CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 23 de agosto de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02966-00 Actor: TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo del Meta. Tema: Impulso procesal en medio de control de controversias contractuales.
Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S., contra el Tribunal Administrativo del Meta, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para decidir acerca de la admisión del medio de control de controversias contractuales que impetró contra el Departamento de Prosperidad Social y otros, con radicado 50001233300020210022700; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite referir los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora, así: El 23 de junio de 2021, la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, impetró demanda contra el Departamento de Prosperidad Social, la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial y el municipio de Villavicencio.
El conocimiento del asunto, con radicado 50001233300020210022700, correspondió al Tribunal Administrativo del Meta que, hasta la fecha, no ha decidido acerca de la admisión de la demanda. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la sociedad accionante elevó como tales: «[…]
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia vulnerados a la accionante, por la falta de trámite e impulso del proceso identificado con el radicado 50001233300020210022700 y que cursa en el despacho aquí accionado.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordenar para que en un plazo no superior a los 10 días calendario resuelva de fondo la admisibilidad de la acción incoada. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 9 de agosto de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, en calidad de accionados.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo del Meta. El magistrado ponente del proceso cuyo impulso se pretende, a través de Oficio No. TAM004-039 del 16 de agosto de 2022, solicitó negar la pretensión de amparo, para lo cual expuso las diferentes situaciones de orden administrativo presentadas en ese Despacho judicial, así: «[…] Tal es el caso, que este despacho judicial ha tenido diferentes titulares en los últimos dos (2) años, pues en septiembre de 2021 se efectuó el traslado de la Magistrada Nelcy Vargas Tovar al Tribunal Administrativo del Huila; posteriormente, con ocasión al encargo designado por el Consejo de Estado, la Magistrada Teresa Herrera Andrade estuvo a cargo de este despacho judicial del 1 al 28 de octubre de 2021; seguidamente, del 29 de octubre de 2021 al 31 de mayo de 2022, la doctora Nilce Bonilla Escobar, quien durante el año 2022, fungió como Presidenta de la Corporación, distinción que requería la atención de asuntos administrativos adicionales; y finalmente, el suscrito, desde el 1 de junio de 2022, a la actualidad.
Por lo tanto, desde la fecha de mi posesión como Magistrado en propiedad de este despacho judicial (1 de junio de 2022), he tratado de adelantar con dedicación en su mayoría las actuaciones a cargo, en aras de lograr una prestación del servicio oportuna y eficiente, y con el control real de los expedientes a cargo, para lo cual, entre otras actuaciones, se solicitó y se obtuvo del Honorable Consejo Seccional de la Judicatura la autorización de cierre extraordinario del despacho judicial y la interrupción de los términos procesales durante los días 23, 24 y 28 de junio de 20222, actividad a partir de la cual se logró tener certeza del total de expedientes en el inventario, dato que era necesario para garantizar la debida administración de justicia. De manera que, con base en el inventario realizado durante el cierre autorizado, se han venido evacuando los expedientes a cargo teniendo en cuenta etapas, fecha de ingreso, asunto y trámite procesal aplicable, pues este despacho judicial tiene a su cargo un total de 466 procesos en trámite, de los cuales se destacan 35 procesos especiales que son: 9 acciones de tutela, 1 consulta de incidente de desacato en acciones de tutela, 21 acciones populares y de grupo, 1 consulta de incidente de desacato en acciones populares, 1 en electoral, 2 controles inmediatos de legalidad, y 1 acción de validez, los cuales, debido a la priorización que merecen, se han ido analizando a la par con los procesos ordinarios que tienen turno asignado para decidir de fondo la controversia, como los demás procesos que requieren la evacuación de las distintas etapas procesales.
Aunado a lo anterior, se tiene la asignación a este Despacho, para sustanciación, de un proceso disciplinario por hechos ocurridos en el año 2020. Así, huelga precisar que, revisados los asuntos pendientes de admisión (nulidades y restablecimiento del derecho, nulidad, ejecutivo y contractual), entregados al momento de mi posesión (1 de junio hogaño), se han venido trabajando en la medida que los asuntos especiales lo han permitido, por lo que actualmente el proceso ordinario aludido por la parte actora, de acuerdo con la fecha de reparto, se encuentra en el puesto de No. 7 para analizar su admisibilidad.
A su vez, hay que tener en cuenta que dicho asunto requiere de un estudio riguroso ante la naturaleza del proceso ordinario y el volumen de la demanda y anexos radicados por la sociedad accionante (327 páginas), quien pretende que se declare el incumplimiento del Contrato de Obra Pública 0868 de 2014, y se ordene el pago de $ 730.815.246,97, más la liquidación y pago de los intereses moratorios causados. […]».
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y, iv) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Meta. 2.2.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales de la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S., con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para decidir acerca de la admisión del medio de control de controversias contractuales 50001233300020210022700?
2.3. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN. La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes. 2.5.
CASO CONCRETO. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, y la información registrada en el sistema de información SAMAI, se observa que el 23 de junio de 2021, la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, radicó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, siéndole asignado el radicado 50001233300020210022700, sin que a la fecha se hubiere proferido decisión alguna.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que, tal como lo señala la parte actora, la demanda fue radicada en la fecha referida, sin que hasta el momento el Tribunal Administrativo del Meta hubiere decidido acerca de su admisión. Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo accionado para impulsar el referido asunto, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto.
Ello, teniendo en cuenta que, tal como lo señaló el Tribunal accionado en su informe, ese Despacho ha presentado varias situaciones de índole administrativo, como lo es el cambio de magistrado, inclusive de quien hoy es su titular quien tomó posesión del cargo el 1.º de junio de 2022. Además, no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
Sin contar, con la complejidad y extensión del medio de control de controversias contractuales cuyo impulso se pretende, tal como lo afirma la autoridad accionada, lo cual implica un estudio riguroso. En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-441 de 2015: «[ ] 4.4. Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria o no de derechos fundamentales, en la jurisprudencia se haya establecido la clasificación entre dilación justificada o injustificada, sin perjuicio de desconocer que la admisibilidad en el incumplimiento de los plazos judiciales tiene un carácter excepcional, pues la regla general, contenida en el artículo 228 Superior, es la obligatoriedad de los términos procesales.
De acuerdo con la anterior comprensión, el incumplimiento de un término procesal se entiende justificado cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
En otras palabras, la dilación es justificada cuando, a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada.
Por contraste, la jurisprudencia ha dejado por sentado que se está ante un caso de dilación injustificada o indebida, cuando quiera que se acredite que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones. En resumen, la dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar. […]».
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste a la sociedad accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia del actual estado de congestión que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país, y las particularidades administrativas presentadas en el hoy accionado; razón por la cual, la situación evidenciada no resulta injustificada.
Sin perjuicio de lo expuesto, de manera pedagógica se le informa al accionante que, ante presuntas moras judiciales injustificadas, de considerarlo pertinente, puede acudir a la vigilancia judicial, tal como lo señaló la subsección A de la sección segunda de esta Corporación en decisión de tutela de 10 de mayo de 2018, en los siguientes términos: «[…] Aunado a lo anterior, la accionante cuenta con otros medios de defensa a su alcance para solicitar la decisión en forma pronta, esto es, la vigilancia judicial administrativa, la queja disciplinaria etc.
En efecto, el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la de «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial»; mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución […]» De conformidad con lo expuesto, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.
PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad TRAING - TRABAJOS DE INGENIERIA S.A.S., en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.