Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Accionante: Adriana Rivera Palacio Accionado: Consejo de Estado;
Sala Cuarta Especial de Decisión Temas: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Rechazo del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el auto que decidió el incidente de liquidación de perjuicios.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 4 de septiembre de 2024, mediante la cual la Sección Cuarta de esta corporación, declaró improcedente la solicitud de amparo. II.
ANTECEDENTES La señora Adriana Rivera Palacio, por medio de apoderado, interpone acción de tutela contra la providencia del 30 de noviembre de 2023, que dictó el Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión dentro del proceso con radicado 11001 03 15 000 2023 02512 00, mediante la cual confirmó el auto del 28 de junio de 2023, que rechazó por improcedente y extemporánea la demanda en el recurso extraordinario de revisión 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio formulado contra el proveído del 19 de octubre de 2020, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, que resolvió el incidente de liquidación de perjuicios. 2.1.
Pretensiones La accionante solicita lo siguiente: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora ADRIANA RIVERA PALACIO al interior del proceso identificado con el […] radicado 11001031500020230251200. SEGUNDA: DECLARAR que la SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO incurrió en un defecto procedimental absoluto y que, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al interior del proceso identificado con el […] radicado 11001031500020230251200.
TERCERA: REVOCAR la [providencia judicial] proferida el 30 de noviembre de 2023 al interior del proceso identificado con el […] radicado 11001031500020230251200 por [la] SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO. Y, en consecuencia, QUINTA: (sic) ORDENAR a la SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO dar trámite al RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN interpuesto en contra de la providencia proferida el 19 de octubre de 2020 al interior del proceso identificado con el […] radicado 05001233100019900086100.
SEXTA: ADOPTAR cualquier otra medida adicional que el juez considere pertinente para la efectiva tutela de los derechos fundamentales de la señora ADRIANA RIVERA PALACIO al interior del proceso identificado con el […] radicado 11001031500020230251200. 2.2. Hechos El Consorcio ICSA interpuso demanda de reparación directa contra la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) e HIXCOL Energy INC, para que fueran declaradas solidariamente responsables de los perjuicios irrogados con ocasión del tránsito de vehículos pesados y maquinaria industrial para la exploración y explotación de pozos petrolíferos durante el lapso en que se ejecutaba el contrato celebrado para la construcción de la carretera Ciénaga, Sardinata, Caño La Gloria. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio Al proceso le correspondió el radicado 05001 23 31 000 1990 00861 00 dentro del cual se decretaron pruebas el 29 de septiembre de 1999 y, una vez practicadas, el 25 de marzo de 2004 el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia mediante la cual declaró no probadas las excepciones y desestimó las súplicas de la demanda, pues consideró que no acreditaron los perjuicios alegados, ya que de las piezas procesales obrantes en el plenario no era posible determinar el daño. El 24 de octubre de 2013, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió fallo de segundo grado, revocando la decisión del a quo y, en su lugar, declaró solidariamente responsables a la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) e HIXCOL Energy INC, por el detrimento patrimonial ocasionado al Consorcio ICSA; en consecuencia, les impuso condena en abstracto, por los daños materiales causados.
El 5 de diciembre de 2014, una vez ejecutoriada la sentencia del ad quem y, dentro del plazo establecido, se promovió incidente de liquidación de perjuicios. Con la solicitud de pruebas se aportó dictamen pericial elaborado por Luis Carlos Restrepo Arango con el fin de demostrar «la evaluación final de los [daños] sufridos por el Consorcio ICSA Ltda. – Luis Fernando Rivera Cardona durante la suspensión del contrato [por] el período septiembre 5/1988 a diciembre 05/1988, [comoquiera] que esta fue la única suspensión aceptada por el Consejo de Estado en su sentencia».
El Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto del 10 de septiembre de 2015 decretó la totalidad de las pruebas solicitadas tanto por el demandante como por la parte demandada y designó como perito al ingeniero Carlos Ramírez Páez, que el 16 de agosto de 2016 allegó dictamen pericial cuya conclusión consistió en que los argumentos expuestos por el señor Restrepo Arango en el cálculo de cada una de las partidas expuestas se encontraban acordes con lo previsto en la teoría profesional para la ejecución de un presupuesto y en especial con el sistema de análisis de precios unitarios.
El 2 de septiembre de 2016, el Tribunal emitió proveído en el cual ordenó poner en conocimiento de las partes el dictamen y, el 8 de septiembre de 2016 el accionante 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio pidió la aclaración y complementación en relación con los intereses y elementos de juicio utilizados por el perito para la evaluación de perjuicios.
El 16 de septiembre se accedió a lo solicitado. El 29 de agosto de 2019, se profirió auto en el que se estimó que la parte actora falló en la forma de acreditar la cuantía del perjuicio, pues no trajo ningún elemento de juicio para demostrarla en debida forma, incurriendo en las mismas deficiencias probatorias que condujeron a proferir una condena en abstracto ante la ausencia de medios idóneos para cuantificar los daños; en consecuencia, desestimó las pretensiones de liquidación de la condena impuesta por el Consejo de Estado en sentencia del 31 de enero de 2013, corregida el 26 de febrero de 2014.
El 12 de septiembre de 2019, el Consorcio ICSA apeló esa decisión y el 19 de octubre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante auto del 19 de octubre de 2020, la confirmó. El 15 de mayo de 2023, los señores Mariana Rivera Palacio, Adriana Rivera Palacio y Juan Sebastián Rivera Palacio, sucesores procesales del señor Luis Fernando Rivera Cardona;
Luz Victoria Cardona Jaramillo, Andrea Cardona Jaramillo, Ángela María Cardona Jaramillo, sucesores procesales del señor Henry José Cardona Jaramillo; y Hugo La Roche Largo, cesionario de los derechos litigiosos de ICSA interpusieron a través de apoderado recurso extraordinario de revisión en contra de la providencia del 19 de octubre de 2020, que desató en segunda instancia el incidente de liquidación de perjuicios proferida al interior del proceso con radicado 05001 23 31 000 1990 00861 00 con base en la causal sexta establecida en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que se configuraba la nulidad de la providencia impugnada.
El 28 de junio de 2023, la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rechazó el recurso extraordinario de revisión, porque consideró que (i) la providencia objeto de censura es un auto y no una sentencia, por lo cual no es susceptible de controvertirse mediante el mecanismo incoado y (ii) el trámite debía someterse a las normas que se encontraban vigentes en el momento de su formulación, esto es, la Ley 1437 de 2011, y no por las disposiciones que rigieron el proceso ordinario en el que fue expedida la providencia objeto del recurso, Código Contencioso Administrativo; entonces, el término con el que contaba 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio para impetrarlo era de un año y no de dos, por tanto, fue presentado de forma extemporánea.
El 19 de julio de 2023, formuló recurso de súplica en contra de la aludida providencia, insistiendo en que (i) el proveído del 19 de octubre de 2020, expedido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado al interior del proceso de reparación directa con radicado 05001 23 31 000 1990 0086100, es susceptible de debatirse mediante el recurso extraordinario de revisión, teniendo en cuenta que por su contenido y alcance es materialmente una sentencia, y porque se impetró en el término legal, pues le es aplicable la normativa prevista en el Decreto 1 de 1984, en virtud del régimen de transición establecido en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
El 30 de noviembre de 2023, la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la providencia impugnada, considerando que (i) el auto sobre el que se pretendió elevar el recurso extraordinario de revisión es una cuestión accidental que no tiene el alcance de un fallo judicial;
(ii) se trataba de un nuevo proceso diferente del culminado con la sentencia que se pretendía invalidar, por consiguiente, debía interponerse dentro del plazo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. El referido auto se notificó a través de correo electrónico el 14 de diciembre de 2023. 2.3. Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la providencia censurada se vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así mismo, se incurrió en los defectos material o sustantivo y procedimental, al fundamentar su decisión en un precepto que no regía para el caso concreto y al aplicar irreflexivamente una norma procesal para denegar el acceso al recurso extraordinario, todo ello, en contravía de sus garantías constitucionales.
En la decisión objeto de la presente acción se efectúo una interpretación irrazonable del artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), sobre la base de que el recurso extraordinario de revisión es 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio un proceso distinto a aquel del que se deriva la sentencia sobre la que se persigue la revisión, por tanto, al presentarse luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, resultaba aplicable en su integralidad dicha normativa, incluyendo el término de caducidad contemplado en el artículo 251 ibidem, lo que resulta insostenible y se cae por su propio peso.
La autoridad judicial se apartó del procedimiento establecido legalmente para el trámite del recurso extraordinario de revisión en el asunto, que es el contenido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, para ceñirse a lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y como consecuencia de ello, negar irrazonablemente el acceso a la administración de justicia. Igualmente, incurrió en exceso ritual manifiesto al aplicar irreflexivamente las normas procedimentales referentes a la procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, para renunciar a conocer el caso de fondo y denegar el derecho a obtener justicia real y efectiva en desmedro de los recurrentes. 2.4.
Actuación procesal Mediante auto del 16 de julio de 2024, el magistrado Wilson Ramos Girón de la Sección Cuarta admitió la acción de tutela, que ordenó notificar a los magistrados del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a los señores Mariana y Juan Sebastián Rivera Palacio;
Andrea y Ángela María Cardona Jaramillo y Hugo La Roche Largo, quienes formularon el recurso extraordinario de revisión con radicado 11001 03 15 000 2023 02512 00 como terceros interesados en las resultas de esta acción, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. Por auto del 5 de noviembre de 2024, se ordenó notificar del trámite constitucional a HIXCOL Energy INC y a la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) como terceros con interés, por cuanto actuaron como parte demandada dentro del recurso extraordinario de revisión, para que si a bien lo tenían intervinieran dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio 2.5.
Intervenciones 2.5.1. Del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión. El doctor Pedro Pablo Vanegas Gil, en su calidad de magistrado ponente del auto del 28 de junio de 2023, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de revisión, solicita se declare improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Adriana Rivera Palacio, ya que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, puesto que la parte actora no presentó argumentos suficientes que demostraran por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional.
Por su parte, el magistrado Juan Enrique Bedoya Escobar indica que con la providencia proferida por la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta corporación no se vulneró garantía fundamental alguna a la accionante y que la solicitud de amparo se promovió de manera extemporánea, por tal razón, pide se nieguen las pretensiones y/o se declare su improcedencia porque no se encuentra satisfecha la exigencia de inmediatez.
Advirtió que con la expedición del auto del 30 de noviembre de 2023, no se violaron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los demandantes del recurso extraordinario de revisión, puesto que aplicó el criterio según el cual solo procede contra sentencias judiciales, así como lo dispuesto en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que regula el término para su interposición, normativa vigente para el caso.
En el proveído acusado se atendieron los mandatos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso y el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el precedente jurisprudencial fijado por la Sala Plena de esta corporación. Así mismo, no se trató de una providencia que, con una argumentación irrazonable o desproporcionada, hubiese juzgado el asunto de manera diferente de otros en los que se ha discutido la oportunidad de presentación del recurso extraordinario de revisión. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio Finalmente, se observa que el auto del 30 de noviembre de 2023 fue notificado por correo electrónico el 14 de diciembre de 2023 y que la tutela se radicó el 11 de julio de 2024, en ese sentido, se encuentra que el mecanismo constitucional no cumple con el requisito de inmediatez porque transcurrieron más de seis meses desde que el solicitante tuvo conocimiento de la providencia judicial hasta la efectiva interposición de la solicitud de amparo. 2.5.2.
La Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), por medio de apoderado, dio contestación a la demanda, oponiéndose de manera categórica a los hechos y pretensiones planteados por la señora Adriana Rivera Palacio, toda vez que el objeto de impugnación es una providencia de autoridad judicial competente, esto es, el Consejo de Estado, en el marco de los presupuestos de ley y en la que además no se satisface el requisito de inmediatez que se exige para efectos de amparar las garantías fundamentales presuntamente desconocidas. 2.5.3.
Las demás personas vinculadas como terceros con interés guardaron silencio; no obstante, fueron debidamente notificadas. 2.6. La sentencia que se impugna El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 4 de septiembre de 2024 declaró improcedente la acción de tutela. En primer lugar, aceptó el impedimento manifestado por la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, toda vez que integró la Sala que dictó una de las providencias cuestionadas, esto es, la del 30 de noviembre de 2023, mediante la que se decidió el recurso de súplica presentado contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión, por consiguiente, participó dentro del proceso en el que se expidió el proveído objeto de la acción constitucional y, en consecuencia, se hallaba incursa en la causal prevista en el artículo 56, numeral 6, del Código de Procedimiento Penal.
Precisó que, si bien la parte actora censuraba los autos del 29 de junio de 2023 y 30 de noviembre de 2023, el análisis de los cargos propuestos se centraría en la última 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio providencia por ser la que decidió de manera definitiva sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Consideró que la acción de tutela no cumplía el requisito general de inmediatez, ya que consultado el expediente 11001 03 15 000 2023 02512 00 en el aplicativo Samai, se estableció que la providencia del 30 de noviembre de 2023, fue enviada por correo electrónico a las partes el 14 de diciembre de 2023, de modo que fue efectivamente notificada el 19 de diciembre de 2023, en atención al numeral 2 del artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
En el asunto sub examine, la demanda de tutela fue presentada el 11 julio de 2024, esto es, luego de seis meses y veintidós días de su notificación, término que supera el plazo límite previsto por la Sala Plena de esta corporación, sin que se advirtiera alguna circunstancia de modo, tiempo o lugar que justificara la demora en promover la acción de tutela y el apoderado de la accionante tampoco lo expuso. 2.7.
Impugnación La accionante solicita se revoque la decisión anterior y, en su lugar, se protejan sus garantías fundamentales. Al respecto alega lo siguiente: El 30 de noviembre de 2023, la Sala Cuarta Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado profirió auto al interior del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001 03 15 000 2023 02512 00, por medio del cual desató el recurso de súplica, en el sentido de confirmar la decisión impugnada; consolidando así la afectación de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que fue notificado a las partes a través de correo electrónico el 14 de diciembre de 2023.
Según el artículo 8.º de la Ley 2213 de 2022, la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje; motivo por el cual, en el presente caso, los términos de ejecutoria comenzaron a contarse el 19 de diciembre de 2023, hubo suspensión de términos, en razón a la vacancia judicial, del 20 de diciembre de 2023 al 10 de enero de 2024; entonces, la 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio referida providencia cobró ejecutoria el 12 de enero de 2024.
El 11 de junio de 2024, interpuso acción de tutela en contra de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, por violación del derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que por reparto le correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado bajo la radicación 11001 03 15 000 2024 03616 00, que en fallo del 4 de septiembre de 2024, sin considerar que el amparo constitucional se promovió dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que la providencia demandada adquirió su ejecutoria, declaró la improcedencia por el supuesto incumplimiento al requisito de inmediatez.
Así las cosas, y como lo ha señalado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado los seis meses que constituyen el plazo del cual se predica la inmediatez comienza a contabilizarse a partir del momento en que adquirió ejecutoria la decisión judicial atacada y no como erróneamente lo indica el a quo, desde su notificación. Entonces, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el «11 de julio de 2024», y que aquella fecha resulta no ser mayor a seis meses desde el 12 de enero de 2024, es evidente que se cumplió con el requisito de inmediatez y, por tanto, el amparo constitucional irrogado es procedente.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio la Sección Cuarta de esta corporación. 3.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la señora Adriana Rivera Palacio contra el auto del 30 de noviembre de 2023, que profirió la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de revisión con radicación 11001 03 15 000 2023 02512 00. 3.3.
Marco Normativo y jurisprudencial 3.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio controlada a través de ese mecanismo cuando desborda los límites que la Constitución le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de aquellos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por ello deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, estos son los siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Igualmente, como causales específicas de procedibilidad, señaló las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; destacando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,2 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe abordarse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de decisiones que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,3 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 3.3.2.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional4 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales. En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que estos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González.
Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 4 Ver sentencias T-125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio a pesar de que existen otros medios, no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable5 En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» de la tutela fijados por la Corte Constitucional. 3.4.
Hechos probados 3.4.1. El 28 de junio de 2023, el magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado resolvió dentro del expediente con radicación 11001 03 15 000 2023 02512 00, lo siguiente:6 PRIMERO: RECHAZAR por improcedente y, además, por extemporánea la demanda en el recurso extraordinario de revisión presentada por los señores Mariana Rivera Palacio, Adriana Rivera Palacio, Juan Sebastián Rivera Palacio, Luz Victoria Cardona Jaramillo, Andrea Cardona Jaramillo, Ángela María Cardona Jaramillo y Hugo La Roche Largo, por las razones expuestas en esta providencia. […] 3.4.2.
El 30 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, al desatar el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra la providencia anterior, dispuso lo siguiente:7 Primero. – Confirmar el auto del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado contra la providencia proferida el 19 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C a través de la cual se resolvió, en segunda instancia, el incidente de liquidación de perjuicios con radicado 05001-23-31-000- 1990-00861-02.
Segundo. – Devolver el expediente al despacho correspondiente. Tercero. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. – Dejar las anotaciones correspondientes en la plataforma digital SAMAI. 5 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 6 Índice 2, del expediente electrónico. 7 Índice 2, del expediente electrónico. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio 3.4.3.
El 14 de diciembre de 2023, se notificó electrónicamente a las partes el proveído del 30 de noviembre de 2023.8 3.5. Análisis de la Sala 3.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela La Sala considera que contrario a lo que decidió la primera instancia, el asunto en estudio cumple el «requisito de inmediatez», toda vez que la providencia objeto de censura se dictó por la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta corporación el 30 de noviembre de 2023, fue notificada a las partes por correo electrónico el 14 de diciembre de 2023, quedando ejecutoriada el 12 de enero de 2024 y la solicitud de tutela se radicó en la Secretaría General de esta corporación el 12 de julio de 2024;9 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
El caso «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate que plantea la parte actora gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa. En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad» en cuanto se censura la providencia que resolvió el recurso de súplica que se interpuso contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión con radicación 11001 03 15 000 2023 02512 00.
Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la providencia que se cuestiona es aquella que confirmó el rechazo del recurso extraordinario de revisión. 8 Índice 19, del expediente electrónico con radicado 11001 03 15 000 2023 02512 00. 9 Índice 1, del expediente electrónico. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir el proveído del 30 de noviembre de 2023, que emitió la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta corporación. 3.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 3.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.10 3.5.2.3.
Desarrollo jurisprudencial del defecto procedimental 10 Corte Constitucional. Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio Ha dicho la Corte Constitucional con respecto al defecto procedimental,11 que este puede ser de dos tipos: a) De carácter absoluto, que se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un trámite ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al debido proceso, o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto. b) Por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esa vía, sus actuaciones se convierten en una denegación de justicia habida cuenta que sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de preferir el tenor de las formas procesales.
En otras palabras, el juez asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda. 3.5.3. El caso concreto La señora Adriana Rivera Palacio alega que el Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, vulneró sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia e incurrió en los defectos material o sustantivo y procedimental, al proferir la providencia del 30 de noviembre de 2023 dentro del recurso extraordinario de revisión que impetró contra el auto del 19 de octubre de 2020, por medio del cual la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación resolvió, en segunda instancia, el incidente de regulación de perjuicios en el proceso de reparación directa con radicación 05001 23 31 000 1990 00861 02.
La autoridad accionada consideró que debía confirmarse la decisión objeto del recurso de súplica incoado por la parte demandante contra el auto del 28 de junio de 2023, que rechazó por improcedente y extemporánea la demanda extraordinaria de revisión, por las siguientes razones: 11 Sentencia T-213 de 2012. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece la procedencia del mecanismo extraordinario promovido por la accionante y, en el artículo 250, las causales por las cuales se puede ejercer de manera excepcional, el control de legalidad sobre las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por los jueces y salas que integran la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, así: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Con fundamento en lo anterior, señaló la Sala Cuarta Especial de Decisión que del contenido de esas normas se extraía que el legislador no creó escenario alguno en el que el recurso extraordinario de revisión resultara procedente contra autos interlocutorios, sino que, estrictamente, abrió la posibilidad de que se empleara, de manera exclusiva, contra sentencias debidamente ejecutoriadas. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio En ese sentido, indicó que la regla a la que hizo alusión no admitía interpretación diferente de la propia literalidad del precepto; por consiguiente, no le era dable aplicar una exégesis extensiva que habilitara el medio extraordinario de impugnación a decisiones que no ostentaran la categoría de «sentencia debidamente ejecutoriada», como lo pretendía la parte recurrente.
Además, el legislador no ha tenido la intención de modificar el criterio de pertinencia dispuesto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, como lo corrobora el hecho de que no sufrió modificación con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. Así mismo, estimó que si bien, la mayoría de los integrantes de la Sección Quinta de esta corporación en sentencia del 14 de septiembre de 2017, dictada en el proceso con radicación 11001 03 15 000 2021 01550 00, adoptaron la posición de que la revisión extraordinaria «procede respecto de autos interlocutorios que determinen la terminación del proceso, es decir, que su procedencia no está restringida únicamente a sentencias, porque de ellos se predica la cosa juzgada», lo cierto es que al juez no le está dado interpretar de forma extensiva los lineamientos del legislador, máxime cuando dispuso que solo podía ejercerse contra sentencias ejecutoriadas «sin haberse hecho excepción alguna a dicha norma».
Consideró la Sala Cuarta Especial de Decisión que no tenía vocación de prosperidad lo alegado en el recurso de súplica, en el sentido de que el auto por el cual se resolvió en segunda instancia sobre el incidente de liquidación de perjuicios es materialmente una sentencia, dado su contenido, trascendencia y alcance jurídico. Al efecto hizo el siguiente pronunciamiento: […] Al respecto, es conveniente precisar que, es innegable la relación de conexidad que existe entre las materias que se (sic) la ley somete a los trámites incidentales con aquellas que son propias del fondo del asunto.
En este sentido, la Corte Constitucional indicó: «[l]os incidentes se ocupan de cuestiones accidentales, o incidentales, de donde proviene su nombre, que influyen de manera más o menos efectiva, según su naturaleza, en el adelantamiento del proceso o en la solución de los contenidos del conflicto […]».12 En línea con lo anterior, en el proceso de reparación directa que adelantó Luis Fernando Rivera Cardona y el Consorcio ICSA Ltda. contra ECOPETROL e HIXCOL 12 «Corte Constitucional, Sentencia C-429 de 1993». 20 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio ENERGY INC, la sentencia de segunda instancia resolvió sobre la responsabilidad de las demandadas por el daño causado a la parte actora.
Sin embargo, en cuanto al perjuicio causado con el daño, en el artículo 173 del CCA, hoy 193 del CPACA, el legislador previó que «cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso» su liquidación se efectuará a través del trámite incidental. Es decir, se trata de una de esas cuestiones accidentales que, pese al interés que surge a la parte beneficiada con la sentencia, no es determinante del sentido de la decisión que se adopte en ella.
De ahí que, las mencionadas normas admitan la posibilidad de que el perjuicio no quede establecido en el trámite del proceso ordinario y pueda ser demostrado en el curso del incidente, con la salvedad de que en este último resulta improcedente analizar la prueba y certeza del daño pues este aspecto es propio del fallo13 A renglón seguido, en la providencia atacada se analizó lo relativo al plazo para formular el recurso extraordinario de revisión, sobre el particular señaló que según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, se debe interponer dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuya revisión se pretende, sin embargo, en el caso de que se invoquen las causales previstas en los numerales 3 y 4, el término empieza a correr a partir de la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare o si se trata de aquella establecida en el numeral 7 desde «la ocurrencia de los hechos que daría lugar al recurso».
Por su parte el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo preveía que debía presentarse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la providencia objeto de revisión. Destacó la autoridad demandada que de conformidad con el criterio fijado por la Sala Plena de esta corporación en auto del 12 de agosto de 2014, el recurso extraordinario de revisión es un nuevo proceso, diferente del que culminó con la providencia que se persigue invalidar, por tanto, debe interponerse dentro del término que señale la norma vigente al momento en que quedó en firme la sentencia objeto de impugnación, por los siguientes motivos: […] la Sala Plena de esta Corporación consideró que el recurso extraordinario de revisión es un nuevo proceso, diferente del culminado con la providencia que se pretende invalidar.
Sobre este carácter, la Corte Constitucional en la sentencia C- 269 de 1998 sostuvo que este medio de impugnación «más que un recurso, es un verdadero proceso» y en la sentencia C-450 de 2015 concluyó que «se trata de un nuevo proceso del que se tiene conocimiento por primera vez, tan es así, que requiere de una nueva demanda en la que incluso se pueden solicitar pruebas». 13 «Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 16 de febrero de 2017, radicación: 05001-23-31 000- 2007-00379-01. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio En ese sentido, los recursos extraordinarios de revisión, que en realidad se comportan como un proceso nuevo y distinto del originario, deberán interponerse dentro del término que señale la norma que se encuentre vigente al momento de quedar ejecutoriada la sentencia objeto de este mecanismo, es decir, si la sentencia sobre la cual se pretende la revisión quedó ejecutoriada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, el término para interponer el recurso extraordinario será el señalado el artículo 187 de esa codificación, pero si quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, el término será el previsto en el artículo 251 de esa normativa.
Con base en lo expuesto, concluyó que debido a que el auto del 19 de octubre de 2020, emitido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C se notificó el 10 de mayo de 2021 y quedó ejecutoriado el 18 de mayo del mismo año, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en atención a que la parte recurrente alegó como causal de revisión la nulidad de la providencia, el recurso extraordinario podía impetrarse hasta el 19 de mayo de 2022, pero como se presentó el 12 de mayo de 2023, se hizo extemporáneamente.
En ese orden de ideas, considera la Sala que la autoridad demandada profirió la providencia objeto de censura en el ámbito de sus competencias y luego de analizar la procedencia y la normativa que rige el término para ejercer el recurso extraordinario decidió que le asistía razón al a quo al rechazar la demanda de revisión promovida por la accionante contra el auto que resolvió en segunda instancia el incidente de liquidación de perjuicios Así las cosas, la Sala estima que la actuación de la Sala Cuarta Especial de Decisión no está incursa en una vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la accionante, pues resolvió el asunto que se sometió a su examen con fundamento en la normativa y en la jurisprudencia en relación con la procedencia y el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, y en ejercicio de las facultades de autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa, y que en forma precisa lo habilitan para aplicar la ley sustancial y fijarle su verdadero sentido y alcance frente al caso concreto. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio Y es que el fallador constitucional no puede tomar posición en juicios de interpretación, pues ello compete estrictamente al juez natural.
El oficio del juez de tutela, cuando se trata de providencias judiciales, es revisar que la decisión no sea manifiestamente arbitraria y desproporcionada, lo que no ocurre en el asunto sub examine. Igualmente, la Sala encuentra que en la providencia enjuiciada no se incurrió en el defecto procedimental aducido por la parte demandante, ya que precisamente en obedecimiento a las normas que establecen la procedencia del mecanismo extraordinario de revisión y el término para su interposición, rechazó la demanda, lo que por ningún motivo desconoce los artículos 29 y 229 de la Constitución; además, la providencia se profirió por el juez competente, el trámite se surtió mediante el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico y en el que pudo hacer uso del recurso de súplica para discutir lo resuelto por el a quo. 3.
Conclusión La Sala concluye que en la providencia del 30 de noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, que confirmó el auto del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporánea la demanda en el recurso extraordinario de revisión no se incurrió en los defectos alegados por la parte actora.
En tal sentido, la Sala procederá a revocar la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la acción interpuesta y, en su lugar, se denegará el amparo deprecado por la señora Adriana Rivera Palacio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 4 de septiembre de 2024, que dictó el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la que declaró la improcedencia de la acción de 23 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03616 01 Demandante: Adriana Rivera Palacio tutela.
En su lugar, negar el amparo solicitado por la señora Adriana Rivera Palacio, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva del presente proveído. Segundo. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM