Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: ERLIN ABAD PALACIOS MORENO Bogotá, D. C., cinco (05) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Temas: Prima especial de servicios SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los señores Sandra Helena Portilla Constaín, Alexandra García Parra, José Aníbal Mejía Camacho, Laura Patricia Prieto Restrepo, Ricardo Rendón Puerta, Gilberto Javier Guerrero Díaz, Fernando Darío Bohórquez Tovar, Luis Carlos Bonilla Rico, Lubeth del Carmen Ceballes Cuenca, 2 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Julián Harold Herrera Calderón y Raúl Cadena Lozano, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 5384 del 12 de diciembre de 2014 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo en relación con el recurso de reposición interpuestos y no decididos en contra del acto anteriormente mencionado, por medio de los cuales se negó el pago y reliquidación del salario básico mensual en un 30% y el reajuste en igual porcentaje de las prestaciones sociales devengadas conforme a la ley.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: […] TERCERA: Una vez declarar la nulidad de los actos administrativos, a título de reparación de perjuicios, condénese a la demandada a pagar a mis representados las diferencias prestacionales que se le adeudan, correspondientes a su período de vinculación como funcionarios judiciales y que les dejaron de pagar, que resultan de aplicar el 60% de la prima especial como factor salarial para su reliquidación, con relación a la bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, con todas las consecuencias jurídicas.
CUARTA: Condénese a la demandada a pagar a mis representados la indexación de las condenas a que haya lugar, con base en el IPC, desde la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente hasta que el mismo se verifique, y por tratarse de pagos de tracto sucesivo, que la indexación se aplique separadamente, respecto de cada obligación, conforme al art. 187 in fine del CPACA.
QUINTA: Que se condene a la entidad a pagar a mis representados los intereses moratorios sobre las condenas a que haya lugar, en la forma señalada en NO. 4 del art. 195 del CPACA., desde la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente hasta que el mismo se verifique, y por tratarse de pagos de tracto sucesivo, que los intereses se apliquen separadamente, respecto de cada obligación. SEXTA: Ordénese el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA.
SÉPTIMA: Que se condene en costas a la demandada. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros 1.1.2. Fundamentos fácticos Los demandantes se han desempeñado como funcionarios judiciales, jueces y magistrados, así: - Sandra Helena Portilla Constaín: magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 1 de febrero de 2010 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016) - Alexandra García Parra: magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 15 de febrero de 2006 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016) - José Aníbal Mejía Camacho: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 1 de octubre al 7 de noviembre de 2007 y del 12 de diciembre de 2007 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016) - Laura Patricia Prieto Restrepo magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 7 de octubre de 1994 al 10 de enero de 2005; del 22 de enero al 22 de septiembre de 2007; del 3 de septiembre de 2007 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016) - Ricardo Rendón Puerta: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 25 de enero de 2007 al 7 de septiembre de 2014 - Fernando Darío Bohórquez Tovar: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 2 de junio al 7 de julio de 2004; del 4 de marzo al 31 de julio de 2008; del 12 de agosto al 19 de diciembre de 2008; del 16 de enero al 18 de diciembre de 2009; del 20 de enero de 2011 al 25 de noviembre de 2012; del 27 de noviembre de 2012 al 19 de noviembre de 2014; del 21 de noviembre de 2014 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016) - Luis Carlos Bonilla Rico: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 16 de marzo de 1998 al 31 de enero de 1999; del 1 de diciembre de 2000 al 31 de julio de 2008 4 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros - Lubeth del Carmen Ceballes Cuenca: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 1 de septiembre de 2005 al 3 de octubre de 2010 - Julián Harold Herrera Calderón: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 15 de septiembre al 19 de diciembre de 2007; del 1 de marzo de 2008 al 30 de junio de 2013 - Raúl Cadena Lozano: magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 1 de octubre de 1993 al 30 de agosto de 2014 - Gilberto Javier Guerrero Díaz: Juez Promiscuo Municipal de San Pablo (Nariño) del 1 de julio de 1990 al 31 de diciembre de 1991;
Juez Penal Municipal de Ipiales (Nariño) del 1 de enero de 1992 al 31 de julio de 1995; Juez Penal Municipal de Ipiales (Nariño) del 1 de agosto de 1995 al 14 de septiembre de 1997; Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito del 15 de septiembre de 1997 al 8 de abril de 2007; Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Cali del 10 de febrero de 2010 a la fecha de presentación de la demanda (21 de julio de 2016).
Y como magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia del 9 de abril de 2007 al 9 de febrero de 2010. Durante el tiempo mencionado, los demandantes estuvieron acogidos al nuevo régimen salarial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y recibieron como contraprestación: el sueldo básico, la bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantía, intereses sobre las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, derecho liquidados sobre el 70% del sueldo básico y no sobre el 100%, al considerar erróneamente que el 60% al 60% de la Ley 4ª de 1992 constituía prima especial de servicios no era factor salarial y que por tanto, no era base de liquidación de dichas prestaciones sociales.
Los demandantes presentaron reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tendiente a obtener la cancelación de las diferencias en el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Esta solicitud fue decidida a través de la Resolución 5384 del 12 de diciembre de 2014, en forma adversa a sus pretensiones, recurrido 5 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros en reposición el 3 de febrero de 2015, respecto del cual la entidad guardó silencio, configurándose acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración. 1.2.
Contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación: Adujo que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, establece que la prima especial no tiene carácter salarial, por lo que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Agregó que, “acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por los Decretos 610 de 1998, 1202 de 2012 y Decreto 1251 de 2009, toda vez que sobrepasaría el ochenta por ciento (80%) y el setenta por ciento (70%), de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración un Magistrado de Alta Corte y Juez de la República, respectivamente.
Y al incrementar el valor del salario y el valor pagado por concepto de prestaciones, se aumenta la remuneración anual, trayendo como consecuencia que el pago correspondiente a la Bonificación por Compensación que se viene efectuando, haya sido superior al autorizado por el legislador.” En cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes deprecados por concepto de prima especial de servicios (30%), operó el fenómeno de la prescripción, habida cuenta que las reclamaciones administrativas tuvieron lugar el 15 de julio de 2014. 1 Visible en los folios 220 a 233 del expediente. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Y respecto a la pretensión de reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la aludida prima, dicho emolumento no tiene carácter salarial, por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Propuso las excepciones de i) integración de litis consorcio necesario; ii) prescripción; iii) ausencia de acusa petendi; y, iv) la innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 20192 accedió a las pretensiones de la demanda, adicionada mediante providencia del 15 de agosto de 20193, en los siguientes términos: […] PRIMERO.- Declarar no probadas las excepciones de integración del litisconsorcio necesario, ausencia de causa petendi y la innominada, propuestas por la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014, proferida por el Consejo de Estado – dentro del expediente N° 2007 – 0087 – 00. CP. Dra. MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUÍZ, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucionalidad todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución y a la sentencia de Unificación – SUJ – 016 – CE – S2 – 2019, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces – el dos (2) de septiembre de 2019.
Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 2 Visible en los folios 239 a 253 del expediente. 3 Visible en los folios 389 a 392 del expediente. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros TERCERO.- Declarar probada la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 15 de julio de 2011 y sólo reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a quien tienen derechos los demandantes, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, de aquellas sumas causadas a partir del 15 de julio de 2011 y hasta la fecha en que los demandantes fungen o fungieron en el cargo de Magistrado, Juez Municipal o Juez del Circuito, respectivamente.
CUARTO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 5384 de 12 de diciembre de 2014, expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el acto ficto o presunto derivado de la no respuesta al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 5384 de 12 de diciembre de 2014, por medio de los cuales se negó a los demandantes los derechos laborales reclamados, en razón a que tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido de que dichos salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario básico, para lo cual el 30% de la prima especial de servicios se debe sumar al salario y en cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª d e1992 no es un factor salarial, esto es, no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre las cuales se van a liquidar aquellas, las cuales deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual.
QUINTO. - Condenase a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMNINISTRACIÓN JUDICIAL a pagarle a los demandantes Sandra Helena Portilla Constaín, Alexandra García Parra, Laura Patricia Prieto Restrepo, Ricardo Rendón Puerta, Fernando Darío Bohórquez Tovar, Julián Harold Herrera Calderón y Raúl Cadena Lozano, el derecho que tienen a la reliquidación y pagos de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
La diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de recibir, por los anteriores conceptos, sumas que se deben liquidar a partir del 15 de julio de 2011 hasta la fecha en que los demandantes fungen o fungieron en el cargo de Magistrado, Juez Municipal o Juez del Circuito, respectivamente, siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocuparon los demandantes en los períodos supra relacionados.
Precisándose además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros SEXTO.- Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
SÉPTIMO. - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho. OCTAVO.- Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 ibidem., acatando la sentencia C – 188 de 1999. […] Precisó con relación a los períodos reclamados por los señores José Aníbal Mejía Camacho, Luis Carlos Bonilla Rico, Lubeth del Carmen Ceballes Cuenca y Gilberto Javier Guerrero Díaz, por ser anteriores al 15 de julio de 2011, no tendrían derecho al reconocimiento, motivo por el cual los mencionados no fueron tenidos en cuenta en la parte resolutiva de la sentencia. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. Por la parte demandante Mediante apoderado judicial, el demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia4, manifestando oposición respecto a la declaratoria de prescripción, toda vez que se presentó solicitud el 15 de julio de 2014, es decir, dentro del término de los 3 años, por lo que estando en discusión el asunto, no podía correr ninguna prescripción. Afirmó que tratándose de prestaciones sociales estas son irrenunciables e imprescriptibles, no existiendo límite temporal o formal, por lo que el interesado cuenta con la posibilidad de presentar las peticiones estime necesarias en defensa de sus intereses para acudir ante la jurisdicción. 4 Visible a folios 259 a 262 del expediente 9 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros 1.4.2.
Por la entidad demandada La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, actuando por intermedio de apoderada, interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia5, con base en los argumentos que se anuncian a continuación: Solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que, la entidad se encuentra en imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos, debido a que no están presupuestados esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales beneficiarios. Peticionó que, de concederse el recurso, se ratifique que operó el fenómeno de la prescripción por las sumas de dinero causadas con anterioridad al “9 de noviembre de 2012”. 1.6.
El Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 5 Visible en los folios 263 a 266 reverso del expediente. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros 2012, corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.
Cuestión previa La Subsección B de la Sección Segunda, a través de providencia del 17 de febrero de 20216 manifestó su impedimento para conocer el sub examine, y dispuso su envío a la Subsección A, quienes lo declararon fundado por medio de auto del 13 de mayo de 20217, y, a su vez manifestaron impedimento, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, en razón a que fungieron como magistrados auxiliares de la Corporación, magistrados de tribunales o procuradores judiciales, por lo que se han visto beneficiados por la prima especial de que trata la Ley 4 de 1992, situación que impide un criterio imparcial y objetivo, como lo exige una recta administración de justicia. Así las cosas, y en aras de garantizar los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia consagrados en el artículo 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 5 de la Ley 270 de 1996, resulta imperativo admitir la separación del conocimiento del proceso de la referencia a los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Segunda, por lo que se declara fundado el impedimento. 2.3.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer (i) si los señores Sandra Helena Portilla Constaín, Laura Patricia Prieto Restrepo, Ricardo Rendón Puerta, Fernando Darío Bohórquez 6 Ver folio 276 del expediente. 7 Ver índice 9 registrado en Samai. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Tovar, Julián Harold Herrera Calderón y Raúl Cadena Lozano, en calidad de magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con ocasión de la prima especial servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como factor salarial; de ser afirmativa la respuesta; ii) ¿Desde cuándo operó el fenómeno jurídico de la prescripción? 2.4.
La argumentación de la Sala La Sala de Conjueces será breve porque reitera la jurisprudencia, y seguirá este orden expositivo: i) se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria; y ii) se abordará el caso concreto. 2.5. Marco jurisprudencial vigente sobre la prima especial Para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la sentencia de unificación SUJ 016 CE S2 2019, del 2 de septiembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces8, que en la parte resolutiva estableció: […]
PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4.ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 8 Radicación 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, demandante: Joaquín Vega Pérez, demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. […] 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha9. […] Como precisó después esta misma Corporación, “[e]sta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 199210.
Cinco años antes, el Consejo de Estado 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, con radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-2018), sentencia del 2 de septiembre de 2019. 10 Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero de enero de 1993. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso con radicación 11001032500020070008700 (1686-2007); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 “se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes. (sic) Se hace un llamado al Gobierno Nacional y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que atiendan las reglas de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y para que adopten los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar desde este año 2020 dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”11.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 4 de febrero de 2020, con radicación 73001233100020110062102 (5199 – 2016), M.P. Néstor Raúl Correa Henao. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros El primer cuadro, es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: a) Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $ 3.000.000 Salario sin prima: $ 7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $ 10.000.000 Prima especial (30%): $ 3.000.000 Salario más prima: $ 13.000.000 Total a pagar al servidor: $ 13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 201812, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: b) Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico, más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 17 de octubre de 2018, con radicación 73001233100020120031502 (0766-2016), conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros En cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios.
En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (artículo 1.º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (artículo 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (artículo 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.13 Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”.14 Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención, complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto pertenecen al bloque de constitucionalidad.
Por ende, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad es el mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.6.
El caso concreto 13 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 14 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros De conformidad con los hechos de la demanda, los cuales no fueron objeto de oposición por la entidad demandada, se estableció que los demandantes prestaron sus servicios a la Rama Judicial, así: Nombre Cargo / Despacho FECHA INICIO FECHA FIN Sandra Helena Portilla Constaín Magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 1/02/2010 21/07/2016 (fecha de presentación de la demanda) Alexandra García Parra Magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 15/02/2006 21/07/2016 (fecha de presentación de la demanda) José Aníbal Mejía Camacho Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 1/10/2007 12/12/2007 7/11/2007 21/07/2016 (fecha de presentación de la demanda) Laura Patricia Prieto Restrepo Magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 7/10/1994 22/01/2007 3/09/2007 10/01/2005 22/09/2007 21/07/2016 (fecha de presentación de la demanda) Ricardo Rendón Puerta Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 25/01/2007 7/09/2014 Fernando Darío Bohórquez Tovar Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 2/06/2004 4/03/2008 12/08/2008 16/01/2009 20/01/2011 27/11/2012 21/11/2014 7/07/2004 31/07/2008 19/12/2008 18/12/2009 25/11/2012 19/11/2014 21/07/2016 17 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros (fecha de presentación de la demanda) Luis Carlos Bonilla15 Rico Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué (en encargo) Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia (en encargo) Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia en provisionalidad 16/03/1998 1/12/2000 15/07/1999 20/09/1999 20/10/1999 31/01/1999 31/07/2008 14/08/1999 19/10/1999 30/11/2000 Lubeth del Carmen Ceballes Cuenca Magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 1/09/2005 3/10/2010 Julián Harold Herrera Calderón Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 15/09/2007 1/03/2008 19/12/2007 30/06/2013 Raúl Cadena Lozano Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 1/10/1993 30/08/2014 15 Folio 63 del expediente 18 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Gilberto Javier Guerrero Díaz16 Juez Promiscuo Municipal de San Pablo (Nariño) Juez Penal Municipal de Ipiales (Nariño) Juez Penal Municipal de Ipiales (Nariño) Fiscal delegado ante los Jueces Penales del Circuito Fiscal delegado ante el Tribunal Superior de Cali Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia 1/07/1990 1/01/1992 1/08/1995 15/09/1997 10/02/2010 9/04/2007 31/12/1991 31/07/1995 14/09/1997 8/04/2007 21/07/2016 (fecha de presentación de la demanda) 9/02/2010 Que percibieron desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales, por montos inferiores a los que tienen derecho, ya que la administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales.
Mediante derecho de petición del 15 de julio de 201417, los demandantes por intermedio de apoderado judicial, solicitaron el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. 16 Folios 90 y 100 del expediente 17 Ver folios 15 a 18 del expediente 19 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros A través de la Resolución 5384 del 12 de diciembre de 201418, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial da respuesta negativa a la petición, bajo el argumento que “la PRIMA especial mensual establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y desarrollada para el caso en concreto en los Decretos anuales de salarios de los años 1993 en adelante expedidos por el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, entre ellos los Magistrados Auxiliares de Altas Cortes, no tiene carácter salarial, que estas disposiciones en cada anualidad se aplicaron por esta vigentes, razón por la que la pretensión formulada por los servidores judiciales acá petentes (sic) no está llamada a prosperar.” En contra de este acto, interpuso recurso de reposición19, respecto de la cual la entidad guardó silencio, configurándose el silencio administrativo negativo.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye que los señores: Sandra Helena Portilla Constaín, Alexandra García Parra, Laura Patricia Prieto Restrepo, Ricardo Rendón Puerta, Fernando Darío Bohórquez Tovar, Julián Harold Herrera Calderón y Raúl Cadena Lozano, tienen derecho a lo siguiente: i) al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. ii) a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas mes a mes sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales. iii) frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de 18 Ver folios 20 a 27 del expediente 19 Ver folios 28 a 35 del expediente 20 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces,20 señaló lo siguiente: […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. […] Así mismo, de la sentencia de unificación, se extrae lo siguiente: […] Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] 20 Sentencia de unificación SUJ 016 CE S2 2019, del 2 de septiembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, con radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-2018), conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, demandante: Joaquín Vega Pérez, demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial). 21 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros En consideración a lo anterior, la sentencia de unificación citada es concluyente de que la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 15 de julio de 2011, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta la fecha en que permanezca en el cargo.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 15 de julio de 201421; y a partir de esta fecha, se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de los demandantes, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado,22 utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial. iv) que las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R.H x -------------------- ÍNDICE INICIAL 21 Folios 15 a 18 del expediente 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016;
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Radicación: 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego entre el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Estese a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO. ADICIONAR el numeral TERCERO de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en el sentido de declarar probada la excepción de prescripción trienal de los períodos anteriores al 15 de julio de 2011 de las acreencias laborales, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando 23 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 31 de octubre de 2019 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por SANDRA HELENA PORTILLA CONSTAÍN, ALEXANDRA GARCÍA PARRA, LAURA PATRICIA PRIETO RESTREPO, RICARDO RENDÓN PUERTA, FERNANDO DARÍO BOHÓRQUEZ TOVAR, JULIÁN HAROLD HERRERA CALDERÓN y RAÚL CADENA LOZANO en contra de la NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
CUARTO. ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 QUINTO. ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia.
SEXTO. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma de Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ERLIN ABAD PALACIOS MORENO Conjuez Firmado electrónicamente 24 Radicación: 25000-23-42-000-2016-03350-02 (3212-2020) Demandante: Sandra Helena Portilla Constaín y otros CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Firmado electrónicamente ORLANDO ENRIQUE RAMÍREZ DURÁN Conjuez Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.