Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros1 Demandada: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares2 Tema: Reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con el IPC.
Falta de agotamiento de la actuación administrativa. Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada de oficio la prescripción extintiva del derecho y negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda3 1.1.1. Las pretensiones 1. Alexandra, Janeth Patricia y Elizabeth Viloria Cárdenas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo4 acudieron a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad del oficio 44596 del 23 de junio de 2011, expedido por Cremil, mediante el cual se le negó el reajuste de la asignación de retiro a Cecilia Cárdenas de Viloria como beneficiaria -en calidad de cónyuge- del coronel de la Fuerza Aérea, José Domingo Viloria Mier. 1 Janeth Patricia Viloria Cárdenas y Elizabeth Viloria Cárdenas. 2 En adelante Cremil. 3 Samai, índice 2, archivo «1_ED_EXPEDIENTE_01DEMANDA08112021_12» 4 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros 2.
A título de restablecimiento del derecho pidieron -como hijas del causante- (i) el reajuste de la asignación de retiro desde el 1 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2004 con base en IPC5 certificado por el DANE, siempre que el incremento realizado con fundamento del principio de oscilación hubiera sido menor y a partir del 1 de enero de 2005 en la cuantía que resultara de la aplicación del Decreto 4433 de 2004 que derogó tácitamente la Ley 238 de 1995;
(ii) el pago de la diferencia de los valores efectivamente pagados entre el «1° de enero de 2005 y la fecha en que qued[ara] ejecutoriada la respectiva Sentencia, teniendo en cuenta la base reajustada hasta el 31 de diciembre de 2004, proveniente de la aplicación de la Ley 238 de 1995 y desde esta fecha, hasta la fecha de pago, más la indexación e intereses.»;
(iii) el reajuste de las 56 mesadas no prescritas, contadas a partir de la solicitud del reajuste de la asignación de retiro hasta el 24 de junio de 2015, fecha del fallecimiento de la beneficiaria «y desde la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia, y hasta la fecha de pago». 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 4.
José Domingo Viloria Mier laboró en la Fuerza Aérea Colombiana por más de 20 años, pues ingresó en 1953 y se retiró del servicio activo en 1983. 5. Mediante Resolución 0542 de 1984 Cremil le reconoció y pagó la asignación de retiro a partir del 9 de abril de 1984. 6. El excoronel falleció el 30 de diciembre de 1996, razón por la cual mediante Resolución 0181 del 3 de febrero de 1997 la entidad demandada ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a Cecilia Cárdenas de Viloria, su cónyuge. 7.
El 2 de junio de 2011 Cecilia Cárdenas de Viloria solicitó a Cremil el reajuste de la asignación de retiro, en razón a que entre los años 1997 a 2004 no se había tenido en cuenta el IPC. Sin embargo, por medio del oficio 44596 del 23 de junio de 2011 se negó la petición. 8. Cecilia Cárdenas de Viloria falleció el 24 de junio de 2015. 9.
Se adelantó el respectivo proceso de sucesión en el que se determinó que las únicas herederas eran las demandantes como hijas legitimas de José Domingo Viloria Mier y Cecilia Cárdenas de Viloria. 5 Índice de Precios al Consumidor. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros 10.
El 15 de noviembre de 2016 se entregó a Cremil copia autentica de la escritura de sucesión en la que se podía establecer la calidad de únicas herederas, asunto al cual se le asignó el radicado 10160097715. 11. El 9 de mayo de 2017 se adelantó ante la Procuraduría 125 Judicial II para Asuntos Administrativos conciliación extrajudicial entre las demandantes y la entidad demandada.
Sin embargo, la fórmula conciliatoria presentada por Cremil fue improbada con auto del 9 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debido a un error en la liquidación de los valores correspondientes al reconocimiento del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC. 12. Por lo anterior, el 7 de febrero de 2018 las demandantes y Cremil presentaron nuevamente una conciliación ante la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos.
En esta oportunidad también fue improbada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 6 de marzo de 2018, pues se evidenció un error en la liquidación de los valores correspondientes al reconocimiento del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC por parte de Cremil. 13. Mediante petición del 4 de abril de 2018 [radicado 20254825] las demandantes solicitaron a Cremil que aclarara las inconsistencias advertidas en los autos que improbaron las conciliaciones antes mencionadas. 14.
El 18 de abril de 2018 la entidad demandada dio respuesta a la anterior petición en el sentido de aclarar los emolumentos que debía recibir Cecilia Cárdenas de Viloria por concepto de reajuste de la asignación de retiro. 15. El 31 de julio de 2018, por tercera vez, se adelantó el proceso de conciliación ante la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos.
No obstante, esta fue improbada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 7 de julio de 2021, pues se encontró que era errada la liquidación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 16. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 46, 48, 53, 220 y 230 de la Constitución Política; 14 y 279, parágrafo 4 de la Ley 100 de 1993, adicionado por la Ley 238 de 1995; 169 del Decreto Ley 211 de 1990; 2, numeral 2.4. de la Ley 923 de 2004; 42 del Decreto 4433 de 2004; y el Acto legislativo 1 del 22 de julio de 2005, en su concepto, porque: 17.
El artículo 169 del Decreto 1211 de 1990 permitió que los ajustes prestacionales de otros sectores se aplicaran al personal retirado de los oficiales, suboficiales y sus beneficiarios cuando así lo estableciera expresamente la ley; sin embargo, la entidad demandada no aplicó el artículo en comento en su 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros integridad como tampoco desarrolló el mecanismo de la remisión legal del artículo 1 de la Ley 238 de 1995 que introdujo el parágrafo 4 al artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 18.
Si bien en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 se dispuso que el sistema integral de la seguridad social no sería aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares, lo cierto era que el legislador, al advertir la pérdida del poder adquisitivo de las mesadas pensionales de las personas exceptuadas de dicha norma, expidió la Ley 238 de 1995, por lo que se hizo la salvedad en cuanto a la interpretación de esa disposición y expresamente se dijo que «[l]as excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta Ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.» 19.
Se pidió la reliquidación de los años posteriores a 2004, en consideración a que la base acumulada como resultado de la aplicación del IPC para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 resultaba superior para el cálculo de los futuros ajustes, esto es de 2005 a 2015. 20. En sentencias del 15 de noviembre de 20126 y 29 de noviembre de 20127 se consignó que era aplicable a las asignaciones de retiro el reajuste con base en el IPC, comoquiera que la base pensional había sido modificada desde 1997 por lo que era claro que este incremento incidiría directamente en los pagos futuros.
Respecto de la prescripción se dispuso que debía ser cuatrienal. 1.2. Contestación de la demanda8 21. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en lo que sigue: 22. La competencia para establecer el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública se encontraba en cabeza del gobierno nacional, de acuerdo con los parámetros que fijó el legislador en la Ley 4 de 1992 y el artículo 150 de la Constitución Política. 23.
El régimen prestacional del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares se regía por las disposiciones especiales vigentes al momento de los hechos, las cuales prevalecían sobre las de carácter general, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887. Dicho régimen especial dispuso que las asignaciones de retiro pagadas a los militares retirados debían ajustarse anualmente en virtud del principio de oscilación. En consecuencia, el gobierno 6 Expediente 25000-23-25-000-2010-005111-01 (0907-2011). 7 Expediente 25000-23-25-000-2011-00071-01(1651-2012). 8 Samai, índice 32, archivo «24_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA» 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros nacional fijó los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad y, a su vez, reajustó las asignaciones de retiro, actuación que estaba ajustada al ordenamiento jurídico. 24.
Se efectuó el reajuste que por ley correspondía, pues estaba prohibida la aplicación de un régimen diferente para efectos de la asignación de retiro. En línea con lo anterior los decretos 612 de 1997, 089 de 1984, 095 de 1989 previeron que «[l]os oficiales y suboficiales o sus beneficiarios, no [podían] acogerse a normas que regul[aran] ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo [dispusiera] expresamente la ley». 25.
Desde la expedición de la Ley 238 de 1998 los incrementos efectuados fueron más favorables que los realizados por el gobierno nacional en cumplimiento del principio de oscilación que regía para la fuerza pública, razón por la cual sí era aplicado el IPC para todo el personal militar retirado. 26. Se debía atender el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones «de modo que el adoptar una de ellas en la que [impusiera] una carga al sistema pensional que no resulta[ra] claramente determinada en la ley o que super[ara] las previsiones de la misma, supon[ía] una transgresión del mandato constitucional con una clara y contundente responsabilidad social». 27.
No se configuró la causal de falsa motivación, por cuanto las actuaciones adelantadas por Cremil se ajustaron a las normas vigentes y aplicables a los miembros de la Fuerzas Militares. 1.3. La sentencia apelada9 28. En sentencia anticipada proferida el 20 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió: «PRIMERO. - Se Declara Probada de oficio la excepción de prescripción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda solicitadas por la señora Janeth Patricia Viloria Cárdenas y Otros contra la Nación - Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
TERCERO. - Sin condena en costas.» 29. Los argumentos que sustentaron la decisión fueron los siguientes: 30. Para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 el reajuste de la asignación de retiro aplicado a la parte demandante fue inferior al IPC, por lo que 9 Samai, índice 42, archivo «33_SENTENCIA_SENTENCIA» 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros en principio el extremo activo tenía derecho a que se le reconociera el reajuste con fundamento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, para 1998 y 2000 los incrementos fueron iguales a aquel, por lo tanto, no se observó detrimento alguno. 31. Por regla general, las pensiones y las asignaciones de retiro eran imprescriptibles, comoquiera que el derecho se reconocía a título vitalicio; no obstante, operaba la prescripción respecto de las mesadas pensionales o su reliquidación cuando no se hubiesen solicitado dentro de los 4 años anteriores al momento en que se presentó la reclamación del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, norma vigente al momento de la presentación de la solicitud de reajuste de la asignación de retiro, esto es, el 16 de mayo de 2011. 32.
En principio, la reliquidación debía efectuarse a partir del 8 de noviembre de 2017 por virtud de la prescripción cuatrienal establecida en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, en razón a que la petición con la que se pretendía obtener dicho reajuste se presentó el 16 de mayo de 2011 y la demanda se radicó solo hasta el 8 de noviembre del año 2021, cuando ya había operado el fenómeno prescriptivo. 33.
No obstante, la prestación objeto de reajuste fue devengada solo hasta el 24 de junio de 2015, fecha en que falleció Cecilia Cárdenas de Viloria. Desde entonces no podía considerarse como una prestación periódica que pudiera ser demandada en cualquier tiempo, pues se trataba de un pago único sujeto a los términos de caducidad y prescripción establecidos en el ordenamiento legal. 34.
Desde el 25 de junio de 2015, fecha de fallecimiento de Cecilia Cárdenas de Viloria, las demandantes tenían la obligación de iniciar las acciones administrativas y judiciales correspondientes; sin embargo intentaron en 3 oportunidades la conciliación extrajudicial, las cuales fueron improbadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los años 2017, 2018 y 2021.
El fenómeno prescriptivo se interrumpió por una sola vez, luego entonces desde la fecha en que surgió el derecho a las demandantes de reclamar (2015) a la fecha de presentación de la demanda (2021) transcurrieron más de los 4 años establecidos en la ley. 35. En razón a que el reajuste reclamado se convirtió en un pago único de dinero a partir del año 2015, no les era posible a las interesadas demandar en cualquier tiempo.
En gracia de discusión, aunque se ordenara el pago del reajuste a partir del 8 de noviembre del año 2017, no habría suma alguna que reconocerles, comoquiera que la prestación se extinguió en el año 2015. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros 1.4.
El recurso de apelación 36. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: 37. El proceso de reclamación se inició diligentemente en el año 2011 por Cecilia Cárdenas de Viloria, quien ostentaba la calidad de cónyuge sobreviviente y falleció el 24 de junio de 2015, de ahí que fueran sus hijas quienes solicitaron el reajuste de la asignación de retiro.
Sin embargo, Cremil no accedió a dichas peticiones hasta que se adelantara el proceso de sucesión en el que se les acreditara su calidad para poder reclamar los emolumentos que le adeudaba el Estado a la beneficiaria de la pensión y «que a la postre t[enían] derecho como herencia.» 38. El 9 de mayo de 2017 se llegó a un acuerdo conciliatorio con la entidad demandada ante la Procuraduría 125 Judicial II para Asuntos Administrativos, el cual fue improbado mediante auto del 25 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sustento en un «error por parte del ESTADO» en la liquidación de los recursos como reconocimiento del reajuste por IPC. 39.
El 7 de febrero de 2018 se surtió nuevamente conciliación entre las partes antes señaladas ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, acuerdo conciliatorio que fue improbado por el mismo tribunal el 6 de marzo de 2018. En esta oportunidad también se expuso un error en la liquidación de los valores correspondientes al reajuste de la asignación de retiro. 40.
Mediante oficio con radicado 20254825 y consecutivo 20180036990 del 4 de abril de 2018 se radicó petición ante Cremil con el fin de que se aclararan las inconsistencias presentadas en las conciliaciones anteriores, las cuales fueron improbadas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento de ejercer el debido control de legalidad. 41.
Recibida la aclaración efectuada por Cremil y «confiados y convencidos» el 31 de julio de 2018 adelantaron por tercera vez el proceso de conciliación ante Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, el cual fue nuevamente improbado con auto del 7 de julio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En esta providencia se expuso que era errada la liquidación presentada por la entidad demandada, con lo cual se causó un perjuicio y desgaste moral. 42.
Cremil reconoció la deuda con la familia Viloria Cárdenas y así se demostró con las 3 actas de conciliación antes señaladas y las decisiones en las que se expusieron los errores en la cifra exacta a pagar y no por desconocer el derecho o alegar prescripción alguna. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros 43.
No existió negligencia alguna, pues adelantaron los trámites respectivos para la sucesión por el fallecimiento de su madre. Las conciliaciones se hubieran aprobado de no ser por los errores matemáticos en la liquidación que presentó el comité de conciliación de Cremil ante la Procuraduría. 44. Cecilia Cárdenas de Viloria solicitó el reajuste de la sustitución pensional en el año 2011 y falleció el 2015, lo que quería decir que no solo la pidió en vida, sino que se debía reliquidar hasta el último día, esto es el 24 de junio de 2015. 45.
El a quo al considerar que con el fallecimiento de Cecilia Cárdenas de Viloria se extinguió todo lo relacionado con la sustitución pensional, sus características de imprescriptibilidad y título vitalicio «[las] llev[ó] al ámbito de las obligaciones [ ] de dar». En ese orden, se equivocó al aplicar la normativa de la Fuerza Pública porque «ya estaba en terrenos de derecho civil referente al reconocimiento y pago de obligaciones, como dice en la sentencia. “… un pago único de dinero sujeto a los términos de caducidad y prescripción, establecidos en nuestro ordenamiento legal”». 46.
El artículo 2539 del Código Civil dispuso que la prescripción se interrumpía cuando el deudor reconocía la obligación expresa o tácitamente. Es decir que la interrupción natural surgía por la acción del deudor más no por la del acreedor. 1.5. Trámite en segunda instancia10 47. En auto del 30 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca11. 48.
En concepto del 8 de noviembre de 202412 el Ministerio Público consideró que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, comoquiera que no se evidenciaban reparos concretos contra la decisión del tribunal. En el escrito de impugnación se afirmó -sin sustento- que debía inaplicarse la normativa especial prestacional de la Fuerza Pública, además se refirió a la «prescripción de acciones», lo que comportaba una confusión entre las instituciones procesales relativas a la caducidad y prescripción. 49.
Sobre la aplicación del Código Civil solo se argumentó la existencia de una obligación de pago único en dinero sin realizar análisis alguno que permitiera establecer (i) las razones por las cuales no debía aplicarse el término de prescripción dispuesto en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990; (ii) si contaba con alguna otra fecha específica de la interrupción de la prescripción distinta de la reclamación del 16 de mayo de 2011; o (iii) si se reclamaban incrementos de 10 Samai, expediente 05001-23-33-000-2019-00232-01 (3065-2024). 11 Samai, índice 4. 12 Samai, índice 8. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros mesadas distintas de los años 1997, 1999 y 2001 a 2004.
Por consiguiente, era insuficiente la apelación interpuesta. II. Consideraciones 2.1. Competencia 50. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico Previo a resolver los argumentos del recurso de apelación la Sala considera necesario examinar si el acto acusado definió la situación jurídica de las demandantes, razón por la cual se plantea el siguiente interrogante: 50.1. ¿El oficio 44596 del 23 de junio de 2011 definió la situación jurídica de Alexandra, Janeth Patricia y Elizabeth Viloria Cárdenas? 50.2.
Si la respuesta al anterior interrogante es positiva, ¿se configuró la prescripción extintiva del derecho reclamado? 51. Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial sobre la actuación administrativa y la proposición jurídica; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3.
El agotamiento de la actuación administrativa y la proposición jurídica completa 52. La actuación administrativa tiene como fin que, antes de la controversia judicial, la entidad pueda examinar las reclamaciones radicadas por los interesados. Ello implica que el interesado presente, de manera concreta y clara, la petición en la que se consigne cuál es el derecho que se considera vulnerado. 53.
Ciertamente, este es un requisito para acudir ante esta jurisdicción, pues lejos de ser una exigencia formal del derecho de acción, es un presupuesto que le permite al Estado efectuar un pronunciamiento previo al proceso judicial que, a su 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros vez, le genera la confianza de que no será condenada por razones no discutidas13. 54.
Al respecto esta Subsección ha señalado que «[e]s obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar la actuación administrativa antes de acceder a la jurisdicción contenciosa; dicha reclamación debe tramitarse ante la entidad pública llamada a reconocer o extinguir el derecho que sea invocado por el administrado, es decir, aquella entidad que tenga la competencia o atribución legal para crear o modificar situaciones jurídicas a través de la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto.»14 55.
En igual sentido la subsección A de esta Sección explicó que se trata de un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto y considere que se lesionó su derecho subjetivo15. Asimismo, que la actuación constituye: «i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»16. 56.
Ciertamente, está estrechamente relacionado con el principio de la autotutela toda vez que en virtud de este «[s]e le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales. Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que motu propio tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos»17.
No obstante, «[ ] esa facultad de autotutela de la administración no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante.
El poder público es heterónomo porque la normativa que regula dichas funciones establece deberes y prohibiciones, es decir, un variopinto de permisiones y restricciones a los destinatarios para que se garantice el cumplimiento de los fines públicos. 13 Sentencias de 15 de julio de 2010, expediente 0426-2009; y del 18 de noviembre de 2010 expediente 2292-2008. 14 Sentencia del 11 de abril de 2018.
Expediente 05001-23-33-000-2013-01104-01 (3931-15). 15 Sentencia del 16 de septiembre de 2021. Expediente 20001-23-33-000-2014-00134-01(4526- 15) 16 Sentencia de 22 de noviembre 2018. Expediente 080012333000201500845 01. 17 Sentencia del 15 de marzo de 2018. Expediente 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14). 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros […] Establecido lo anterior es importante precisar que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva.
En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica»18. 57.
Entonces, la autotutela no solo le otorga la facultad a la entidad de realizar un pronunciamiento frente a una situación jurídica particular, sino que además le permite corregir sus errores a través de los recursos procedentes. Una vez agotada las etapas correspondientes, «los administrados podrán recurrir a los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011, que ponen en marcha el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Este engranaje de instituciones, administrativas y judiciales, depura los actos de la Administración de desaciertos e infracciones al ordenamiento»19. 58. Ahora bien, con el fin de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los artículos 162, 163 y 166 del CPACA establecen ─entre otros─ el requisito consistente en que la parte actora individualice con precisión aquellos actos administrativos objeto de reproche y particularmente aquel que contiene la declaración de voluntad que produce efectos jurídicos directos o definitivos, es decir, aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, junto a los que con él constituyan toda la unidad porque contienen la voluntad unánime de la administración sobre un tema particular y definen un solo aspecto. 59.
Ciertamente, es necesario establecer el requisito procedimental y sustantivo de demandar la totalidad de la unidad jurídica conformada por distintos pronunciamientos que contienen la voluntad unánime de la administración, por cuanto ese va a ser el universo en el cual se va a desarrollar la actividad judicial y el campo de decisión del operador, de suerte que ante una futura anulación desaparezca integralmente del ámbito jurídico. 60.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación20, ha señalado: «(…) la proposición jurídica incompleta ocurre en aquellos casos en los cuales no se individualiza con toda precisión los actos acusados de acuerdo con los lineamientos que están señalados en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Significa, entonces, que es requisito indispensable demandar el acto que contiene la manifestación de la voluntad de la administración respecto de la situación 18 Ibidem. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-067 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de junio de 2020, radicado 73001-23-33-000-2018-00454-01 (3805-2014).
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros jurídica particular y concreta; y, además, las decisiones que en el procedimiento administrativo constituyan la unidad jurídica, pues, en tal sentido gira la decisión que se deba adoptar en la sentencia, en lo relacionado con las pretensiones de la demanda. 14.
En síntesis de lo anterior, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, se debe tener en cuenta que el acto o los actos administrativos que contienen íntegramente la manifestación de voluntad de la administración, frente a una situación jurídica particular, son los que deben ser objeto de impugnación, junto con aquellos que en la vía gubernativa o administrativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, esto es, aquellos que resuelven los recursos interpuestos, de conformidad con el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que ellos determinan la órbita que delimita la decisión del juzgador, en lo relacionado con la pretensión de anulación de los mismos.
Por ende, si no se observan tales aspectos, esto es, la proposición jurídica o individualización de la actuación administrativa acusada, de forma completa, se vicia de manera sustancial el contenido de la pretensión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y con ello se impide un pronunciamiento de fondo frente a lo pretendido por el actor». 61.
Aunado a lo anterior, de tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación21 previó que la proposición jurídica incompleta se configura cuando: «(…) el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa pretendí, o ii) cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que come se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el juez». 62.
En suma, cuando se pretende la nulidad de actos administrativos que por su contenido se encuentren integrados por una unidad jurídica, es requisito indispensable demandar su anulación conjuntamente con los demás actos decisorios que contienen la voluntad unánime de la administración frente a un mismo aspecto jurídico para que opere correctamente su anulación y así evitar decisiones contradictorias. 2.4.
Caso concreto 63. A efectos de resolver los problemas jurídicos del caso bajo examen, la Sala procederá a exponer los hechos relevantes que se encuentran probados en el proceso de la referencia así: 63.1. El 21 de julio de 1953 José Domingo Viloria Mier ingresó como soldado al Ejército Nacional y ascendió hasta el grado de coronel.
La última unidad donde laboró fue en el Comando Aéreo de la Fuerza Aérea de Bogotá22 y fue retirado del 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 18 de mayo de 2011 radicado: 76001-23- 31-000-2006-02409-01 (1282-10) M.P. Gustado Eduardo Gómez Aranguren. 22 Samai, índice 2, archivo «3_ED_EXPEDIENTE_03ANEXOS08112021_122» página 25. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros servicio el 13 de diciembre de 198323 para un total de 39 años, 6 meses y 28 días de servicios a la Fuerza Aérea Colombiana24. 64.
José Domingo Viloria Mier contrajo matrimonio con Cecilia Cárdenas de Viloria el 27 de septiembre de 195825. De esa unión nacieron sus 3 hijas: Elizabeth, Janeth Patricia y Alexandra Viloria Cárdenas26. 64.1. Luego, mediante la Resolución 0542 de 1984, la entidad demandada ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al coronel José Domingo Viloria Mier a partir del 27 de abril de 1984 en cuantía del 95% del sueldo básico de actividad, de acuerdo con los artículos 151 y 155 del Decreto Ley 089 de 198427. 64.2.
En razón a que el excoronel falleció el 30 de diciembre de 199628, Cecilia Cárdenas de Viloria -en su calidad de cónyuge- solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro, la cual fue reconocida mediante la Resolución 0181 del 3 de febrero de 199729, a partir del 30 de diciembre de 1996. 64.3. El 2 de junio de 2011 Cecilia Cárdenas de Viloria solicitó a Cremil lo siguiente: «CECILIA CÁRDENAS DE VILORIA, identificada con C.C. N° 20.010.680 expedida en Bogotá D.C., esposa del fallecido Coronel JOSÉ DOMINGO VILORIA MIER, funcionario de la Fuerza Aérea Colombiana, de la manera más atenta, me permito solicitarles una revisión, y por ende el ajuste al valor de la Mesada Pensional comprendida entre 1997 y 2004.
Lo anterior teniendo en cuenta que me fue sustituida la pensión mediante Certificación N.° 242/CREMIL 1105, de la cual anexo copia, ya que para ese periodo de liquidación no se tuvo en cuenta el IPC.» [se subraya] 64.4. En respuesta a la anterior petición, la entidad demandada expidió el oficio 44596 -con consecutivo 30863- del 23 de junio de 2011 que negó el reajuste reclamado, por las siguientes razones: «El régimen prestacional del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, se rige actualmente por las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 1211 de 1900, derogado parcialmente por el decreto 4433 de 31 de diciembre de 2004, normas de carácter especial, que prevalecen sobre las disposiciones de carácter general.
(Artículo 5°. Ley 57 de 1887). Vale la pena señalar, que para efectos de reajuste de las asignaciones de retiro, el régimen prestacional especial de los miembros de las Fuerzas Militares desde 23 Samai, índice 32, archivo «22_RECIBEMEMORIALES_PODER20210094100» página 25. 24 Samai, índice 2, archivo «3_ED_EXPEDIENTE_03ANEXOS08112021_122» páginas 27 y 28. 25 Samai, índice 32, archivo «22_RECIBEMEMORIALES_PODER20210094100» folio 31. 26 Samai, índice 32, archivo «22_RECIBEMEMORIALES_PODER20210094100» folios 32 a 34. 27 Samai, índice 2, archivo «3_ED_EXPEDIENTE_03ANEXOS08112021_122» páginas 33 a 35. 28 Samai, índice 32, archivo «22_RECIBEMEMORIALES_PODER20210094100» folio 51. 29 Samai, índice 32, archivo «22_RECIBEMEMORIALES_PODER20210094100» folios 56 a 58. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros 1945 y aún en la normatividad vigente, contempla el principio de oscilación en los siguientes términos: “Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad para cada grado.
El personal de que trata este decreto, o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regían ajustes en otros sectores de la Administración publica, a menos que así lo disponga expresamente la ley”. (Resaltado fuera del texto) Por consiguiente, el reajuste de las asignaciones de retiro se aplica únicamente con sujeción al principio de oscilación conforme lo dispone la normatividad especial que rige para los miembros de las fuerzas militares.
Sobre el sueldo básico en cada vigencia. Teniendo en cuenta lo anterior su solicitud de reajuste de la primera mesada pensional resulta improcedente como quiera que la misma resulta aplicable sonreí pensiones reconocidas dentro del régimen general de pensiones, al cual expresamente nos encontramos exceptuados. Adicionalmente, el principio de oscilación antes citado, implica que la base de liquidación de la asignación de retiro es el sueldo básico de un activo equivalente a su grado vigente a la fecha de liquidación, de donde se infiere que no hay lugar a indexaciones del ingreso base de liquidación, siendo liquidado sobe valores presentes o actuales.» [sic] [se subraya] 65.
Cecilia Cárdenas de Viloria falleció el 24 de junio de 2015. 66. Pues bien, el artículo 138 del CPACA previó que «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho [ ]». 67.
Al revisar la demanda, la Sala observa que Alexandra, Janeth Patricia y Elizabeth Viloria Cárdenas solicitaron la anulación del oficio 44596 del 23 de junio de 2011. Sin embargo, este acto administrativo únicamente definió la situación jurídica de su progenitora quien, para ese momento, era beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro de su cónyuge. 68.
De ese modo, la relación jurídica de Cecilia Cárdenas de Viloria era distinta, en razón a que fungía como acreedora de la asignación de retiro sustituida, mientras que las demandantes, aunque pretenden la prestación unitaria [retroactivo], lo hacen como herederas de la beneficiaria. 69. De ahí que tuvieran la obligación de agotar la actuación administrativa para que la entidad examinara si era procedente o no el pago del retroactivo por concepto del reajuste de la asignación de retiro que en vida le fue pagada a Cecilia Cárdenas de Viloria. 70.
Al revisar el expediente, la Sala encuentra que las demandantes otorgaron 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros poder al abogado Mario Fernando Ramos Mora el 2 de noviembre de 2017 para que las representara «en todo lo relacionado a la reclamación de reconocimiento y reajuste de [su] asignación de retiro de acuerdo con el IPC»; asimismo, en el párrafo siguiente, se anotó que este se confería para «solicitar el reconocimiento, pago, reajuste e incremento del sueldo de retiro con base en el I.P.C., a partir del año 1997 hasta la fecha y la correspondiente re-liquidación de la asignación de retiro y el pago de las mesadas dejadas de cancelar en forma indexada» [sic]. 71.
Sin embargo, el profesional del derecho se limitó a presentar el 13 de agosto de 2015 una petición de documentación e información; obsérvese: «[…] Referencia; DERECHO DE PETICIÓN- Art.23 C.N. y ART, 13 y siguientes del C.C.A. Asunto: Solicitud Documentación e Información. MARIO FERNANDO RAMOS MORA, […] obrando como apoderado de las señoras JANETH PATRICIA VILORIA CARDENAS […], ELIZABETH VILORIA CARDENAS […] Y ALEXANDRA VILORIA CARDENAS […] me dirijo a ese despacho en petición respetuosa de que se sirva proceder de conformidad, teniendo en cuenta los siguientes:
FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO 1) El señor Coronel JOSE DOMINGO VILORIA MIER (fallecido) laboro en la Fuerza Aérea Colombiana por más de 20 años y la señora CECILIA CARDENAS DE VILORIA era su cónyuge sobreviviente. 2) Como razones de Derecho invoco el artículo 23 de a Constitución Política de Colombia, los artículos 13 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y todas las demás normas pertinentes con el derecho de petición del ordenamiento jurídico colombiano. Con fundamento en las anteriores situaciones fácticas y de derecho, solicito respetuosamente se acceda a las siguientes peticiones: PETICIONES a) Se expida Copia autentica de la Resolución o Decreto mediante la cual le fue reconocida y pagado el derecho de asignación de retiro en la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares al señor Coronel JOSE DOMINGO VILORIA MIER y la señora CECILIA CARDENAS DE VILORIA. b) Se informe la relación de asignación (en una hoja o máximo dos hojas) básicos de retiro e incrementos anuales reconocidos en los diferentes años de conformidad con los Decretos expedidos por el Gobierno para cada vigencia fiscal desde el año 1997 hasta el año 2014; mencionando el porcentaje aumentado y con base en que decreto del gobierno nacional. c) Se informe el último sitio de labores cuando estaba en actividad, de acuerdo a lo que entrego la oficina de prestaciones sociales de la fuerza aérea 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros colombiana en su momento, en el expediente prestacional. d) Se adjunte copia de la Hoja de Servicios del señor Coronel JOSE DOMINGO VILORIA MIER.» [sic] 72.
Y, si bien es cierto que al dar respuesta a la petición la entidad se refirió al «reconocimiento y pago del IPC», también lo es que no definió su situación jurídica, en razón a que se consignó que previamente debían demostrar su calidad de herederas. El contenido del acto en mención es el siguiente30: «[…] En atención a su derecho de petición radicado en esta Entidad mediante consecutivo No. 72701 de fecha agosto 13 de 2015, mediante el cual usted solicita obrando como apoderado de las señoras JANETH PATRICIA VILORIA CÁRDENAS […], ELIZABETH VILORIA CÁRDENAS […] y ALEXANDRA VILORIA CÁRDENAS […] en calidad de Herederas del señor CR.
FAC. JOSÉ DOMINGO VILORIA MIER (Q.E.P.D.), el reconocimiento y pago del IPC, al respecto me permito informar lo siguiente: Para acceder al reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC, las señoras deberán acreditar la calidad de herederas, por lo tanto tendrán que suministrar, Escritura Pública o Sentencia Judicial ejecutoriada (autenticada) del respectivo proceso de sucesión. Una vez acreditada la calidad de herederas, podrán solicitar a la Entidad el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación con base en el IPC y posteriormente la Entidad le informará el procedimiento a seguir para adelantar el trámite conciliatorio ante la procuraduría delegada.
Teniendo en cuenta lo anterior y hasta tanto no aporte los documentos solicitados, esta Entidad no podrá pronunciarse a lo requerido puesto que lo que existe en estos momentos es una mera expectativa del derecho sucesoral, tal como lo señala el ARTÍCULO 1299 del Código Civil “ADQUISICIÓN DEL TÍTULO DE HEREDERO”. Se entiende que alguien toma el título de heredero, cuando lo hace en escritura pública o privada, obligándose como tal heredero, o en un acto de tramitación judicial….
Cordialmente, […]» [sic] 73. Con todo, la Sala concluye que en el sub examine no puede efectuarse un análisis de fondo porque las actoras no agotaron en debida forma la actuación administrativa, lo cual conlleva ─indiscutiblemente─ a la inexistencia de la proposición jurídica, esto es el acto administrativo que defina su situación como herederas. 74.
A lo anterior debe agregarse que, como el oficio 44596 del 23 de junio de 2011 negó el derecho a la acreedora de la prestación, es decir, a Cecilia Cárdenas de 30 Samai, índice 2, archivo «3_ED_EXPEDIENTE_03ANEXOS08112021_122», páginas 1 y 2. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros Viloria, las actoras no estaban legitimadas para solicitar su anulación, comoquiera que no fueron las directamente afectadas con la decisión. Distinto sería si la beneficiaria hubiera acudido al juez para solicitarla, pues con ocasión de su fallecimiento, sus hijas ─aquí demandantes─ habrían adquirido la calidad de sucesoras procesales. 75.
La Sala no desconoce que la entidad demandada presentó 3 fórmulas conciliatorias que fueron improbadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón suficiente para que, en cumplimiento del acto que resolvió su petición, provocaran el pronunciamiento sobre el pago del retroactivo por concepto del reajuste de la asignación de retiro sustituida a su progenitora. 76.
Así las cosas, como el artículo 187 del CPACA ordena que en «la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada», se revocará el ordinal segundo que negó las pretensiones de la demanda y se modificará el primero de la sentencia de primera instancia para declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa. 77.
Por último, es del caso precisar que con esta decisión no se vulnera el principio de non reformatio in pejus, en tanto en primera instancia, en razón de la prescripción declarada [que será modificada], no se ordenó pago alguno a las aquí demandantes. 2.5. Conclusión 78. Por las razones anotadas en precedencia, la Sala revocará el ordinal segundo que negó las pretensiones y modificará el primero que declaró la excepción de prescripción para, en su lugar, declarar la de inepta demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa.
Ello, por cuanto las demandantes, en calidad de herederas de Cecilia Cárdenas de Viloria, no acudieron ante la entidad para solicitar el pago del retroactivo por concepto del reajuste de la asignación de retiro que le fue reconocida a su progenitora. 2.6. Costas 79. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 80.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 81. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma31. 82.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 83. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponer la condena en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 20 de diciembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
Segundo. Modificar el ordinal primero de la sentencia del 20 de diciembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así: «SEGUNDO. Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la actuación administrativa, por las razones expuestas.» 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024) Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Aclara el voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV