Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Nancy Leonor Bravo Muñoz Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por el Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 12 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán del 7 de septiembre de 2017, que accedió a las pretensiones demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz.
ANTECEDENTES La UGPP, interpuso la acción especial de revisión establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, para lo cual invocó la causal contenida en el literales b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La señora Nancy Leonor Bravo Muñoz, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución RDP 9602 del 19 de septiembre de 2012, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación y la nulidad total de las Resoluciones RDP 010743 del 10 de diciembre de 2012 y RDP 020155 del 10 de diciembre de 2012, mediante las cuales se desataron los recursos de reposición y apelación respectivamente, confirmando la decisión inicial.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de Ia reliquidación de Ia pensión de vejez, con base en Ia Ley 33 de 1985 y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de prestación de servicios.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, en sentencia del 7 de Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 septiembre de 2017, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Bravo Muñoz a partir del 11 de mayo de 2009, por prescripción trienal, tomando en cuenta el 75% del promedio devengado en el último año de servicios, así como los factores de asignación básica prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de navidad y prima de vacaciones, advirtiendo que aquellos que se reconocen y pagan anualmente se tendrían que tomar sobre las doceavas partes.
Inconforme con la decisión la UGPP interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de sentencia de 12 de abril de 20181; decisión que quedó ejecutoriada el día 30 de abril de 2018. Mediante la Resolución RDP 011390 del 6 de octubre de 2019 la UGPP dio cumplimiento a la sentencia en comento, reliquidando la pensión de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz en una cuantía de $2.282.496, efectiva a partir del 23 de febrero de 2009, con efectos fiscales desde el 11 de mayo de 2009.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 12 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Cauca, confirmó íntegramente la decisión de primera instancia que incluyó todos los factores salariales devengados en el último año de servicios por la demandante dentro de la reliquidación de jubilación, para lo cual tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: Que la posición adoptada por la entidad demandada, tanto en los documentos presentados como en su respuesta a la demanda y el recurso de apelación, respecto a la liquidación de la pensión de jubilación de la demandante, contradice el principio de inescindibilidad de la ley.
Esto se debe a que, al estar amparada la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL también debe calcularse de acuerdo con las disposiciones del régimen anterior (Ley 33 de 1985), es decir, sobre el 75% del valor percibido en el último año de servicio, tal como lo determinó el juez de instancia pues, su derecho pensional se consolidó antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, pero también antes de la Sentencia SU- 230 de 2015 de la Corte Constitucional.
Para respaldar esta afirmación, se citaron diversas sentencias que abogan por la inescindibilidad normativa, entre ellas las emitidas por el Consejo de Estado el 12 de septiembre de 2014 y el 9 de febrero de 2017, así como las de la Corte Interamericana el 28 de febrero de 20032 y el 1.° de julio de 20093. En cuanto a los factores considerados para la liquidación de la pensión de vejez de la demandante destacó la importancia del certificado de salarios expedido por la Jefe de Personal de la Dirección Departamental de Salud del Cauca Liquidada, el cual incluye asignaciones básicas, auxilio de alimentación, bonificaciones por servicios, primas de servicios, de navidad y vacacional, factores que a su juicio acertadamente fueron tenidos en cuenta por el tribunal de primera instancia. Respecto a la facultad de recobro del empleador sobre los factores salariales no cotizados, se afirmó que esta ópera por mandato legal, lo cual fue considerado por el 1 Folios 140 a 156, ibid. 2 Caso "Cinco Pensionistas" vs. Perú. 3 Caso "Acevedo Buendía y Otros (Cesantes y Jubilados de la Contraloría)" vs. Perú. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 tribunal de primera instancia al denegar el llamamiento en garantía, razón adicional para confirmar la decisión de primera instancia. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación, con base en los argumentos que pasan a exponerse: Que la liquidación ordenada excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz, al estar cobijada por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas en la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en su defecto, el artículo 21 ibidem. Que extraer el IBL de una norma derogada para la liquidación de las pensiones regidas por el régimen de transición equivale a aplicar la reviviscencia de dicha ley derogada, actuación que en este caso carece de fundamentación jurídica y se basa solo en una interpretación arbitraria de la misma ley posterior.
Que la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional4 y la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 en torno al ingreso base de liquidación, como quiera que las autoridades que profirieron las decisiones accionadas adoptaron su criterio respecto del ingreso base de liquidación con fundamento en una norma inaplicable aun cuando la pensionada no adquirió su derecho antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.
Que únicamente deben tenerse como factores salariales aquellos relacionados en el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, compilado en el artículo 2.2.3.1.3. del Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016, dado que la demandada es beneficiaria de la Ley 33 de 1985 al adquirir el estatus de pensionada el 23 de febrero de 2009, cuando cumplió los 55 años.
Que la decisión judicial cuestionada impacta negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, ya que la mesada devengada se incrementó de $2,820,700 a $3,270,601, sin justificación legal o jurisprudencial aparente. Por lo que, teniendo en consideración la edad de la pensionada y las 299,1 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto que la proyección de los pagos futuros debidamente indexados da un total de $134.565.326.
Contestación a la acción especial de revisión5 La señora Nancy Leonor Bravo Muñoz, al contestar la acción, se opuso a la totalidad de las pretensiones, argumentando que las sentencias objeto de la acción estaban conforme a derecho teniendo en cuenta que la validez de la decisión recurrida tiene 4 Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015y SU-395 de 2017. 5 Una vez vencido término para contestar la acción, el 25 de enero de 2022, el apoderado de la parte demandada radicó poder y solicitó el traslado de la demanda (índice 27 de SAMAI), sin embargo, no cuestionó la validez de la notificación efectuada en primera medida por la Secretaría de la Sección. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que analizarse con las normas (incluyendo los precedentes) vigentes, que para el caso que nos ocupa fueron anteriores a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018.
Que la demandada ha edificado su buena fe en la confianza que le ha depositado la administración pública, pues viene disfrutando de su derecho bajo la égida de una decisión judicial a su favor, por lo que, de conformidad con los artículos 3, 6 y 164 numeral 1, literal c de la Ley 1437 de 2011, la entidad no tendrá derecho a recuperar las que la demandada ha recibido.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Debe resolver la Subsección si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante, esto es, si la reliquidación de la pensión jubilación de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, con la inclusión del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) causal de revisión invocada en la demanda; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones6 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial7 por al menos tres 6 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 7 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»8.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira9 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cual dispone: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
Ha de resaltarse que en la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»10. De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993 «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 10 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, toda vez que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.
En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios.
Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.
Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Las reglas de unificación son precedente vinculante según los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, aplicables tanto en procesos judiciales como administrativos en curso.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Con el propósito de proferir un pronunciamiento sobre el particular, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del que resultó la sentencia objeto de reparo fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz con el ingreso base de liquidación señalado en la Ley 33 de 1985.
Para analizar la causal invocada en el literal b) del artículo mencionado, corresponde al juez determinar si los supuestos fácticos y jurídicos presentados por la entidad recurrente se ajustan a los criterios establecidos por el legislador en esa disposición, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. La Sala observa que los planteamientos expuestos en la acción se refieren a exponer en qué consiste la afectación del patrimonio público, toda vez que la UGPP establece la disparidad monetaria que existe entre el monto sobre el cual se reconoció la prestación periódica y aquel sobre el cual debió liquidarse, así como la proyección de los pagos adicionales que se realizarían conforme a la orden judicial, teniendo en cuenta la expectativa de vida de la pensionada.
Al respecto, señala la entidad recurrente que actualmente desembolsa a favor de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz una mesada pensional equivalente a $3.270.601, valor que confrontado con la liquidación de la mesada que en derecho le correspondería, la cual ascendía a la suma de $2.820.700 representa un aumento de Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la pensión; situación que constituye un menoscabo de los recursos públicos de la seguridad social y que con la proyección de pagos de acuerdo con la expectativa de vida de la pensionada el valor presente actuarial equivaldría a $193.453.626.
Por ello, al exponerse de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, pues indica de manera precisa y razonada la causal invocada, situación que habilita a analizar esta Corporación a continuar con el estudio del asunto. De ahí que se examinará, sí en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial.
El reproche de la UGPP radica en el periodo de liquidación y los factores sobre los cuales se ordenó efectuar el reconocimiento pensional, como quiera que, a su juicio, el Tribunal debió ceñirse al periodo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al cómputo de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que estuviesen enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Del material probatorio obrante en el expediente puede inferirse que la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz nació el 23 de febrero de 195411 y que laboró Dirección Departamental de Salud del Cauca12 como profesional universitaria desde el 7 de noviembre de 1977 hasta el 6 de junio de 2007. Según ello, para el 1 de abril de 1994 ya superaba los 35 años y acumulaba más de 15 años de servicio.
Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionada el 23 de febrero de 2009, cuando cumplió la edad de 55 años. Según la certificación emitida por el jefe de personal de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, durante el último año de servicios comprendido entre 5 junio de 2006 y el 6 de junio de 2007 la señora Bravo Muñoz devengó demás de la asignación básica, las vacaciones en dinero, la bonificación por servicios prestados, las primas de servicio, navidad y vacaciones13.
En sentencia dictada el 12 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión adoptada por el juez de instancia de reliquidar la pensión de la hoy demandada, incluyendo todos los conceptos mencionados anteriormente. Sobre el particular, debe precisarse que, ante la disparidad de criterios frente al IBL de las pensiones reguladas por el régimen de transición, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, precisando que los beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que la mesada pensional se liquide incluyendo todos los factores salariales que percibieron en el último año de servicio; considerando que la alusión que hace la norma a dicho aspecto es meramente enunciativa y no taxativa.
Es decir que, el IBL de la prestación económica se regía por la normativa anterior y no conforme a lo regulado en la Ley 100 de 1993. Nótese que, dicha decisión resultó fundamental para el ejercicio de la autonomía e independencia judicial en el análisis y resolución de los casos, puesto que las 11 Según lo establecido en el Registro Civil de Nacimiento obrante en el folio 4 del archivo digital denominado «2014- 456PrincipioParteUno», índice 12 SAMAI. 12 Tal como se advierte en la certificación emitida por la jefe de personal de la Dirección Departamental de Salud del Cauca Liquidada el 11 de marzo de 2008.
Folios 17 a 22, ibid. 13 Folio 22, ibid. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 mencionadas interpretaciones fueron aplicadas por las distintas autoridades judiciales del orden nacional, tal y como sucedió con la sentencia objeto de revisión, la cual se apegó a este precedente vertical y siguiendo esa directriz, dispuso que en la mesada de la hoy demandada se incluyeran todos los factores que constituyen salario y que fueron devengados en el último año de servicio.
De forma posterior, a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el anterior criterio se modificó y se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013. Al referirse al régimen general de pensiones precisó que «(…) los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».
En dicha providencia, además, señaló: «(…) No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada (…)» Así las cosas, esta Corporación delimitó los efectos del fallo de unificación a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.
Atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, para esta Sala, si bien la reliquidación de la prestación ordenada en el proceso ordinario excedió la cuantía, en razón a que aumentó el valor reconocido en la prestación al incluir la mayoría de los factores salariales devengados por la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz durante el último año de servicios, tal situación no constituye por sí sola la configuración de la causal alegada pues obedeció al criterio jurisprudencial vigente a la fecha en que se expidió el fallo, como pasará a explicarse.
Como ya quedara expuesto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 12 de abril de 2018 y quedó ejecutoriada 30 de abril del mismo año14; es decir, en vigencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y antes de que se profiriera la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. En tal virtud, las reglas de ésta última no se pueden irradiar a una situación que hizo tránsito a cosa juzgada.
La UGPP argumenta desconocimiento del precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, en el sentido de establecer que el IBL debió haber sido tomado como aspecto ajeno a la transición y que sólo podrían tomarse como factores de liquidación aquellos ingresos causados por el beneficiario, con carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas.
Pero observa la Sala que, en ningún momento, el recurrente expuso puntualmente las irregularidades que en el marco del proceso dieron lugar al reconocimiento de los factores o su inclusión de manera no legal. Si en gracia discusión, la entidad hubiese precisado lo anterior, este cargo por sí mismo resultaría insuficiente, pues no puede perderse de vista que la jurisprudencia vigente que fue aplicada por el fallador le permitía reconocer los factores discutidos para la liquidación de la pensión. 14 Tal y como reposa en la constancia de ejecutoria expedida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán. Índice 13 de SAMAI, folio 75, archivo «44_110010325000201900961002EXPEDIENTEDIGIC0220231205141003».
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En cuanto al desconocimiento de lo establecido en las sentencias SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 emitidas por la misma corporación, la Sala destaca que estas decisiones fueron emitidas después de que el Tribunal Administrativo del Cauca tomara su decisión. Por lo tanto, no se podía exigir a este último que considerara o proporcionara argumentos para justificar su desviación del criterio establecido en dichas sentencias.
Sobre lo anterior, se resalta que, si bien es cierto que a partir de la expedición de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, fueron reconocidos como elementos de la transición, la edad, tiempo de servicios y monto y que a partir de allí emergió un conflicto entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el IBL ante el cual, se crearon dos líneas jurisprudenciales contrarias entre los dos órganos de cierre; también lo es, que el juez natural de la causa, en el ejercicio de su autonomía e independencia podía aplicar el derecho viviente de cualquiera, siempre y cuando argumentara las razones por las cuales se apartaba del precedente emitido por una de las dos instituciones antes mencionadas.
Por lo expuesto, contrario a lo que alega la parte accionante, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, además indicó que tuvo en consideración que los preceptos allí contenidos se acompasaban en mayor medida a los principios de inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales; motivo por el cual no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, antes bien, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada.
En consecuencia, no se demostró la trasgresión de las normas legales y constitucionales alegadas por la UGPP, en tanto la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión y en consecuencia se declarara infundada la acción. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Según lo estipulado en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable mediante remisión expresa del artículo 188 ibidem, que prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente» se deriva la procedencia de la condena en costas en contra de la UGPP, dado que la acción especial de revisión interpuesta resultó fallada en su contra.
Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación de la acción, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designó un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00961-00 (6672-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 12 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán del 7 de septiembre de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Condenar en costas a la UGPP en favor de la señora Nancy Leonor Bravo Muñoz, las cuales se liquidarán por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. Tercero: Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso