Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinte (20) de abril dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-1 Demandado: Elsa Nubia Guevara Tovar Asunto: Resuelve un recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP2, contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2015 00136 01, por estimar que se encuentra incursa en la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 20033. 1 De conformidad con lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 “[…] Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones […]”, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 10 de junio de 2011 “[…] Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 […]”, los procesos judiciales que estén en trámite al cierre de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social fueron asumidos por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo cual ocurrió a través de la Resolución 4911 de 21 de junio de 2013 “[…] por la cual se declaró terminado el proceso de liquidación de Cajanal […] “. 2 La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión fue presentada por intermedio de apoderado el 5 de agosto de 2021. 3 “[…] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]”. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó demanda4 contra la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5, con las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN 11658 DEL 7 DE JUNIO DE 2004 QUE DA CUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA PROFERIDO POR EL JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRTUITO DE LA DORADA CALDAS Y LAS RESOLUCIONES 4284 DE 11 DE FEBRERO DE 2008, UGM 018892 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2011 Y RDP 054442 DEL 29 DE NOVIEMBRE DE 2013 POR MEDIO DEL CUAL SE DA CUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA PROFERIDO POR EL JUZGADO SÉPTIMO PENAL DEL CIRCUITO DE MANIZALES en la fecha del 19 de julio de 2005 (sic).

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora ELSA NUBIA GUEVARA TOVAR reintegrar la totalidad de las sumas pagadas en virtud del acto que reliquidó la pensión de vejez incluyendo el 100% de la bonificación de servicios, sumas que deberán ser indexadas al momento del pago.

TERCERA: Que se declare que a la señora ELSA NUBIA GUEVARA TOVAR NO le asiste el derecho a que se incluya el 100% de la bonificación por servicios para la liquidación de la pensión de jubilación y por lo tanto no hay lugar al pago de valor alguno por esta prestación […]”. Presupuestos fácticos 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4 La demanda se presentó por medio de apoderado. 5 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.

Señaló que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar nació el 30 de marzo de 1947, prestó sus servicios al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Rama Judicial y que el último cargo desempeñado fue fiscal seccional. 2.2. Adujo que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), a través de la Resolución núm. 10017 de 9 de agosto de 1999, reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, liquidada con base en el 75% del promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta (4 años y 5 meses), efectiva a partir del 1.° de septiembre de 1998, pero condicionada a demostrar retiro definitivo del servicio.

Lo anterior, por encontrase en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19936. 2.3. Refirió que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), por medio de la Resolución 4942 de 27 de febrero de 2004, reliquidó la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, por retiro del servicio, efectiva a partir del 30 de marzo de 2002 liquidando la prestación con el 75% del promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta, esto es, entre el 1 de abril de 1994 y el 2 de diciembre de 2002. 2.4.

Indicó que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar interpuso una acción de tutela para que se reliquidara su pensión de vejez con base en la aplicación integral del Régimen Especial de la Rama Judicial contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 19717, la cual le correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de La Dorada, Caldas, que mediante sentencia de 19 de diciembre de 2003 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reliquidar la pensión de vejez, conforme lo indica el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta el porcentaje de la asignación más elevada devengada durante el último año de servicio, así como los factores de salario con todas las sumas que habitual y periódicamente hubiere recibido como retribución de servicios, conforme al artículo 12 del Decreto 717 de 20 de abril de 19788, es decir, teniendo en cuenta las doceavas partes. 6 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares. 8 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Señaló que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) por medio de la Resolución núm. 11658 de 7 de junio de 2004, dio cumplimiento a la sentencia de tutela señalada supra; no obstante lo anterior, reliquidó la pensión de la señora Elsa Nubia Guevara con una tasa de reemplazo del 85% del ingreso base de liquidación. 2.6. Sostuvo que, como consecuencia de una segunda sentencia de tutela interpuesta por la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante la sentencia de 20 de septiembre de 2007, le ordenó incluir en el ingreso base de liquidación pensional el 100% de la bonificación por servicios. 2.7.

Manifestó que en cumplimiento de la anterior decisión judicial, expidió las resoluciones: i) 4284 de 11 de febrero de 2008, por la cual reliquidó la pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados; ii) UGM 018892 de 30 de noviembre de 2011,por la cual modificó y adicionó el anterior acto administrativo en el sentido de asegurar la indexación de la prestación y la inclusión y orden de descuento por concepto de los aportes pensionales no efectuados y iii) RDP 054442 del 29 de noviembre de 2013,por la cual reliquidó la pensión de vejez de la señora Guevara Tovar, efectiva a partir del 3 de diciembre de 2001, sin aplicar prescripción trienal, ordenando el pago de diferencias en forma indexada.

Normas violadas y concepto de violación 3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como normas violadas, las siguientes: ● Artículos 1, 2, 4, 6, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política. ● Ley 100 de 23 de diciembre de 19939, artículo 36. ● Decreto 546 de 27 de marzo de 197110 artículo 6. ● Decreto 717 de 20 de abril de 197811, artículo 12. ● Decreto 1160 de 28 de marzo de 194712, artículo 6. 9 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 10 Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares. 11 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones. 12 Sobre auxilio de cesantías. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Decreto 1042 de 7 de junio de 197813, artículo 45. ● Decreto 10 de 3 de enero de 198914, artículo 12. ● Decreto 1158 de 3 de junio de 199415, artículo 1.°. ● Decreto 247 de 4 de febrero de 199716, artículo 1.°. 4.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 4.1. Sostuvo que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, por encontrarse amparada por el régimen de transición de la Ley 100, tenía derecho a que su pensión de vejez fuera reconocida aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971, el cual establecía una tasa de remplazo del 75% de la asignación mensual más elevada de lo devengado en el último año de servicios, razón por la cual, indicó que el 85% con el cual fue reliquidada, desconoce que la norma para realizar el reconocimiento pensional debe ser aplicada en su integridad en virtud del principio de inescindibilidad de la ley. 4.2.

Destacó que la decisión de ordenar el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados en un 100% desconocía el precedente del Consejo de Estado, según el cual para el cálculo de las pensiones se debía computar solo la doceava parte de esta bonificación,en tanto se ha sostenido en forma reiterada que para el cálculo de las pensiones se debe computar en forma proporcional la bonificación por servicios prestados, pues se trata de una prestación que se va causando mes a mes durante el año laborado. 4.3.

Por último, indicó que, en el caso sub examine, resultaba procedente el reintegro de la totalidad de las sumas pagadas en virtud de la reliquidación de la pensión de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar siendo que no es posible inferir que tales valores fueron percibidos de buena fe. 13 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”. 14 Por el cual se establecen las escalas de remuneración de los empleos de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas especiales del Orden Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.” 15 Por el cual se modifica el artículo 6º del Decreto 691 de 1994. 16 Por el cual se crea la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitud y decreto de medida cautelar 5.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, solicitó como medida cautelar el decreto de la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones acusadas, la cual fue decretada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 7 de diciembre de 2017. 6. El Magistrado sustanciador consideró que: i) la señora Guevara Tovar debía seguir gozando de su pensión de vejez, y en consecuencia, ordenó que se continuara pagando la pensión con un 75% como ingreso base de liquidación, incluyendo, además de los otros conceptos reconocidos, una doceava parte de la bonificación por servicios prestados, mientras se profería la sentencia definitiva y ii) indicó a la UGPP que las sumas dejadas de pagar en virtud de la medida provisional, debían mantenerse en una cuenta especial hasta tanto se dictara un pronunciamiento definitivo en sentencia debidamente ejecutoriada.

El auto citado supra no fue objeto de recursos. Contestación de la demanda 7. La señora Elsa Nubia Guevara Tovar contestó a la demanda17 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Manifestó que: i) la pensión de vejez fue liquidada con base en las disposiciones legales y jurisprudenciales del Consejo de Estado que regían para la época en que cumplió los requisitos para obtener la prestación económica con el 100% de lo devengado por bonificación por servicios y ii) que los actos administrativos acusados fueron expedidos acatando una sentencia de tutela proferida el 20 de septiembre de 2007 por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales, sobre la cual operó la cosa juzgada constitucional. 7.2 Adujo que los pagos realizados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social por concepto de mesada pensional con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, fueron recibidos con la plena convicción de que lo liquidado y pagado es lo que en derecho correspondía, sin que hubiera 17 Mediante apoderado. 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar a la devolución de suma alguna de dinero, toda vez que siempre actuó de buena fe. 7.3.

Por último, propuso como excepciones, las que denominó: “[…] cosa juzgada, el acto administrativo demandado carece de control jurisdiccional, existencia de herramientas jurídicas diferentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad para definir la controversia, la reliquidación de la pensión conforme a normas y jurisprudencia vigente para la época de reconocimiento, buena fe e inexistencia de la obligación de devolver las sumas de dinero pagadas por concepto de reliquidación […]”.

Sentencia proferida el 5 de julio de 2018, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2015 00136 01 8. El Tribunal Administrativo de Caldas, en la parte resolutiva de la sentencia, decidió: “[…]

PRIMERO: DECLARASE LA NULIDAD de las Resoluciones 4284 del 11 de febrero de 2008,UGM 018892 del 30 de noviembre de 2011 y RDP 054442 del 29 de noviembre de 2013 por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez de la señora Guevara Tovar con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, y No. 11658 del 7 de junio de 2004 por medio de la cual se reliquidó la pensión sobre el 85% sobre el salario promedio de la asignación básica más elevada devengada en el último año de servicios a favor de la señora ELSA GUEVARA TOVAR, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral nacional promovido por LA UNIDADADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP contra ELSA GUEVARA TOVAR.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, la UGPP estará facultada a reliquidar la pensión de la actora, teniendo en cuenta que su IBL deberá estar conformado por los valores recibidos como asignación más alta recibida en el año anterior al retiro del servicio de la demandada, tomando para esa base además de los otros rubros demostrados, una doceava parte de lo recibido como bonificación por servicios prestados y aplicando como tasa de remplazo únicamente el 75% de los factores devengados, de todos modos en ningún momento deberá haber solución de continuidad en los pagos de la pensión de la demandada.

TERCERO: Es entendido que, una vez ejecutoriado este fallo, la entidad podrá disponer para los fines legales pertinentes, de los dineros que se retuvieron con ocasión a la medida cautelar.

CUARTO: NIEGANSE las demás pretensiones.

QUINTO: SIN COSTAS […]” 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 9. Para sustentar su decisión, consideró que la reliquidación la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la tasa de reemplazo del 85% de la asignación más elevada, quebrantaba el principio de inescindibilidad de la ley, en tanto la norma especial para los empleados de la Rama Judicial, contenida en el Decreto 546 de 1971, aplicable en este caso de forma integral, establecía que la tasa de reemplazo correspondía al 75%. 10.

Asimismo, indicó que la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación de la pensión de vejez era contraria a derecho, toda vez que, de conformidad a los artículos 45 del Decreto Ley 1042 de 1978 y 1.° del Decreto 247 de 1997 y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dicho factor salarial se causaba por año cumplido y, en esa medida, consideró que debía tenerse en cuenta solamente en una doceava parte. 11.

En esa medida, refirió que el monto de la bonificación por servicios incluida en la reliquidación de la pensión de la señora en la orden de tutela dada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, no se ajustaba a los parámetros señalados en la ley ni en la jurisprudencia al ir en detrimento del erario con perjuicio de los intereses generales. 12.

Por último, respecto a la solicitud de devolución de dineros, consideró que, en virtud del principio de buena fe, la señora Elsa Nubia Guevara Tovar no estaba en la obligación de devolver lo que se haya pagado por ese concepto, máxime si la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no allegó prueba en contrario.

Recursos de apelación 13. Las partes demandante y demandada interpusieron, dentro del término legal, recursos de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y los sustentaron con fundamento en los siguientes argumentos: 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parte demandante 14.

Indicó que presentaba recurso de apelación de forma parcial contra la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que, en el caso concreto era procedente la devolución de las sumas pagadas con ocasión de la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar a través de la sentencia de tutela proferida por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales, en la medida que a pesar de existir precedente de obligatorio cumplimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el cual se negaba dicho reconocimiento, acudió al juez de tutela para que le fuera decidido su caso. 15.

Refirió que este comportamiento significaba un aprovechamiento ilegal que generaba un detrimento patrimonial de la entidad y afectaba el sistema de seguridad social. Parte demandada 16. Solicitó revocar parcialmente la sentencia proferida, en primera instancia, toda vez que para la época en que se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, el criterio jurisprudencial imperante era el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados en un 100%, razón por la que no era posible desconocer dicha postura jurisprudencial.

Además, porque, a su juicio, no podía pretenderse que cada vez que se rectificara el criterio jurisprudencial, se modificara la situación jurídica de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, lo cual va contra la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 17. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021, en segunda instancia, resolvió: “[…]

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 5 de julio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Caldas, acorde con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin lugar a condena en costas en las dos instancias […]”. 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 18. Para fundamentar su decisión, indicó que: i) la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, en el recurso de apelación, solicitó que se revocara la sentencia proferida, en primera instancia y únicamente argumentó en que le asistía el derecho a que se le incluyera el 100% de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez; sin embargo, adujo que no planteó controversia respecto a la tasa de reemplazo modificada por el Tribunal Administrativo de Caldas y ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social controvirtió la sentencia únicamente respecto a la negativa de reintegrar las sumas pagadas en exceso. 19.

Determinado lo anterior, consideró que la bonificación por servicios: i) se reconoce y paga cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, como lo precisa el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, en armonía con el artículo 1.º del Decreto 247 de 1997 que la creó para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial; ii) constituye factor salarial para efectos pensionales, pero no se puede tomar en el 100% para calcular la base de la mesada pensional, sino solo su doceava parte, debido a que se causa al acreditarse la prestación de servicios durante un año, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión y iii) la tesis consolidada de la Sección Segunda de esta Corporación señala que la liquidación de la bonificación por servicios prestados para calcular la mesada pensional debe hacerse por doceavas partes, y no con el 100%. 20.

Al analizar el caso concreto indicó que “[…] comparte lo decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas, autoridad judicial que fundó su decisión en la normatividad que regula la bonificación por servicios prestados y la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues se itera que para fijar el monto de la mesada pensional se debe acudir a la doceava parte de la bonificación por servicios prestados […]”. 21.

Asimismo, adujo que “[…] si bien un juez de tutela accedió a reliquidar la mesada pensional de la accionada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, lo cierto es que el juez administrativo es el competente para desvirtuar la legalidad de un acto administrativo, tal como lo indica el artículo 88 del Código 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Y, en virtud de dicha facultad se interpretó la normativa que rige la bonificación por servicios, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación […]”. 22. Por último, consideró que no había lugar a la devolución de sumas de dinero, toda vez que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades y, en esa medida, la UGPP tenía la carga de acreditar que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, sin que la conducta consistente en interponer una acción de tutela para obtener la reliquidación pensional, per se, denotara un actuar fraudulento ni evidenciara la intención de engañar a la administración de justicia. II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 23. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión18, contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2015 00136 01, por estimar que se encuentra incursa en la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 200319, que establece que procede la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 24.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó las siguientes pretensiones: “[…] Por configurar la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, 29 de enero, que dispone: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido 18 La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión fue presentada por intermedio de apoderado el 5 de agosto de 2021. 19 […] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]. 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio del presente recurso de revisión, que el Honorable Consejo de Estado, disponga: PRIMERA: Revocar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 5 de julio de 2018, confirmada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 11 de febrero de 2021 dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la señora Elsa Nubia Guevara Tovar radicado con el No. 17001233300020150013601.

SEGUNDA: Declarar que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, en cuanto a la liquidación de la mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana, y en su lugar ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o en su defecto las consignadas en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.

TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reliquidar y pagar la mesada pensional a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, calculando el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, y las reglas previstas de antaño por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, SU 023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del H. Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012- 00143-01.

CUARTA: Ordénese a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, restituirle a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación, como consecuencia de las ordenes impartidas en la sentencia objeto de revisión y en adelante.

QUINTA: Ordénese a la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, que el pago que efectúe a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se efectúe de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibidem, sobre los valores pagados por concepto de la indebida reliquidación de la prestación […]”. 25.

Para sustentar la causal de revisión expuso los siguientes argumentos: 25.1. Señaló que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión es contraria a los artículos 36 de la Ley 100 y 1.° del Decreto 1158 de 1994, en la medida que el derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100. 25.2.

En este sentido, indicó que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100, tenía derecho a la reliquidación pensional bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas en el Decreto 546 de 1971, pero con el ingreso base de liquidación establecido en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100, el cual, en el caso concreto correspondía al 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, incluyendo los factores anunciados taxativamente en el Decreto 1158 de 1994. 25.3.

Por tanto, consideró que la orden judicial de reliquidar la pensión de vejez, con la aplicación integral del Decreto 546 de 1971; es decir, con el 75% de la asignación más elevada que hubiera devengado en el último año de servicio con la totalidad de los factores salariales devengados en dicho periodo genera un detrimento al patrimonio público al reconocer una pensión por encima de lo autorizado por la Ley, desconociendo, entre otras, las sentencias C- 168 de 20 de abril de 199520, la C-258 de 7 de mayo de 201321 y la SU-230 de 29 de abril de 201522, en las cuales la Corte Constitucional reiteró que las pensiones sometidas al régimen de transición se liquidan conforme las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior. 25.4.

Indicó que si bien es cierto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social acudió a la jurisdicción a demandar las irregularidades contenidas en las sentencias de tutela que dispusieron la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados y una tasa de reemplazo del 85%, aspectos abiertamente ilegales y contrarios a la normativa aplicable, se omitió al momento de ordenar la reliquidación legal de la prestación, atender los presupuestos legales y jurisprudenciales contenidos en el artículo 36 de la Ley 100 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado relacionados con la forma correcta de interpretar y aplicar el régimen de transición de la citada Ley 100. 20 Corte Constitucional, sentencia C- 168 de 20 de abril de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 21 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación al recurso extraordinario de revisión 26.

La parte demandada contestó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, así: 26.1. Indicó que, en el presente asunto, no se configuraba la causal de revisión alegada, toda vez que existía incongruencia entre las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que fueron decididas en la sentencia recurrida y las pretensiones de la presente demanda, toda vez que, en el presente asunto, se pretende se realice una reliquidación pensional que no fue solicitada en las instancias ordinarias, como lo es la interpretación del ingreso base de liquidación y factores salariales del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100. 26.2.

En esa medida, señaló que el recurso extraordinario de revisión no podía convertirse en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se puede discutir asuntos adicionales a los decididos en la sentencia recurrida. 26.3. En gracia de discusión, refirió que la reliquidación pensional ordenada por el Tribunal Administrativo de Caldas se fundamentó en la postura vigente al momento del reconocimiento desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación con base en la aplicación integral del régimen anterior, en el presente caso con el Decreto 546 de 1971 y con todos los factores salariales devengados, en la medida que la señora Elsa Nubia Guevara Tovar se encontraba amparada por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100.

Concepto del Ministerio Público 27. El señor Agente del Ministerio Público solicitó declarar fundado el recurso extraordinario de revisión, con base en los siguientes argumentos: 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.1 Indicó que “[…] si bien lo relativo al IBL ordenado en la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas del 5 de julio de 20183 no fue objeto de la apelación formulada por el apoderado de la UGPP, por lo cual el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, en la decisión que resolvió las apelaciones de las partes en el proceso de nulidad y restablecimiento de fecha 11 de febrero de 2021, no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre dicho aspecto, se estima por esa Delegada que ello no es obstáculo para que en sede de revisión pueda pronunciarse el juez sobre la materialidad de la causal invocada por la recurrente […]”. 27.2.

En esa medida, señaló que la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas de 5 de julio de 2018, resultaba contraria o con desconocimiento del criterio hermenéutico adoptado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias la C-258 de 7 de mayo de 201323 y la SU-230 de 29 de abril de 201524 entre otras, así como en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01, a través de las cuales se precisó la interpretación respecto del alcance del régimen de transición general del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual el ingreso base de liquidación no hace parte de dicho régimen de transición pensional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y el término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones establecida en el artículo 20 de la Ley 797; v) el marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del Régimen especial de pensiones de la Rama Judicial y del Ministerio Público establecido en el Decreto 546 de 1971; vii) la postura unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a la liquidación pensional a las personas a las que se les aplica el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la 23 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bonificación por servicios prestados y ix) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 29.

Vistos: i) el artículo 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201125, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) el artículo 249 ibidem26, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) el artículo 111 ibidem, en especial, el numeral 2.°27 sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y iv) el artículo 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201928 esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797 30. Vistos: i) el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y ii) el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, entre otros, con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797, que dispone: “[…] Artículo 251. […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento transaccional o conciliatorio […]” 31.

En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 11 de febrero de 2021. Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 24 de marzo de 202129 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 5 de agosto de 2021; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. 25 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 26 Artículo adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080. 27 Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 28 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 29 De conformidad con el Sistema de Información Judicial Colombiano 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 32.

En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, comoquiera que, a su juicio, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia recurrida, no ordenó, de oficio, la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación establecida en los artículos 21 o 36 de la citada Ley 100 y, en consecuencia, determinar si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo del recurso extraordinario especial de revisión de sentencias sobre pensiones establecida en el artículo 20 de la Ley 797 33.

Visto el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de las sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, determinó: “[…] Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo30 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo31 por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […]” (Resalta la Sala). 30 La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, como se explicará infra. 31 Ibidem. 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

Atendiendo a que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado32 que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión33, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: 34.1.

Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, aquellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación34. 34.2. Tienen legitimación en la causa por activa para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 34.3.

Respecto de su alcance, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.

De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación. 34.4. Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Marco normativo de la causal de revisión señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 16 de julio de 2020, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 11001-03-25-000-2012- 00924-00 (2793-2012) 33 Actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 34 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

Visto el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando “[…] la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 36.

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad “[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 37.

Bajo ese entendido, esta Corporación35 ha determinado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del régimen especial de pensiones de la Rama Judicial y del Ministerio Público establecido en el Decreto 546 de 1971 38.

Visto el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, que dispone el régimen de pensión especial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público en los siguientes términos: “[…] Artículo 6°.- los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad si sin hombres, y de 50 si son mujeres, y cumplir veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente en la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, en las actividades citadas […] 35 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Visto el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, sobre otros factores de salario se indicó que constituyen los siguientes factores salariales “[…]

ARTÍCULO

12. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima semestral. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio […]”. 40.

La especialidad del régimen se traducía en que la pensión se liquidaba con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, siempre y cuando el funcionario cumpliera: i) 55 años de edad si era hombre o 50 años de edad si era mujer; ii) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971 y iii) de los cuales, por lo menos diez (10) años de servicio en la Rama Judicial o el Ministerio Público. 41.

Asimismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado36 determinó que debía tenerse en cuenta como factores salariales además de la asignación mensual fijada por la ley para cada empleo, todas las sumas que habitual y periódicamente recibiera el funcionario o empleado como retribución de sus servicios. Postura unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a la liquidación pensional a las personas a las que se les aplica el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 36 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de marzo de 2013, C.P Alfonso Vargas Rincón, número único de radicación: 500012331000201000580-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2016, C.P Luis Rafael Vergara Quintero número único de radicación: 08001233300020130056301. 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.

La Sección Segunda del Consejo de Estado37, en un principio establecía que la consecuencia de ser beneficiario de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100, era que se tuviera en cuenta al momento de estudiar el reconocimiento del derecho pensional, los requisitos establecidos en el régimen anterior del sector público al cual se encontraran afiliados los beneficiarios, referidos a la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas, y la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales que hubiera devengado en dicho periodo, ello en consonancia con el criterio jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201038 43.

No obstante lo anterior, a través de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 202039 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su criterio frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 por el régimen de transición de la Ley 100, en el sentido de señalar que el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: 43.1.

Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. 43.2. Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público establecidos en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, 37 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de marzo de 2013, C.P Alfonso Vargas Rincón, número único de radicación: 500012331000201000580-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2016, C.P Luis Rafael Vergara Quintero número único de radicación: 08001233300020130056301. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, C.P Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509- 01. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 11 de junio de 2020, número único de radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01. 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;40 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. 43.3.

Por tanto, determinó que esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior determinados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%. 43.4.

Sobre el ingreso base de liquidación puntualizó que no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE. 44.

Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201841. Tal posición se acompasa con la posición anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017, y SU- 023 de 2018, según la cual el propósito del Legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100. 45.

En cuanto a los factores de liquidación determinó que se debían incluir los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir: la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las 40 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados. 46.

Asimismo, indicó que, en desarrollo de la Ley 4ª, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: i) prima especial para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; ii) la bonificación por compensación creada para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; iii) la prima de productividad para los empleados judiciales; iv) la bonificación por actividad judicial establecida para los jueces y procuradores judiciales 1 y v) la bonificación judicial instituida para los servidores de la Rama Judicial. 47.

Lo anterior, toda vez que en forma expresa la normatividad aludida dispuso que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes. De ahí, la providencia citada supra consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. 48.

Por último, consideró que las reglas jurisprudenciales constituyen precedente vinculante y obligatorio en los siguientes casos: i) respecto de los asuntos similares que actualmente se estuvieran tramitando en la administración; ii) respecto de los procesos similares que se estuvieran adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, determinó que no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. Indicó textualmente lo siguiente: “[…] No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA […]”- Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la bonificación por servicios prestados 49.

Visto el Decreto 1042 de 197842, en especial, los artículos 45 y 46 mediante los cuales se creó la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional. 50. Visto el Decreto 247 de 1997, en especial, el artículo 1.° mediante el cual se creó la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, en los siguientes términos: “[…] Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto- ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1 de enero de 1997.

La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones […]”. 51. De lo anterior se colige que la bonificación por servicios prestados, fijada en principio para los trabajadores del orden nacional, fue creada para los servidores de la Rama Judicial mediante el Decreto 247 de 1997, como un factor salarial al que estos tendrían derecho una vez cumplido un año continuo de labores y que debía tenerse en cuenta para efectos pensionales. 52.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado43 ha considerado que ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión 42 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 43 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de febrero de 2021, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 11001-03- 25-000-2015-00845-00 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 13 de febrero de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número único de radicación 05001-23-33-000-2013-00128-01. 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100%), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea una doceava (1/12) parte, ya que su pago se realiza anualmente.

Análisis de la causal de revisión 53. La parte recurrente, en el recurso extraordinario de revisión de la referencia, invoca la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, comoquiera que, a su juicio, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia recurrida, no ordenó, de oficio, la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación establecida en los artículos 21 o 36 de la citada Ley 100. 54.

La señora Elsa Nubia Guevara Tovar indicó que no se configura la causal de revisión invocada toda vez que: i) los argumentos expuestos por la UGPP en el recurso extraordinario de revisión no fueron objeto de estudio en las instancias ordinarias y ii) la reliquidación de su pensión de vejez ordenada por el Tribunal Administrativo de Caldas se realizó con fundamento en la postura que se encontraba vigente del Consejo de Estado respecto de la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 para el reconocimiento de la pensión conforme al régimen especial de la Rama Judicial. 55.

En esa medida, la Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios jurisprudenciales citados supra, para la configuración de la citada causal, de la siguiente manera: 55.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de: 55.1.1.

Resolución núm. 11658 del 7 de junio de 2004, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de La Dorada, Caldas y reliquidó la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar conforme el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta el porcentaje de la asignación más elevada devengada durante el último año de servicio, así como los factores de salario con todas las sumas que habitual 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y periódicamente hubiere recibido como retribución de servicios, conforme al artículo 12 del Decreto 717 de 20 de abril de 197844, es decir, teniendo en cuenta las doceavas partes, pero con una tasa de reemplazo del 85% del ingreso base de liquidación. 55.1.2.

Resoluciones 4284 del 11 de febrero de 2008, UGM 018892 del 30 de noviembre de 2011 y RDP 054442 del 29 de noviembre de 2013, por medio de las cuales se dio cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, con base en la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, reconocida conforme el Decreto 546 de 1971 de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar con la inclusión del factor salarial denominado bonificación por servicios en un 100%. 55.2.

Como sustento de sus pretensiones indicó que: i) la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, por encontrarse amparada por el régimen de transición de la Ley 100, tenía derecho a que su pensión de vejez fuera reconocida aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971, el cual establecía una tasa de remplazo del 75% de la asignación mensual más elevada de lo devengado en el último año de servicios; ii) la bonificación por servicios prestados en un 100% desconocía el precedente del Consejo de Estado, según el cual para el cálculo de las pensiones se debía computar solo la doceava parte de esta bonificación y iii) resultaba procedente el reintegro de la totalidad de las sumas pagadas en virtud de la reliquidación de la pensión de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar siendo que no es posible inferir que tales valores fueron percibidos de buena fe. 55.3.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la sentencia de 5 de julio de 2018, declaró la nulidad de los actos administrativos indicados supra y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar “[…] teniendo en cuenta que su IBL deberá estar conformado por los valores recibidos como asignación más alta recibida en el año anterior al retiro del servicio de la demandada, tomando para esa base además de los otros rubros demostrados, una doceava parte de lo recibido como bonificación por servicios prestados y aplicando como tasa de remplazo únicamente el 75% de los factores devengados, de todos modos en ningún momento deberá haber solución de continuidad en los pagos de la pensión de la demandada […]”. 44 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.4.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la señora Elsa Nubia Guevara Tovar presentaron recursos de apelación de forma parcial, contra la sentencia indicada supra, los cuales fueron decididos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia recurrida, confirmado la decisión proferida, en primera instancia. 55.4.1.

Al resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, indicó que: i) la señora Elsa Nubia Guevara Tovar, en el recurso de apelación, solicitó que se revoque la sentencia proferida, en primera instancia y únicamente argumentó en que le asistía el derecho a que se le incluyera el 100% de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez; sin embargo, adujo que no planteó controversia respecto a la tasa de reemplazo modificada por el Tribunal y ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social controvirtió la sentencia en cuanto a la decisión del Tribunal de negar el reintegro de las sumas pagadas en exceso. 55.4.2.

Al analizar el caso concreto indicó que: i) le asistía razón al Tribunal al ordenar la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en una doceava parte, ello conforme la normativa que la regula y los criterios jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ii) no había lugar a ordenar la devolución de sumas de dineros, toda vez que no se probó la mala fe de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar. 56.

Del anterior recuento se colige que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó, entre otras pretensiones, la reliquidación pensional con la aplicación integral del Decreto 546 de 1971, específicamente, teniendo en cuenta la tasa de remplazo del 75%, lo cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas, sin que por este aspecto se hubiera presentado recurso alguno. 56.1.

Asimismo, esta Sala considera que la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se profirió en el marco de los argumentos 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los recursos de apelación presentados por las partes, dentro de los cuales, se reitera no se encontraba como argumento de la apelación el estudio de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 en el régimen de transición para establecer el ingreso base de liquidación de la pensión de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar. 56.2.

Por tanto, el argumento expuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el recurso extraordinario de revisión, según el cual, el derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100, no fue objeto de estudio en la sentencia recurrida por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de febrero de 2021, pues la citada sentencia únicamente se ocupó del estudio de la inclusión del factor salarial denominado “[…] bonificación por servicios prestados […]” en la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Elsa Nubia Guevara Tovar en un 100% o en una doceava y la devolución de las sumas pagadas por dicho concepto, sin que sea, por esta razón, sea procedente su discusión a través del recurso extraordinario de revisión. 57.

En las anteriores condiciones, se destaca que la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica y delimitado a los temas objeto de estudio del proceso ordinario45, con lo cual se busca evitar que se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes46.

El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más 45 Consejo de Estado, Sala Once Especial de Decisión, sentencia de 25 de octubre de 2021, C.P. María Adriana Marín, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 00129 00 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de febrero de 2021, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 11001-03-25-000-2015-00845-00 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 29 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.

La Sala considera, frente a lo manifestado por el Ministerio Público, que el Tribunal Administrativo de Caldas, al momento en que profirió la sentencia de 5 de julio de 2018, asumió la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100, según la cual también se rige por las normas anteriores a dicha ley, en el caso concreto con la aplicación integral del régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, sin que por este motivo se desconocieran, entre otras, las sentencias C-258 de 7 de mayo de 201347 y la SU- 230 de 29 de abril de 201548 proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que la primera de ellas se refirió a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado, condición que no reunía la señora Elsa Nubia Guevara Tovar y no hicieron énfasis específicos en el régimen pensional especial de la Rama Judicial con el cual se reliquidó su pensión. 59.

Es importante resaltar que, aunque en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su criterio frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201849, según la cual el ingreso base de liquidación no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es cierto que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas. 60.

En la sentencia indicada supra se consideró que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida, entre otras, en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada. 61.

En este orden de ideas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en la medida que el 47 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub. 48 Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 30 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumento expuesto en el recurso extraordinario de revisión, no fue objeto de estudio en la sentencia recurrida.

Condena en costas 62. Vistos los artículos: i) 25550 de la Ley 1437; ii) 361 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201251 sobre la composición de las costas; iii) 365 ibidem en especial, su numeral 8.º52, sobre condena en costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en especial, los artículos 2.°53 sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°54 sobre las tarifas de las agencias en derecho. 63.

Atendiendo a que la condena en costas: i) están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho; ii) para su imposición se deben tener en consideración las reglas previstas en el artículo 365 de la Ley 1564; (iii) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (numeral 8 del art. 365 de la Ley 1564); y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarifas indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 64.

En el caso sub examine, la Sala considera que hay lugar a imponer una condena en costas, a la parte demandante, porque se resolvió en forma desfavorable el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la señora Elsa Nubia Guevara Tovar compareció al proceso, a través de apoderado, para dar contestación a la demanda e incurrió en gastos para su defensa, como consta en el acta de terminación de contrato de prestación 50 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080. 51 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 52 “[…] Condena en costas.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 53 “Artículo 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 54 Artículo 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […] 31 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de servicios55. Por tanto, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho que participó en el proceso, se tasará a favor de la demandada, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

Conclusiones de la Sala 65. Por las razones expuestas, esta Sala considera que, no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, en la medida que el argumento expuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el recurso extraordinario de revisión, no fue objeto de estudio en la sentencia recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 17001 23 33 000 2015 00136 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social por un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 55 Cfr. Índice 32 SAMAI. En la cual se indica que “[…] La señora GUEVARA TOVAR queda a PAZ Y SALVO con el suscrito abogado por concepto de honorarios profesionales, los cuales fueron debidamente cancelados […]”. 32 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2021 05143 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado Ausente con excusa CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.