a reprochar la presunta inconveniencia financiera que implica, la implementación de los mecanismos pertinentes para la recolección de la información requerida por el RUAF.
En relación con el primer cargo, el actor adujo que la cartera mencionada “[…] usurpa las funciones [ ]” de la RNEC, en la medida en que mediante el acto administrativo cuestionado “[…] crea un sistema de identificación paralelo al administrado […]” por esta entidad. En lo concerniente al segundo cargo, el demandante manifestó que la Resolución acusada “[…] exige a las Entidades Promotoras de Salud, por ejemplo, disponer de mecanismos para la toma de huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados […], situación que, a su juicio […] pone en franco peligro el equilibrio financiero del sistema de seguridad social, por cuanto es una actividad extremadamente costosa […]”.
No obstante, la Sala advierte que la causa petendi17 que sustenta las 17 En términos de la Corte Constitucional la causa petendi “[…] hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los 15 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda no tienen relación directa con el objeto de la Resolución demandada, en razón a que a través de esta no fueron impuestas las obligaciones que rechaza el demandante, sino que se modificaron algunas especificaciones técnicas y de temporalidad relativas al cumplimiento de cargas que estaban determinadas en actos administrativos previos, sin que el motivo de la nulidad solicitada devenga de dichas modificaciones.
En efecto, conforme se lee del Considerando, antes transcrito, de la Resolución núm. 4806 de 2009 acusada, se requirió modificar la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008, así como su Anexo Técnico, para incorporar un mecanismo que garantizara la calidad de las huellas en el proceso de enrolamiento y en el envío de la información al Ministerio, así como una ampliación en las fechas de reporte, así: “[…] se requiere incorporar un mecanismo que garantice la calidad de las huellas en el proceso de enrolamiento y en el envío de la información a este Ministerio, así como una ampliación en las fechas de reporte de conformidad con los cambios que se realizarán para el mismo. […]”. hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica […]”.
Sentencia T-534 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 16 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en el Anexo Técnico de la Resolución núm. 4806 de 2009 acusada, también se modificaron las especificaciones referentes a los estándares y procedimientos para la toma y envío de la información al Ministerio, esto es, de las huellas, fotografías y documentos de identificación de los afiliados (que ya habían sido establecidas mediante las resoluciones núms. 2455 y 3755 de 2008 y en su Anexo), para garantizar la seguridad de la información reportada por las distintas administradoras, de la siguiente manera: “[…] ANEXO TECNICO ANEXO TÉCNICO DE AFILIADOS A PENSIONES, SALUD REGIMEN CONTRIBUTIVO, SALUD REGIMEN SUBSIDIADO, RIESGOS PROFESIONALES, SUBSIDIO FAMILIAR, CESANTÍAS Y ASISTENCIA SOCIAL 1 ESTRUCTURA Y ESPECIFICACIÓN DE LOS ARCHIVOS Y CARPETAS Datos que las administradoras deben suministrar al Ministerio de la Protección Social para la actualización de la base de datos del registro único de afiliados a la protección social RUAF.
Para garantizar la seguridad de la información reportada por las distintas administradoras, ésta debe ser firmada digitalmente, por lo tanto, la administradora deberá suministrar el certificado de firma digital a nivel de entidad, el cual debe ser emitido por una entidad certificadora abierta, legalmente autorizada para operar en el país. […] 2 ESTANDARES Y PROCEDIMIENTOS PARA LA TOMA Y ENVIO DE HUELLAS, FOTOGRAFIAS Y COPIAS DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD 17 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las administradoras deberán tener en cuenta los siguientes estándares para la toma y el envío de las huellas, fotografías y copias del documento de identificación para ser enviadas al RUAF: […] 3 CARACTERÍSTICAS DE FORMATO DE LOS ARCHIVOS DE TODOS LOS ANEXOS TECNICOS 3.1 ARCHIVO DE INFORMACIÓN GENERAL DE LOS AFILIADOS […] 3.2 LOS ARCHIVOS DE HUELLAS DE LOS AFILIADOS […] 3.3 LOS ARCHIVOS DE FOTOGRAFÍAS DE LOS AFILIADOS […] 3.4 LOS ARCHIVOS DE DOCUMENTOS DE IDENTIFICACIÓN DE LOS AFILIADO […]” (Destacado fuera de texto).
Al respecto, la Sala señala que fue a través de los artículos 3°18 de 18 Resolución 2455 de 2008 “[…]
ARTÍCULO 3. Las administradoras de cada uno de los subsistemas deberán disponer a partir de la fecha de vigencia de la presente resolución los mecanismos para la toma de las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados, de acuerdo con las características definidas en el anexo técnico que hace parte integral de esta resolución [ ]” (Artículo derogado por el artículo 1 de la Resolución 463 de 2011).
Resolución 3755 de 2008 “[…] ARTÍCULO 3o. Las administradoras podrán unirse o asociarse para el proceso de recolección y envío de las huellas, fotografías y documentos de identificación de sus afiliados al RUAF, de acuerdo con las características definidas en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución.
PARÁGRAFO 1 o. Cuando las Administradoras se unan o asocien para el cálculo del nivel de cumplimiento, de acuerdo con lo determinado en el artículo 5o de la Resolución 2455 de 2008, modificado por el artículo 2o de la presente resolución, se tendrá en cuenta el número total de afiliados únicos activos que las administradoras asociadas tengan cargados en el RUAF.
PARÁGRAFO 2 o. El proceso de toma o captura de huellas y fotografías se podrá realizar al momento en que el afiliado solicite la prestación de los servicios de salud. En tal caso, la IPS deberá facilitarlo. Para el efecto, se podrán suscribir los acuerdos a que haya a lugar entre las administradoras y los prestadores.
PARÁGRAFO 3 o. Con el fin de facilitar los procesos de recolección, toma, envío e intercambio de la información relacionada con lo dispuesto en esta resolución, las administradoras deben permitir el uso de web services [ ]”. 18 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las resoluciones núms. 245519 y 3755 de 2008, que el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL impuso a las administradoras del sistema de seguridad social la obligación de disponer de mecanismos para la toma de las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados, de acuerdo con las características definidas en el anexo técnico que hace parte integral de dichas resoluciones, para la recolección de la información que debían reportar al RUAF, por lo que dichas disposiciones eran las que tenían relación directa con los motivos y razones que fundamentan las peticiones de nulidad de la presente demanda.
Y mediante el Anexo Técnico de la Resolución núm. 2455 de 2008 señaló lo siguiente: “[…] ANEXO TÉCNICO 19 En los artículos 1º y 2º de la Resolución núm. 2455 de 2008 se adoptó el anexo técnico, correspondiente a las especificaciones de la estructura y de los archivos relacionados con la identificación de los afiliados y beneficiarios de los programas del Sistema de la Protección Social, así: “[…] Artículo 1°.
Adoptar para los efectos del artículo 4° del Decreto 1637 de 2006, el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución, correspondiente a las especificaciones de la estructura y de los archivos relacionados con la identificación de los afiliados y beneficiarios de los programas del Sistema de la Protección Social. Artículo 2°.
El anexo que se adopta a través de la presente resolución, deberá ser debidamente diligenciado y enviado mensualmente al Ministerio de la Protección Social, por cada una de las administradoras que conforman los Subsistemas de que trata el artículo 2° del Decreto 1637 de 2006, utilizando los mecanismos que el Ministerio haya dispuesto para el envío de la información del RUAF.
Dicha información deberá corresponder a la recopilada en el mes inmediatamente anterior a la fecha en la que se está enviando. […]” (Destacado fuera de texto). 19 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANEXO TECNICO DE AFILIADOS A PENSIONES, SALUD REGIMEN CONTRIBUTIVO, SALUD REGIMEN SUBSIDIADO, RIESGOS PROFESIONALES, SUBSIDIO FAMILIAR CESANTIAS Y ASISTENCIA SOCIAL 1.
ESTRUCTURA Y ESPECIFICACION DE LOS ARCHIVOS Y CARPETAS Datos que las administradoras deben suministrar al Ministerio de la Protección Social para la actualización de la base de datos del registro único de afiliados a la protección social RUAF. Las administradoras deberán enviar los archivos de acuerdo con las estructuras y especificaciones que a continuación se describen: […] 1.2 NOMBRES DE ARCHIVOS […] 1.3 ESTRUCTURA DEL ARCHIVO DE INFORMACION GENERAL DE AFILIADOS […] 1.3.2.REGISTRO TPO 2- REGISTRO DE DETALLE […]
1.3.3. CARPETA DE INFORMACIÓN DE HUELLAS DE LOS AFILIADOS […]
1.3.4. CARPETA DE INFORMACIÓN DE FOTOGRAFÍAS DE LOS AFILIADOS […]
1.3.5. CARPETA DE INFORMACIÓN DE DOCUMENTO DE IDENTIFICACIÓN DE LOS AFILIADOS […] 2. ESTANDARES Y PROCEDIMIENTOS PARA LA TOMA Y ENVIO DE HUELLAS, FOTOGRAFIAS Y COPIAS DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD Las administradoras deberán tener en cuenta los siguientes estándares para la toma y el envío de las huellas, fotografías y copias del documento de identificación para ser enviadas al RUAF: […]
3. CARACTERISTICAS DE FORMATO DE LOS ARCHIVOS DE TODOS LOS ANEXOS TECNICOS […]” (Destacado fuera de texto). 20 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera, que fue en el citado Anexo Técnico de la Resolución núm. 2455 de 2008 que se establecieron los ítems: “1.
ESTRUCTURA Y ESPECIFICACION DE LOS ARCHIVOS Y CARPETAS”, “2. ESTANDARES Y PROCEDIMIENTOS PARA LA TOMA Y ENVIO DE HUELLAS, FOTOGRAFIAS Y COPIAS DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD” y “3. CARACTERISTICAS DE FORMATO DE LOS ARCHIVOS DE TODOS LOS ANEXOS TECNICOS”, esto es, los mismos ítems (en los mismos numerales), que posteriormente fueron modificados por la Resolución acusada, en lo correspondiente al Anexo Técnico.
Ahora bien, la Sala destaca que no se trata de que el actor haya incurrido en una proposición jurídica incompleta, dado que no era procedente que en la demanda que nos ocupa integrara como actos acusados los artículos 3° de las resoluciones núms. 2455 y 3755 de 2008, porque en un proceso precedente, el aquí demandante ya había promovido la respectiva acción de nulidad contra dichas disposiciones con base en la misma causa petendi, o razones que sustentan las peticiones en el caso bajo análisis.
En efecto, como lo pusieron de presente en los escritos introductorios las partes, dentro del expediente con número único de radicación 21 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 110010324000 2009 00170 0020, el actor promovió la acción de nulidad contra los artículos 3° de las resoluciones núms. 2455 y 3755 de 2008.
El referido proceso, fue decidido por esta Sección, con ponencia de la consejera María Claudia Rojas Lasso, en sentencia de 30 de enero de 2014, en la que fueron denegadas las pretensiones de la demanda, entre otras, bajo las siguientes razones: “[…] Alega el demandante que la violación endilgada se evidencia, porque los actos acusados desconocen las funciones que la Carta Política confirió de forma exclusiva a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para atender el manejo, clasificación, archivo y recuperación de la información sobre el registro civil y todo lo relacionado con el manejo, archivo de la base de datos e identificación de los ciudadanos, así como lo relativo al manejo de la información y expedición de las certificaciones de los trámites correspondientes.
Dado lo anterior considera que las normas demandadas, al establecer a que sean las Entidades Promotoras de Salud –EPS- las que deban realizar una base de datos biométrica de sus afiliados, lo que está fomentando es que estos organismos incurran en gastos adicionales, cuando ya existe una entidad que ha sido encargada de realizar dichas funciones, lo cual, a juicio del actor, amenaza seriamente la sostenibilidad financiera del sistema de salud, al obligar a recopilar una información que ya ha sido compendiada con anterioridad por una entidad estatal y que además, se entiende que es una información que debe ser compartida entre los distintos organismos del Estado.
Fundamenta este argumento el actor, efectuando un análisis del avance histórico de lo que ha sido el proceso de la identificación de las personas en Colombia. […] 20 Conforme con el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, la demanda fue radicada el 20 de marzo de 2009, esto es, incluso antes de la expedición del acto acusado en el presente asunto. 22 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, corresponde a la Sala determinar si en ejercicio de las facultades legales, el Ministro de la Protección Social desconoció, entre otros, los principios de eficiencia, economía, eficacia, cobertura universal, coordinación, solidaridad, que inspiran el Sistema de Seguridad Social en Salud, al expedir los actos administrativos demandados que adoptan el anexo técnico para el Registro Único de Afiliados -RUAF-, por medio del cual se pretende unificar la base de datos de los afiliados al sistema, en cuyo caso se tendrá que verificar si tal ejercicio desconoció que dicha facultad le está reservada exclusivamente al Registrador Nacional del Estado Civil. […] 6.4.
Análisis de los cargos de la demanda. En cuando a la duplicidad de funciones por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de la Protección Social, en lo relativo a la identificación de los habitantes del territorio nacional En relación con el cargo relativo a la presunta dualidad de las funciones asumidas por el Ministerio de la Protección Social al momento de expedir las Resoluciones 2355 y 3755 del 2008 relativas a la identificación y registro civil de las personas, que considera el actor son de reserva exclusiva de la Registraduría Nacional por mandato constitucional y legal, la Sala advierte lo siguiente: […] Advierte la Sala que de acuerdo con disposiciones de rango superior, las autoridades del Estado tienen la obligación de velar por la prestación de los servicios públicos de la forma más eficiente posible, esto es, procurar incurrir en los menores costos, tal como se desprende de los principios constitucionales que se han recogido parcialmente por el artículo 209 de la Constitución, cuando se trata del ejercicio de la función pública, sea ya por las autoridades públicas o por los particulares en los casos especiales que lo autoriza la ley, Al respecto, el artículo 189 de la Constitución en su numeral 21 dispone que corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones de suprema autoridad administrativa: “21.
Ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los servicios públicos” […] 23 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala observa que el sistema de registro único de los afiliados al sistema de seguridad social en salud así como los otros sistemas de información, cuya creación se encuentra regulada por el artículo 15 de la Ley 797 del 2003, tienen como propósito servir de herramientas que permitan la unificación de la información de los datos básicos de los usuarios que acuden al Sistema de Seguridad Social en Salud, con la finalidad de evitar las situaciones que representen un riesgo para la financiación del sistema, tales como pueden resultar ser los casos de multiafiliación, evasión o elusión de aportes y, en general, todos los casos que puedan generar la suplantación personal, como bien coinciden en afirmar tanto los intervinientes en el proceso, como el Ministerio en la contestación de la demanda.
Para lograr estos cometidos se requiere, como lo desarrolla la Resolución 2455 del 2008 con su anexo técnico, de un sistema de información que proporcione y permita el archivo y administración de unos datos mínimos de los usuarios del servicio, pero que de forma rigurosa permitan la unificación de la información y garantizar la plena identificación de los usuarios.
Esto puede conllevar, correlativamente para el cumplimiento de dichas gestiones, la recolección de datos personales de cada uno de los usuarios que se vean beneficiados por los servicios del sistema. Al respecto, el artículo 1° de la Resolución 2455 del 2008, dispone: “Adoptar para los efectos del artículo 4° del Decreto 1637 de 2006, el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución, correspondiente a las especificaciones de la estructura y de los archivos relacionados con la identificación de los afiliados y beneficiarios de los programas del Sistema de la Protección Social.” Tal como se desprende de las atribuciones constitucionales que son desarrolladas y reguladas por el Decreto 1010 del 2000, se trata de funciones encaminadas a la organización del registro civil de las personas, lo cual comprende crear y reglamentar los espacios que permitan el uso y el acceso de la información personal por parte de sus titulares garantizándoles el ejercicio de otros derechos tales como el ejercicio y titularidad del nombre; la identificación personal bajo el proceso de cedulación; la participación en las actividades electorales; el ejercicio del derecho al sufragio y demás garantías o actividades que impliquen la identificación personal, como manifestación del 24 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho a la identidad y el ejercicio del buen nombre.
Siendo ello así se puede afirmar, que los sistemas creados mediante los Decretos 205 del 2003 y 1637 del 2006 bajo los cuales se amparó la expedición de las Resoluciones 2455 y 3755 del 2008, así como el sistema de información que debe administrar la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen un mismo propósito cual es el de administrar y servir de base de datos para identificar la información básica de las personas y garantizar el ejercicio de derechos concretos. […] Por tanto, entiende la Sala que el RUAF no pretende la creación de un mecanismo paralelo de identificación, como quiera que la persona ya ha sido identificada previamente por lo que se parte de su reconocimiento y titularidad de derechos, presupuesto que a su vez le permite acceder como usuaria o beneficiaria de los servicios ofrecidos por el sistema de salud.
Por esto, la reglamentación que expide la autoridad de policía administrativa, para el caso el Ministerio de la Protección Social, traslada a las administradoras la carga de recolectar y organizar la información sobre los usuarios de los servicios de salud, con el fin de garantizar la prevalencia en el ejercicio y efectividad de los derechos de los usuarios, así como facilitar el control y vigilancia del proceso de recaudo de los aportes al sistema, con el fin de evitar i) la defraudación al mismo y ii) falencias o asimetrías de información que creen espacios para la corrupción al interior del sistema, dando cumplimiento al principio de cobertura universal y progresiva del derecho a la salud.
A juicio de la Sala estas consideraciones sirven también de fundamento para desestimar la tacha de ilegalidad relativa a la violación del principio de igualdad, pues se advierte que con las cargas que se imponen a las administradoras del servicio de salud, lo que se pretende es garantizar y hacer efectivos derechos de mayor entidad como lo es el derecho fundamental a la salud, frente a las cargas administrativas que deben asumir quienes cuentan con mayor apoyo financiero y patrimonial para asumirlo.
Siendo ello así el artículo 3 de la Resolución 2455 del 2008 modificada por la Resolución 3755 del 2008, encuentra como justificación la garantía del acceso a un derecho que se preste a toda la población, situación que bajo un análisis de costo beneficio amerita que tanto los operadores del sistema de salud 25 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como los usuarios, tengan que asumir obligaciones mínimas de suministro de información, archivo y administración de esta.
En este sentido, el sistema de información que propone la Resolución 2455 del 2008 incluido su anexo técnico y la Resolución 3755 del 2008 que la modifica, no hace otra cosa que crear un sistema de control y prevención del fraude al sistema de salud, tal como se vio en las disposiciones y fines del artículo 15 literal a) de la Ley 797 del 2003 y del Decreto 1637 del 2006 que lo reglamenta, pues dichos actos administrativos buscan evitar o reducir al mínimo los posibles riesgos que pueden afectar la prestación continua del servicio de salud a toda la población con lo que se afectaría la universalidad y solidaridad del sistema.
Dado lo anteriormente expuesto, la Sala entiende que la aspiración del RUAF es la de actuar como mecanismo dentro del Sistema de Salud, que propenda por erradicar los riegos de corrupción que puedan atentar contra sus propios intereses y, que, no pueden ser cubiertos o protegidos con la información que se encuentra en la base de datos que maneja la Registraduría Nacional del Estado Civil.
No puede desconocerse que en caso de trasladarse la carga de asumir la relación de la información a los usuarios o a las administradoras, con el fin de que sean estos quienes acudan a la base de datos de la Registraduría Nacional, se estarían afectando los principios de eficiencia, eficacia, economía y celeridad en la prestación del servicio público de salud, tal como lo exige el artículo 209 de la Constitución cuando se trata de cumplir una función que representa un interés constitucional relevante como lo es garantizar el derecho a la salud de toda la población. Por otra parte, no puede perderse de vista que los recursos con los cuales se financia el presupuesto que permite la sostenibilidad del RUAF, son recursos que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social, tal como se desprende del artículo 15 de la Ley 797 del 2003, disposición que en modo alguno prohíbe que estos recursos se destinen a la implementación y sostenibilidad del sistema de información censurado, ya que la finalidad que se espera lograr redunda en retribuir al mismo sistema, reduciendo los costos por la defraudación y los riesgos de corrupción que pueden llegarse a presentar.
Finalmente estima la Sala que de lo que se trata es de que las entidades prestadoras de los servicios de salud, cumplan con las 26 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones que permitan el flujo de información entre los operarios del sistema de salud, sin asimetrías ni costos adicionales, objetivo que se garantiza con la obligación que se impone a los usuarios de suministrar la información mínima que alimentará la base de datos que tienen los operadores bajo su responsabilidad.
No se trata de información única y exclusiva relacionada con el registro civil de las personas, o de información relativa únicamente a permitir la identificación de los usuarios, tal como lo han querido hacer ver el demandante y los intervinientes, para justificar que se trata de información que debe conservar únicamente la Registraduría Nacional.
De allí que no se ha configurado una vulneración del artículo 121 de la Constitución Política, ni del Decreto 1010 del 2000, que regula la estructura y funciones básicas de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como lo deprecaron en su momento el actor y el coadyuvante […]”. En ese orden de ideas, la Sala señala que en el presente caso está configurada una ineptitud sustantiva de la demanda, que inhabilita a la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente a la litis, comoquiera que la Resolución núm. 4806 de 2009 no es la fuente de los efectos jurídicos que el actor reprocha, esto es, no hay una relación directa entre la causa petendi y el contenido del referido acto administrativo.
Finalmente, cabe precisar que no se advierte la posible configuración de cosa juzgada, dado que si bien, el presente asunto tiene una identidad de causa petendi con lo resuelto en el expediente 110010324000 2009 00170 00, lo cierto es que los dos procesos 27 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co difieren en cuanto a su objeto, dado que en ambas eventualidades fueron demandados en nulidad simple actos administrativos diferentes, sin que resulte relevante hacer mención a la identidad de partes21.
En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA, no hay lugar a ello, habida cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio de la acción pública de nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de ineptitud 21 Sobre este aspecto, esta Sala ha reiterado que “[…] en tratándose de procesos de nulidad como el caso sub lite, la identidad jurídica entre las partes, es un aspecto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada en la medida en que, estando habilitado todo ciudadano para “[…] interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley […]”21, no es necesario que la parte demandante del segundo proceso corresponda a la parte demandante del proceso primigenio, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la Constitución Política y la Ley, resultando irrelevante la identidad de las personas que participaron en el proceso [ ]”.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de junio de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2009- 00357-00. 28 Número único de radicación: 110010324000 2010 00136 00 Actor: Jairo José Arenas Romero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustantiva de la demanda.
En consecuencia, la Sala se INHIBE de proferir sentencia de mérito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta sentencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.