1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL –la parte actora pretende crear una instancia adicional al proceso ordinario a partir de un debate que no trasciende la esfera de lo constitucional.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 26 de octubre de 2023, Andrea Montaño Gil presentó acción de tutela, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia del 31 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal accionado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra el departamento del Valle del Cauca, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento de su pensión de jubilación y los que resolvieron los recursos interpuestos contra ese. 2.- El conocimiento de tal asunto le correspondió, en primera instancia, al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali, despacho que mediante fallo del 5 de marzo de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, dispuso: (i) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)2; (ii) declarar la nulidad de los actos acusados y; (iii) ordenar al Departamento del Valle del Cauca, a título de restablecimiento del 1 Identificado con número de radicado: 76001-33-33-009-2017-00033-01. 2 Dichas entidades fueron vinculadas al proceso contencioso administrativo.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 derecho, reconocer y pagar a favor de la demandante la pensión mensual vitalicia de jubilación, en los términos allí indicados. 3.- En sentencia del 31 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar probada únicamente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Fomag y, en su lugar, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a Colpensiones el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión deprecada. 4.- Para tal efecto, precisó que si bien el ente territorial demandado omitió afiliar a la actora al Fomag, pese a que aquella ostentaba la calidad de docente oficial, lo cierto es que la afilió al extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS)3, por lo que la entidad a la que le corresponde el reconocimiento de la aludida prestación es a la administradora de pensiones, en tanto fue la que recibió las cotizaciones de los aportes a seguridad social de la demandante durante los más de 21 años de servicio prestados. 5.- Posteriormente, la accionante pidió aclarar la sentencia de segunda instancia; solicitud que fue negada por auto del 19 de abril de 2023 4, al estimar que la providencia cuya aclaración se pretendía fue lo suficientemente clara en el análisis que conllevó a determinar que la entidad responsable del reconocimiento y pago de la pensión objeto de reclamo era Colpensiones. 6.- En el escrito de tutela, la demandante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad al incurrir en un defecto fáctico por no valorar las pruebas obrantes en el proceso cuestionado, las cuales daban cuenta de su vinculación al servicio como docente inscrita en el escalafón nacional, lo que llevaba a concluir que la entidad que debía reconocerle su pensión de jubilación era el departamento del Valle del Cauca y no Colpensiones, pues además de ser más favorable, es lo que correspondía a la luz del ordenamiento jurídico, a pesar de no haber sido afiliada al Fomag. 7.- En ese sentido, reprochó que el juez de lo contencioso administrativo justificara la negligencia del ente territorial de no realizar su afiliación al Fomag, desconociendo la obligación que tenía la entidad demandada de afiliarla a dicho fondo, dada su vinculación como docente inscrita en el escalafón, que implicaba que se encontrara sometida a un régimen especial regido por el Decreto 2277 de 1979 5, con fundamento en el cual debía reconocérsele su pensión. B. Sentencia de primera instancia 3 Hoy Colpensiones. 4 Notificado por correo electrónico el 25 de abril de 2023. 5 “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 8.- Mediante sentencia de 13 de diciembre de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo, por estimar que no superaba el requisito general de relevancia constitucional, dado que el debate planteado, además de ser netamente legal, ya fue objeto de estudio por el juez natural de la causa, sin que se evidencie algún actuar arbitrario por parte de la autoridad judicial que tuvo a su cargo el asunto.
C. La impugnación 9.- La parte accionante interpuso impugnación, en la que, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de tutela, manifestó que el presente asunto reviste relevancia constitucional, en tanto la pensión de jubilación es un derecho fundamental constitucional consagrado en el artículo 53 de la Constitución. II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916. E. Análisis del caso concreto 11.- La Subsección anticipa que confirmará el fallo impugnado, pues una revisión de los planteamientos aducidos tanto en el escrito de tutela como el de impugnación, permite advertir que el presente asunto carece de relevancia constitucional, debido a que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario a partir de un debate que no trasciende la esfera de lo constitucional. 12.- Al igual que en el escrito de tutela, durante el curso de todo el proceso contencioso administrativo, la demandante insistió en que al ente territorial le correspondía reconocer su pensión de jubilación dada su vinculación como docente inscrita en el escalafón nacional, argumentos que no solo sirvieron de sustento a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sino también a los alegatos de conclusión, así como a la solicitud de aclaración de la sentencia de segunda instancia. 13.- Al respecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 31 de agosto de 2022, indicó que: << (…) teniendo en cuanta las pruebas anteriormente relacionadas, se encontró probado que la demandante se vinculó como Instructora de Belleza del Centro de 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 Capacitación Popular Alfonso López Pumarejo de Palmira (V), nombramiento en propiedad realizado por la Secretaría de Educación Departamental mediante Decreto No. 1948 del 08 de septiembre de 1993, tomando posesión el 14 de octubre de 1993.
Igualmente, se encontró probado que la actora fue inscrita al grado uno del Escalafón Nacional Docente a partir del 19 de septiembre de 1995. Sin embargo, también se encontró acreditado que no fue vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que las cotizaciones a seguridad social en pensión fueron realizadas por parte del Departamento del Valle del Cauca al Instituto de Seguros Sociales hoy COLPENSIONES, entidad a la cual la demandante se encuentra afiliada en calidad de cotizante; esto conforme archivo allegado por dicha entidad en Cd que contiene los antecedentes administrativos (…).
En este punto, resalta la Sala que la omisión en la afiliación de la demandante al FOMAG por parte de la entidad territorial, no le hace perder la calidad que adquirió en virtud del Decreto 2277 de 1979, estatuto docente, artículos 2 y 10, que consagran que los instructores de educación para adultos, entre otros, tienen la calidad de docentes.
Además, está probado su nombramiento en propiedad y su posterior inscripción en el grado 1 de Escalafón Nacional Docente, el cual es propio de la carrera docente (…) Así, atendiendo el marco normativo y jurisprudencial expuesto, la Sala encuentra probado que, la demandante se vinculó antes del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por tanto, para efectos de su reconocimiento pensional, se le deben aplicar las previsiones de la Ley 33 de 1985 y demás previsiones concordantes, esto, de conformidad con lo establecido en el literal b) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
(…) Dejado claro lo anterior, entra la Sala a dilucidar cuál es la entidad a la que le corresponde el reconocimiento pensional. Sobre este aspecto, de entrada, señala la Sala que le corresponde a COLPENSIONES dar cumplimiento al reconocimiento de la prestación, por cuanto es la entidad que ha recibido las cotizaciones de los aportes a seguridad social en pensión de la demandante, desde el momento en que entró a regir la Ley 100 de 1993, para las entidades territoriales.
Se precisa que, el reconocimiento pensional con fundamento en la Ley 33 de 1985 en el presente caso si bien se da de conformidad con lo establecido en el literal b) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no es impedimento para que COLPENSIONES pueda reconocer la prestación, por cuanto el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el Sistema Integral de Seguridad Social contenido en esta última norma no se aplica, entre otros, a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Además, se recuerda que por omisión de la entidad territorial demandada, la demandante no fue afiliada al FOMAG, pero sí al ISS, circunstancia que advierte la Sala libera al Departamento del Valle de tener que reconocer directamente la pensión, pues si bien debió inscribir a la demandante al FOMAG, también es cierto que la inscribió en el ISS (hoy COLPENSIONES), encontrando la Sala que, siendo esta última entidad encargada del aseguramiento de las pensiones y habiendo recibido las cotizaciones durante los más de 21 años de servicio de la demandante, le correspondería el reconocimiento de la prestación.>> 14.- Del contenido de la decisión acusada, se evidencia que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el Tribunal efectuó un análisis razonable, coherente y adecuado del caso, sin desconocer o darle una interpretación irracional a alguna de las pruebas Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 allegadas al plenario, incluso a partir de las mismas encontró probado que la demandante fue vinculada al servicio en calidad de docente oficial y que fue inscrita en el escalafón nacional, otra cosa es que su valoración en conjunto no permitiera llegar a la misma conclusión que pretende la demandante. 15.- En efecto, el juez de lo contencioso administrativo no desconoció en forma alguna que las pruebas obrantes en el expediente daban cuenta de la vinculación de la accionante como docente oficial y que, además, pese a ostentar tal calidad, el ente territorial demandado no realizó su afiliación al Fomag, pero aclaró que dicha omisión no la hacía perder la calidad que adquirió en virtud del Decreto 2277 de 1979; a partir de lo cual señaló que para efectos de su pensión de jubilación le eran aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985, conforme a lo previsto lo establecido en el literal b)7 del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 19898. 16.- Con fundamento en el acervo probatorio, la autoridad judicial también encontró que aunque el ente territorial demandado omitió afiliar a la actora al Fomag, la afilió al ISS (hoy Colpensiones) entidad que recibió las cotizaciones por concepto de aportes a seguridad social de la señora Andrea Montaño Gil durante el tiempo de servicios prestados, lo que condujo a que concluyera de forma razonable que era la administradora de pensiones a quien le correspondía reconocer tal prestación, pero en los términos de la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que aquella ostentaba la calidad de docente oficial. 17.- Así, resulta evidente que la accionante pretende crear una instancia adicional al proceso contencioso administrativo, en busca de reabrir un debate respecto de un asunto que, como ya se vio, fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que sometieron a su consideración. 18.- De esta manera, la Sala considera que la controversia suscitada en el presente asunto se reduce a un debate propio del juez natural, que no transciende la esfera de lo constitucional, pues lejos de demostrar una vulneración algún derecho fundamental producto de una valoración probatoria caprichosa o irracional, lo que muestra es la discrepancia de criterios con la decisión adoptada por ser adversa a los intereses de la parte actora, a quien de hecho se le reconoció su derecho pensional. 19.- Ciertamente, los reparos formulados por la accionante se orientan principalmente a definir quién debía reconocerle su pensión de jubilación, sin que se 7 “A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. 8 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06618-01 Accionante: Andrea Montaño Gil Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 haya precisado de qué manera el reconocimiento de una prestación económica por parte de una entidad y no otra derivó en un impacto a sus garantías iusfundamentales, como por ejemplo alguna afectación a su mínimo vital, que impida garantizar sus condiciones mínimas de subsistencia, en otras palabras, la tutelante obvió explicar de forma clara y suficiente alguna afectación a su derecho pensional en términos constitucionales, lo que de suyo, impide la intervención del juez de tutela. 20.- Por lo reseñado anteriormente, esta Sala confirmará la sentencia de 13 de diciembre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 21.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: – CONFIRMAR el fallo proferido el 13 de diciembre de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF