REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, once (11) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: MUNICIPIO DE SAN LUIS DE PALENQUE Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN PROCESO DE NULIDAD SIMPLE – MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – SE NIEGA EL AMPARO Síntesis del caso: la parte actora consideró que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión del auto que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados en el medio de control de nulidad simple.
La Sala negará el amparo pretendido porque no se probó la configuración de una decisión sin motivación. La Sala procede a resolver la acción de tutela presentada por el municipio de San Luis de Palenque y el personero municipal de San Luis de Palenque en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal para obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, ambiente sano, vivienda digna y trabajo, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 6 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en el medio de control de nulidad simple con radicación no. 85001-3333-004-2024-00133-011.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Índice 2 SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela 1) El señor Iván Yesid Aranguren Betancourt presentó demanda de nulidad simple en contra del municipio de San Luis de Palenque con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo no. 003 del 29 de enero de 2010, “Por el cual se adopta la revisión general y ajustes al esquema de ordenamiento territorial del municipio de San Luis de Palenque, Casanare, adoptado mediante el acuerdo No. 017 del 2000”, y el Acuerdo no. 007 del 31 de agosto de 2017, “Por medio del cual se ajusta de forma excepcional el esquema de ordenamiento territorial, con la modificación de uso de suelo recreacional por residencial para desarrollar vivienda de interés prioritaria”2. 2) Con la demanda, el señor Aranguren Betancourt solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos de los actos administrativos cuya nulidad pretende. 3) La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, quien la admitió mediante auto del 12 de septiembre de 2024. 4) Mediante auto del 9 de octubre de 20243 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal resolvió negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados por considerar que 1) “el negar la petición no es más gravoso que concederla en el entendido que, los actos hasta el momento gozan de presunción de legalidad” y 2) no se causa un perjuicio irremediable al negar la medida y tampoco se hacen nugatorios los efectos de la futura sentencia. 5) El señor Iván Yesid Aranguren Betancourt interpuso recurso de apelación contra el auto del 9 de octubre de 2024; argumentó que la solicitud de medida cautelar sí cumplía con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que resulta procedente en el medio de control de nulidad simple la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados cuando frente a ellos exista una violación de las disposiciones invocadas en la demanda, como se evidencia, entre otros, el incumplimiento del requisito de celebrar un cabildo abierto antes de la expedición de los actos demandados. 6) Mediante auto del 6 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Casanare revocó el auto de primera instancia y, en su lugar, decretó la medida cautelar solicitada por encontrar que en el medio de control de nulidad simple solamente es necesario 2 Alegó que los actos demandados violaban los artículos primero y segundo de la Constitución Política, el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, el artículo 2 de la Ley 507 de 1999 y el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 porque no se convocó ni celebró el cabildo abierto obligatorio previo a la expedición de los actos. 3 Índice 2 y 16 de SAMAI. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela demostrar la confrontación de los actos demandados con las normas superiores que se invocan como violadas para que proceda el decreto de la medida cautelar y “en los actos demandados y en las pruebas aportadas al expediente, no existe certificación alguna que dé cuenta que para la expedición de los […] se convocó y se realizó cabildo abierto, por lo que es evidente la transgresión del artículo 2º de la Ley 507 de 1999, norma vigente para la época de expedición de los actos cuestionados” 4. 2.
Fundamentos de la vulneración La parte actora alegó que el auto del 6 de febrero de 2025 incurrió en un defecto fáctico porque no se probó el perjuicio o la afectación causada por los actos administrativos demandados y dicha prueba es un requisito para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional; sostuvo que la medida decretada no previene un perjuicio, sino que, por el contrario, está ocasionando uno mayor dado que la suspensión no permite poner en marcha el EOT.
En relación con el defecto sustantivo y la decisión sin motivación, argumentó que la autoridad judicial demandada omitió exponer de manera precisa y suficiente las razones que justifican la suspensión de los actos administrativos demandados y, en ese sentido, no fue claro en determinar cuál era el perjuicio inminente que pretendía prevenir con el decreto de la medida.
Sobre el defecto procedimental expuso que, si bien el incumplimiento del requisito de celebrar un cabildo abierto previo a la expedición de los actos era una causal válida para su revisión, no era necesaria su suspensión. Afirmó que la suspensión no era proporcional y generaba efectos negativos en el municipio, por lo que debió proponerse un “mecanismo de revisión o corrección del procedimiento” diferente a la suspensión de los actos.
Finalmente, alegó que el auto del 6 de febrero de 2025 incurrió en una violación directa de la Constitución porque “pone en peligro varios derechos fundamentales derivados de la falta de un EOT actualizado”; puntualmente, se refirió a los derechos del debido proceso, trabajo, seguridad jurídica, vivienda digna y ambiente sano. 4 Índice 2 y 16 de SAMAI. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL TRABAJO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, CONEXOS A LA PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL, LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA, CONTINUIDAD ADMINISTRATIVA Y DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, en auto del 06 de febrero de 2025 incurrió en un Defecto Factico, Defecto material o sustantivo, defecto procedimental, decisión sin motivación, Violación directa de la Constitución, debido a que el funcionario al tomar la decisión de suspender el EOT, no valoró la afectación o daño irremediable a derechos fundamentales para el caso en concreto.
La medida cautelar carece totalmente de acervo probatorio dentro del proceso, y no tiene en cuenta el impacto negativo que esta decisión tendría en los ciudadanos y su interés general, la estabilidad jurídica, en la planeación del municipio y su desarrollo; En tal sentido la medida cautelar de suspensión no es conducente, ni adecuada al generar un perjuicio mayor al que pretende evitar, al darle más prevalencia a un defecto procesal que a los derechos e intereses generales de los administrados y dejar al municipio sin una regla que rija y regule su desarrollo urbano y rural como lo es el EOT, afectando no solo el trámite procesal sino a toda la comunidad Sanluiseña.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS el auto de fecha 06 de febrero de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso de nulidad simple.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que, en el término de esta providencia, profiera un nuevo auto dentro de proceso de nulidad simple, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis.”. (mayúsculas y negrillas del original – índice 2 de SAMAI). 3.
Actuación procesal Mediante auto de 25 de marzo de 20255, después de que el apoderado del accionante acató oportunamente el requerimiento del auto inadmisorio del 7 de marzo de 20256, se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Casanare y al titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y se vincularon al proceso como terceros con interés al señor Iván Yesid Aranguren Betancourt y al presidente o quien haga sus veces del Concejo Municipal de San Luis de Palenque, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 4.
Actuación de la autoridad judicial demanda y vinculadas 5 Índice 10 de SAMAI. 6 Índice 4 de SAMAI. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela 1) El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Casanare7 solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela porque el auto del 6 de febrero de 2025 sí fue motivado y no incurrió en un defecto fáctico porque “por tratarse de una medida cautelar, la decisión no requería un mayor acervo probatorio”; agregó que, la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el demandante solo hace una exposición genérica de la importancia de los esquemas de ordenamiento territorial y su relación con el desarrollo de los municipios sin explicar la relevancia constitucional de sus reproches. 2) Por su parte, el titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal8 también solicitó negar las pretensiones de la demanda porque la acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional en vista de que el demandante solo presentó su inconformidad con el auto cuestionado, pero no argumentó por qué considera que vulneró los derechos fundamentales que invoca, de los cuales, además, no es titular.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 7 Índice 17 de SAMAI. 8 Índice 16 de SAMAI. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Casanare con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, ambiente sano, vivienda digna y trabajo, presuntamente vulnerados con ocasión del auto de 6 de febrero de 2025 mediante el cual la mencionada autoridad judicial decidió: “PRIMERO: REVOCAR el proveído proferido el 9 de octubre de 2024 por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, y en su lugar se DECRETA la medida cautelar de suspensión provisional de los Acuerdos Núm. 003 y 007 de 29 de enero de 2010 y 31 de agosto de 2017, respectivamente, expedidos por el Concejo Municipal de San Luis de Palenque- Casanare, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER la actuación al Juzgado de origen dejando las constancias a que haya lugar.”9.
En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: La acción de tutela cumplió con los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se invocaron los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, argumentos que no pudieron ser planteados en el curso del proceso ordinario porque fue en el auto de segunda instancia que se decretó la medida provisional de suspensión de los efectos de los actos demandados; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas afectadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) el actor identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, vi) se cumplió con el requisito 9 Índice 2 y 16 de SAMAI 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada10.
La Sala estudiará los defectos alegados por el demandante de manera conjunta por encontrar que todos están dirigidos a exponer el mismo reproche, a saber: la supuesta falta de motivación del auto cuestionado para decretar la suspensión provisional de los acuerdos no. 003 del 29 de enero de 2010 y 007 del 31 de agosto de 2017 ante la inexistencia de un perjuicio irremediable que justificara el decreto de la medida cautelar. 2.1 El análisis de la decisión sin motivación en el caso concreto 1) En el presente asunto la parte actora reclamó la vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, ambiente sano, vivienda digna y trabajo porque, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Casanare no acreditó la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados en el proceso de nulidad simple porque no se probó la existencia de un perjuicio irremediable que justificara su decreto. 2) Para resolver los planteamientos de la parte actora basta con señalar que la autoridad judicial demandada sí motivó el auto del 6 de febrero de 2025.
De hecho, en la providencia objeto de tutela el tribunal se refirió ampliamente a las normas del CPACA que regulan el contenido y el alcance de las medidas cautelares, así como los requisitos necesarios para su decreto; también aludió a jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos de nulidad simple. 3) De conformidad con lo anterior, el tribunal concluyó que, en el medio de control de nulidad simple, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional solamente es necesario demostrar la confrontación de los actos demandados con las normas superiores cuya violación se alega. 4) En relación con el análisis de fondo, el Tribunal Administrativo de Casanare estudió el artículo 2 de la Ley 507 de 1999 –una de las normas cuya violación se alega en el proceso de nulidad simple, según la cual los concejos municipales o distritales deben celebrar, obligatoriamente, un cabildo abierto previo para el estudio y análisis de los 10 El auto cuestionado se notificó el 7 de febrero de 2025 y la demanda de acción de tutela se presentó el 4 de marzo de 2025. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela planes de ordenamiento territorial– y los hechos probados en el proceso y determinó que “no existe certificación alguna que dé cuenta que para la expedición de los Acuerdos núms. 003 del 29 de enero de 2010 y 007 del 30 de agosto de 2017, se convocó y se realizó cabildo abierto, por lo que era evidente la transgresión del artículo 2º de la Ley 507 de 1999”. 4) Si bien el demandante alega que 1) no se probó el perjuicio que se pretendía evitar con el decreto de la medida cautelar y 2) aunque el incumplimiento del requisito de celebrar el cabildo abierto era una causal de “revisión” de los actos demandados debió optarse por una medida menos gravosa que la suspensión provisional, lo cierto es que la autoridad judicial demandada expuso suficientemente las razones por las cuales la demostración del perjuicio no era un elemento necesario para el decreto de la medida cautelar en el proceso de nulidad simple y expuso las razones por las cuales la suspensión provisional era procedente.
La parte demandante insiste en que el tribunal debió adoptar medidas menos gravosas que la suspensión de los efectos de los actos administrativo, como por ejemplo, un “mecanismo de revisión o corrección del procedimiento”; sin embargo, la ley en los procesos de simple nulidad no contempla este tipo de medidas. 5) Así entonces, la Sala considera que la autoridad judicial demandada motivó suficientemente el auto del 6 de febrero de 2025, en ejercicio de su facultad interpretativa como juez natural de la causa.
No es posible que por la vía de tutela el demandante pretenda que se imponga un criterio diferente al de dicho juez por el simple hecho de estar inconforme, puesto que la acción de tutela no fue instituida como una herramienta para perseguir que se modifique la interpretación realizada por aquel simplemente por encontrarse en desacuerdo, como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, especialmente cuando el demandante no se pronunció en el término de traslado sobre la solicitud de medida cautelar en el proceso ordinario. 6) De acuerdo con lo expuesto, esta Sala concluye que no hay lugar a declarar la configuración de una decisión sin motivación en la providencia atacada, razón por la cual se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01252-00 Demandante: Municipio de San Luis de Palenque y otro Acción de tutela F A L L A: 1º) Deniégase la acción de tutela presentada por la parte actora de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Firmado electrónicamente Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.