11001031500020240197100 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B” Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Axa Colpatria Seguros S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” y el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Axa Colpatria Seguros S.A. solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 14 de diciembre de 2021 y 13 de octubre de 2023, proferidas por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B”, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el núm. único de radicación 11001-33-36-037-2016-00425-00/01/02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 2.1. Relató que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP y la sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P - CGR celebraron el contrato de operación núm. 384 de 2010, con fecha de iniciación “[…] del 11 de noviembre de 2010, cuyo objeto era “Administración, Operación y Mantenimiento Integral de la planta de lixiviados producidos y que se produzcan en el Relleno Sanitario Doña Juana, de acuerdo a la capacidad actual del Sistema de Tratamiento y a los manuales de operación de la planta” […]”. 2.2.

Expresó que expidieron “[…] la póliza de Seguro de cumplimiento – Garantía Única de Cumplimiento No. 8002033890 […]”. 2.3. Manifestó que, mediante Resolución núm. 183 de 2014, la UAESP liquidó el contrato unilateralmente y ordenó “[…] (v) ordenar hacer efectivo el amparo de cumplimiento otorgado por la Póliza Única de Cumplimiento No. 8002033890;

(vi) ordenar a Axa Colpatria cancelar en favor de la UAESP $481.963.993; y (vii) y la CGR Doña Juana prorrogará, dentro de la Póliza Única de Cumplimiento No. 8002033890, el amparo de cumplimiento por el término de 6 meses, el amparo de pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones por el término de 3 años contados [sic] y el amparo de calidad del servicio por el término de 5 años […]”. 2.4.

Informó que contra el anterior acto administrativo presentó, junto al Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P.- CGR, recurso de reposición el cual no ha sido resuelto. 2.5. Indicó que la UAESP presentó la demanda ejecutiva núm. 11001-33-36-037- 2016-00425-00/01/02 en su contra y de la sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P - CGR, con el fin de que se librara mandamiento de pago por el valor de “[…] $481.963. 993.oo valor correspondiente a la liquidación unilateral efectuada en la Resolución No. 183 de 2014 […]”. 2.6.

Señaló que el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 11 de agosto de 2017, libró mandamiento de pago a favor de la UAESP y, a través de sentencia de 14 de diciembre de 2021, ordenó “[…] seguir adelante con la ejecución […]” y declaró no probada las excepciones propuestas. 2.7. Refirió que, contra la anterior decisión las ejecutadas interpusieron recurso de apelación y que la Sección Tercera - Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 13 de octubre de 2023, confirmó la providencia de primera instancia. 2.8.

Aseguró que el 8 de agosto de 2023 presentó solicitud de conciliación prejudicial para demandar la legalidad de la Resolución núm. 183 y el acto ficto 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. sobre los cuales la UAESP adelantó la ejecución “[…] situación que fue puesta en conocimiento del Tribunal mediante memorial del 11 de agosto de 2023 […]”. 2.9.

Manifestó que las decisiones proferidas en el proceso ejecutivo vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y de petición, por cuanto incurrieron en un defecto sustantivo y un defecto fáctico. 2.10. Frente al defecto sustantivo señaló que las autoridades judiciales realizaron una aplicación incorrecta del artículo 86 y 87 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111 “[…] al considerar que el acto primigenio se encontraba en firme por la ocurrencia del silencio administrativo negativo […]”, sin tener en cuenta que el numeral 5 del artículo 87 señala que “[…] los actos adquieren firmeza únicamente cuando ocurre el silencio administrativo positivo […]; norma que no es extensiva al silencio administrativo negativo. 2.11.

Señaló que las autoridades judiciales “[…] aplicaron la figura del silencio administrativo en favor de la administración, eximiéndola de su deber de resolver el recurso y permitiendo que se beneficiara de su propia inacción, admitiendo que un acto administrativo sobre el cual no se han resuelto los recursos en su contra se considerará como título ejecutivo, cuando lo cierto es que no ha cobrado ejecutoriedad […]”. 2.12.

En cuanto al defecto fáctico adujó que las autoridades judiciales no valoraron que, contra el título ejecutivo representado en “[…] el acto administrativo que se pretende ejecutar se presentaron recursos y estos no fueron resueltos, deriva necesariamente, en que no era posible ejecutar el acto, por cuanto el mismo aún no estaba en firme […]”. 2.13.

Manifestó que no se valoró que en la póliza de seguro de cumplimiento núm. 8002033890 se estableció como monto máximo asegurable el valor de “[…] $243.927.432 […]” y por el contrario se ordenó el pago de la suma de “[…] 434.671.711 […]”. 2.14. Señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 26 de abril de 20022 consideró que “[…] el silencio administrativo negativo surge exclusivamente en beneficio del administrado y que permitir la ejecución de un acto administrativo en el que la administración pública incurrió en la omisión de dar respuesta constituye una afrenta al debido proceso, y al derecho fundamental de petición […]”. 1 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 26 de abril de 2022, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente 23001- 23-31-000-1999-1154-01 (12327). 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. III.

PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRETENSIÓN PRINCIPAL. - Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, el derecho de petición, el debido proceso y acceso a la administración de justicia que le asisten a AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. y los cuales fueron vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “B” y el JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ mediante las sentencias del 13 de octubre de 2023 y 14 de diciembre de 2021, respectivamente.

Como consecuencia de la anterior decisión solicito: PRIMERO.- Revocar la Sentencia del 13 de octubre de 2023 por el cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA resolvió el recurso de apelación interpuesto por AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. en contra de la sentencia del 14 de diciembre de 2021 (en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución iniciada con la demanda ejecutiva tramitada bajo el radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00), puesto que, en dicha decisión, el ente accionado (Tribunal) incurrió en un defecto material o sustantivo que implicó el menoscabo de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho fundamental de petición, acceso a la administración de justicia e igualdad y a las garantías procesales de defensa y contradicción en cabeza de la entidad accionante.

PRIMERO (EN SUBSIDIO).- En caso de desestimar la anterior pretensión, solicito Revocar la Sentencia del 13 de octubre de 2023 por el cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA resolvió el recurso de apelación interpuesto por AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. en contra de la sentencia del 14 de diciembre de 2021 (en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución iniciada con la demanda ejecutiva tramitada bajo el radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00), puesto que, en dicha decisión, el ente accionado (Tribunal) incurrió en un defecto fáctico que implicó el menoscabo de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho fundamental de petición, acceso a la administración de justicia e igualdad y a las garantías procesales de defensa y contradicción en cabeza de la entidad accionante.

SEGUNDO. - Revocar la Sentencia del 14 de diciembre de 2021 proferida por el JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ (en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución iniciada con la demanda ejecutiva tramitada bajo el radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00), puesto que, en dicha decisión, el ente accionado (Juzgado) incurrió en un defecto material o sustantivo que implicó el menoscabo de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho fundamental de petición, acceso a la administración de justicia e igualdad y a las garantías procesales de defensa y contradicción en cabeza de la entidad accionante.

SEGUNDO (EN SUBSIDIO).- En caso de desestimar la anterior pretensión, solicito revocar la Sentencia del 14 de diciembre de 2021 proferida por el JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución iniciada con la demanda ejecutiva tramitada bajo el radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00), puesto 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. que, en dicha decisión, el ente accionado (Juzgado) incurrió en un defecto fáctico que implicó el menoscabo de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho fundamental de petición, acceso a la administración de justicia e igualdad y a las garantías procesales de defensa y contradicción en cabeza de la entidad accionante.

TERCERO. - Declarar que en el proceso identificado con el número de radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00 y que se originó ante el JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ, es improcedente la ejecución en contra de AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. por inexistencia de título ejecutivo exigible a la Compañía Aseguradora, considerando que la Resolución No. 183 de 2014 no adquiere firmeza con la ocurrencia del silencio administrativo negativo.

CUARTO. - Declarar que en el proceso identificado con el número de radicado 11001 33 36 037 2016 00425 00 y que se originó ante el JUZGADO TREINTA Y SIETE (37) ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ, es improcedente la ejecución en contra de AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. por exceder el valor de la suma asegurada, considerando que la Póliza de cumplimiento No. 8002033890 delimita la responsabilidad asumida por la Compañía Aseguradora […]”. [Negrilla, subrayado y mayúscula original del texto] IV.

TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 6 de mayo de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP y a la sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. V. INTERVENCIONES 5.

Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juez Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá señaló que el accionante pretende usar la acción de tutela como una tercera instancia, por cuanto los argumentos presentados están encaminados a analizar nuevamente el asunto ya debatido por el juez natural. 5.2.

La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto en ella se pretende discutir sobre los puntos que fueron resueltos en las instancias judiciales. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 5.3.

Señaló que actualmente cursa el proceso de controversias contractuales identificado con el núm. 11001-33-43-060-2023-00335-00 adelantado ante el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá “[…] con similar pretensión […]”. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196.

VI.2. Problemas jurídicos 7. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 14 de diciembre de 2021 y de 13 de octubre de 2023, proferidas por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera - Subsección “B” respectivamente.

Sin embargo, la Sala solo analizará si la providencia de 13 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal accionado, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 8. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente en un defecto sustantivo y en un defecto fáctico. 9. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 5 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 14.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros. 15.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 17. La sociedad Axa Colpatria Seguros S.A. solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 14 de diciembre de 2021 y 13 de octubre de 2023, proferidas por el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B”, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el núm. único de radicación 11001-33-36-037-2016-00425-00/01/02. 18.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 19. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental11 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones12. 20.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales13, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces14. 21.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación15, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 22.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202216 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción 11 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 13 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 14 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 15 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 23.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202317. 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales18. 25.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y un defecto fáctico. 27.

Frente al defecto sustantivo señaló que las autoridades judiciales realizaron una aplicación incorrecta del artículo 86 y 87 de la Ley 1437 de 2011 “[…] al considerar que el acto primigenio se encontraba en firme por la ocurrencia del silencio administrativo negativo […]”, sin tener en cuenta que el numeral 5 del artículo 87 señala que “[…] los actos adquieren firmeza únicamente cuando ocurre el silencio administrativo positivo […]; norma que no es extensiva al silencio administrativo negativo. 28.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 29. En cuanto al defecto fáctico adujó que las autoridades judiciales no valoraron que, contra el título ejecutivo representado en “[…] el acto administrativo que se pretende ejecutar se presentaron recursos y estos no fueron resueltos, deriva necesariamente, en que no era posible ejecutar el acto, por cuanto el mismo aún no estaba en firme […]”. 30.

A su vez, manifestó que no se valoró que en la póliza de seguro de cumplimiento núm. 8002033890 se estableció como monto máximo asegurable el valor de “[…] $243.927.432 […]” y por el contrario se ordenó el pago de la suma de “[…] 434.671.711 […]”. 31. Manifestó que en la sentencia objeto de tutela “[…] se limitaron a indicar que el defecto en la firmeza del acto administrativo, y las condiciones del contrato de seguro, correspondían al proceso declarativo […]”. 32.

Señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 26 de abril de 200219 consideró que “[…] el silencio administrativo negativo surge exclusivamente en beneficio del administrado y que permitir la ejecución de un acto administrativo en el que la administración pública incurrió en la omisión de dar respuesta constituye una afrenta al debido proceso, y al derecho fundamental de petición […]”. 33.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural y iii) la pretensión guarda relación con un asunto de contenido económico. 34.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 35.

Se considera que parte accionante expuso los mismos argumentos que en el proceso ejecutivo y en el recurso de apelación y no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, en el proceso ejecutivo, confirmó la sentencia de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 26 de abril de 2022, M.P María Inés Ortiz Barbosa, expediente 23001- 23-31-000-1999-1154-01 (12327). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 36.

Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” en la providencia cuestionada: “[…] Ahora bien, en el recurso de apelación interpuesto por el demandado refirió que no se realizó la totalidad de los documentos relacionados con el cumplimiento de la ejecución de contrato, la firmeza y fuerza de ejecutoria de la Resolución No. 183 de 2014, con relación a la indebida aplicación de silencio administrativo negativo, la indebida notificación del acto administrativo, cobro excesivo de la póliza de cumplimiento y en suma la falsa motivación y falta de competencia en la expedición. […] Al respecto, los argumentos de los apelantes no tienen vocación de prosperar toda vez que el [sic] proceso ejecutivo no se discute el cumplimiento de obligaciones contractuales, la competencia para efectuar la liquidación, los motivos del acto y la suma por la que se hizo efectiva la póliza de cumplimento, sino que su naturaleza es el cobro de una obligación contenida en un documento que presta mérito ejecutivo, que en este caso es el contrato y las resoluciones que los liquidaron, pues se trata de un título ejecutivo complejo. […] Entonces este proceso no es el mecanismo para alegar el cumplimiento de las obligaciones o el contenido del acto y las razones de hecho o derecho en las que fundaron, en razón a que de los documentos aportados al proceso se observa que los actos administrativos gozan de legalidad y no hay prueba que demuestre lo contrario.

Si bien, el 11 de agosto de 2023 el apoderado de AXA SEGUROS COLPATRIA informó sobre un hecho sobreviniente relacionado con la solicitud de conciliación prejudicial ante la procuraduría general de la nación el 8 de agosto de 2023, como requisito de procedibilidad para presentar la demanda de controversias contractuales contra la UAESP que pretende declarar la nulidad de la resolución No. 183 de 2014 y el acto ficto derivado del silencio administrativo negativo este hecho no impide que se continúe con el proceso ejecutivo en razón a que a la fecha no existe una decisión judicial que decida de fondo sobre la legalidad o no del acto administrativo.

Esta situación únicamente informa a esta corporación de la intensión de iniciar un proceso ordinario lo cual no tiene efector directos en este proceso (índice No. 23 SAMAI). Significa que el demandado no puede pretender que se estudie si las obligaciones que se pretenden ejecutar fueron cumplidas o no, o que fue tasado en debida forma el siniestro en el acto administrativo contenido en la Resolución No. 183 de 2014 conforme a la totalidad de los demás documentos que conforman el título ejecutivo, esto fue los de la ejecución del contrato no. 384 de 2010, pues se reitera que no hace parte del estudio en la demanda ejecutiva, sino que para ello el ordenamiento jurídico prevé de otros procesos ordinarios. […] 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. La fuente del título ejecutivo está en el contrato, y es la liquidación unilateral que contiene la obligación clara que es la fuente de la obligación que contiene un título ejecutivo complejo y guarda coherencia de voluntad, contractual y numérica, por lo que la obligación es clara, expresa y exigible.

La Sala reitera que el título ejecutivo si es exigible al momento en que se configuró el silencio administrativo negativo esto fue el 2 de septiembre de 2014 conforme lo previó el artículo 86 y 87 del CPACA, por lo que los argumentos de firmeza recaen sobre la legalidad del acto frente a los que no corresponde a esta entidad analizar, toda vez que la ejecución no depende del cumplimiento de un plazo o condición y en este caso la ejecutoria del cumplimiento de la obligación, en otras palabras la obligación que pretende su cumplimiento es exigible en el proceso ejecutivo pues no está pendiente de un plazo o una condición. En este orden de ideas los argumentos relacionados en el recurso de apelación no son válidos ya que el título ejecuto [sic] contiene una obligación clara, expresa y exigible y que está conformado por el contrato No. 384 de 2010, suscrito entre las partes y la Resolución Nos. 183 de 2014, con las que se liquidó ́ unilateralmente el citado contrato y ordenó a la Sociedad de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana SA ESP - CRG DOÑA JUANA SA ESP y AXA Colpatria Seguros SA esta última quien expidió la póliza de cumplimiento de póliza No. 8002033890, por la suma de $481.963.993.

Al respecto, en reciente sentencia proferida el 23 de noviembre de 2022, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, M.P Martín Bermúdez Muñoz20 precisó que en los procesos ejecutivos no son procedentes las excepciones que controvierten la legalidad de los actos administrativos, en ese caso se solicitó que se librara mandamiento de pago contenido en un acto administrativo de [sic] declaró la ocurrencia del siniestro de una póliza presentados para el cobro, reiteró: En el proceso ejecutivo no son procedentes excepciones relacionadas con la eficacia o validez de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo 11.- En relación con los argumentos relacionados con la validez del contrato estatal en el que se expidieron los actos administrativos objeto de cobro, así como la inoponibilidad de estos por la existencia de suplantación del representante legal de Mainco, la jurisprudencia de esta Sección2 ha explicado que este tipo de excepciones no pueden resolverse en el proceso ejecutivo, pues con ellas se pretende el estudio de legalidad de los actos contractuales del contrato mismo, para lo cual la acción procedente es la de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del CCA. 12.- Distinguir las defensas que pueden formularse al momento de recurrir el mandamiento de pago y las que pueden formularse como excepciones, así como rechazar el estudio de asuntos que deben adelantarse en procesos distintos, no implica incurrir en exceso ritual.

Los procedimientos establecidos en la ley deben 20 Ejecutivo. Radicado: 20001-23-31-000-2011-00292-02 (66612). 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. respetarse precisamente para garantizar el derecho fundamental al debido proceso de las partes y esta es la razón por la cual las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento. 13.- Los argumentos de los apelantes no debaten los requisitos formales del título, los cuales pueden ser revisados en la sentencia incluso de oficio, sino que debaten la validez y vigencia de los actos que se presentan para el cobro, circunstancia que como se señaló previamente se deben debatir mediante la acción de controversias contractuales.

Por lo tanto, se concluye que se debe seguir adelante con la ejecución de las sumas adeudas por las demandadas y por ello se confirmará la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2021, por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto, y subrayado fuera del texto]. 37. La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 38.

De hecho, lo que se aprecia es que el juez al analizar el titulo ejecutivo complejo, conformado por el contrato núm. 384 de 2010 y la Resolución 183 de 2014 concluyó que este “[…] contiene una obligación clara, expresa y exigible […]” y dando aplicación a la sentencia del 23 de noviembre de 202221 razonó que “[…] en los procesos ejecutivos no son procedentes las excepciones que controvierten la legalidad de los actos administrativos […]”, motivo por el cual confirmó la decisión de primera instancia. 39.

En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 40.

De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tiene cabida cuando la decisión contenga errores graves, que desconozcan los principios de la sana crítica. Esta oportunidad lo perseguido por la accionante es controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez contencioso, lo que claramente constituye una desnaturalización de este mecanismo, en tanto que está siendo utilizado como una tercera instancia. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección “B”, Sentencia del 23 de noviembre de 2022, M.P. Martín Bermúdez Muñoz, expediente núm. 20001-23-31-000-2011-00292-02 (66612). 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A. 41.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”22. 42. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”23.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”24. 43. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 23 Ibid. 24 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01971-00 Accionante: Axa Colpatria Seguros S.A.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.