CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05845-01 Demandante: CLELIA AMÉRICA SÁNCHEZ DE ALFONSO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide 1 la impugnación interpuesta por la accionante, Clelia América Sánchez de Alfonso, contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió:
PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela respecto al cargo de incongruencia formulado por la parte actora contra la providencia del 23 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.
SEGUNDO: Deniégase la tutela respecto de los demás cargos, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 1º de septiembre de 2021, Clelia América Sánchez de Alfonso, por intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, con ocasión de la sentencia de segunda instancia 1 Se advierte que, el 3 de diciembre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 2 proferida el 23 de abril de 2021, dentro del proceso ejecutivo con radicado 11001- 33-35-704-2014-00060-03. Formuló las siguientes pretensiones: 1.
Se tutele el derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el acceso a la administración de justicia, los derechos a la seguridad social y a que los fallos judiciales en firme sean cumplidos de manera integral. 2. Que como consecuencia de la anterior decisión, se deje sin efectos la providencia judicial del 23 de abril de 2021, proferida por la sección 2º Subsección “E”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el medio de control ejecutivo con radicado No. 1100133357042014-00060-03, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional UGPP, por medio del cual se resolvió un recurso de apelación, para ordenar de manera urgente sea emitido un fallo judicial que sea acorde y respetuoso con los derechos mencionados, en el sentido de que los títulos ejecutivos que el accionante pretende hacer valer sean reconocidos como aquellos contentivos de la obligación clara, expresa y exigible de un derecho a ejecutar en virtud de Sentencia Judicial declarativa ejecutoriada. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, mediante Resolución 7453 de octubre 25 de 2002, reconoció a la señora Clelia América Sánchez de Alfonso una pensión de jubilación, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Mediante acción de tutela tramitada ante el Juzgado 25 Penal del Circuito de Bogotá, la demandante solicitó que se otorgara su pensión con aplicación del régimen especial consagrado en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. El amparo le fue concedido como mecanismo transitorio y, en consecuencia, se ordenó a Cajanal que reliquidara la mesada pensional en un 75% de la asignación mensual más elevada, correspondiente al último año de servicios, hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa decidiera el asunto definitivamente.
Posteriormente, la señora Sánchez de Alfonso instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que, en sentencia del 25 de febrero de 2005, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión con un IBL equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 3 en el último año de servicio, esto es, entre el 8 de enero de 2001 y el 7 de enero de 2002. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de octubre de 2006, y Cajanal, en Resolución 13 del 18 de enero de 2008, reliquidó la pensión en una cuantía de $11.221.531.07, pero ajustada a 25 salarios mínimos legales vigentes -SMLMV- para el año 2002.
Por considerar que no se cumplió íntegramente la orden de las sentencias ordinarias –pues en criterio de la demandante las decisiones judiciales no limitaron la mesada pensional al tope de 25 SMLMV–, la parte actora interpuso una nueva acción de tutela para que no se limitara la pensión a 25 SMLMV, como lo dispuso Cajanal. El amparo fue concedido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Bogotá en fallo del 4 de junio de 2008, el cual se adicionó en providencia del 9 de junio siguiente, simplemente para señalar que los derechos fundamentales se tutelaban de manera definitiva.
En cumplimiento de la orden de tutela, Cajanal, mediante Resolución 15760 del 6 de abril de 2009, reliquidó la pensión de la demandante en un 75% de la asignación más elevada del último año de servicio, sin límite alguno e hizo un pago de $361.413,244.33, por concepto de retroactivo. Finalmente, la demandante inició el respectivo proceso ejecutivo con el fin de que le fueran reconocidos los intereses de mora del retroactivo bajo el argumento de que Cajanal debió reconocerlos al efectuar dicho pago y no lo hizo.
El Juzgado 50 Administrativo de Bogotá rechazó por caducidad la demanda ejecutiva, pero la decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante providencia del 24 de mayo de 2016, la revocó y ordenó tramitar la demanda. En consecuencia, por auto del 4 de octubre de 2018, el Juzgado 50 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento ejecutivo y, en providencia del 14 de mayo de 2019, ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la demandante y en contra de la UGPP.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 4 La anterior decisión fue apelada por la UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 23 de abril de 2021 la revocó para, en su lugar, declarar la inexistencia de la obligación y terminar el proceso ejecutivo. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto procedimental absoluto, toda vez que la autoridad accionada revivió, en etapas posteriores, una discusión que se encontraba superada, dado que ya se había librado mandamiento de pago. 1.3.2.
Defecto fáctico, por cuanto la decisión que se reprocha no guarda coherencia con las pruebas que sustentan las pretensiones. En ese sentido, sostuvo que aportó como título ejecutivo las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado en las que se ordenó a Cajanal reliquidar su pensión con la única limitación del 75% de la asignación mensual más alta e inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, pero, sin justificación alguna, Cajanal limitó la pensión a 25 SMLMV; por ello interpuso la acción de tutela en la que se ordenó dar estricto cumplimiento a los fallos emitidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que por esa circunstancia cambiara la naturaleza del título ejecutivo.
Afirmó que el Tribunal accionado incurrió en una valoración probatoria irrazonable, caprichosa y arbitraria al otorgarle el carácter de título ejecutivo al fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Bogotá. Adujo que la autoridad judicial accionada en contra de la evidencia probatoria se separó de los hechos probados y resolvió el asunto a su arbitrio revocando la providencia que ordenaba seguir adelante con la ejecución con una indebida adecuación normativa de los efectos de un fallo de tutela.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 5 Finalmente, destacó que la providencia acusada es incongruente porque no se acompasó con lo solicitado en la demanda ejecutiva ni con los argumentos del recurso de apelación. 1.3.3.
Defecto sustantivo, porque la decisión del Tribunal contradijo las normas que configuran el título ejecutivo, con lo cual se presentó una «violación directa de la Constitución y la ley». 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 9 de septiembre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandados, y al Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, como terceros con interés. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, expuso que las sentencias que se invocaron como título ejecutivo fueron las proferidas por esa Corporación y por el Consejo de Estado a favor de la ejecutante y en contra de la extinta Caja Nacional de Previsión Social y que, en cumplimiento de ellas, Cajanal informó que no surgieron diferencias pensionales, dado que la mesada pensional que se venía pagando a la demandante antes de la reliquidación pensional –$15.616.894,53 para el año 2008– era superior a la que arrojaba la liquidación de las órdenes judiciales –$15.616.801,29–, motivo por el cual no se generó retroactivo.
Relató que, posteriormente, la accionante interpuso acción de tutela, en cuya decisión se ordenó la reliquidación de su pensión y que, en cumplimiento de esa orden judicial, Cajanal elevó la cuantía de la pensión de la señora Sánchez de Alfonso y le pagó un retroactivo de $343.813.031. Explicó que dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión aquí controvertida, la accionante solicitó el reconocimiento de intereses moratorios por la tardanza en el pago de la suma reconocida, derivados del supuesto cumplimiento tardío de las sentencias ordinarias proferidas; sin embargo, se encontró que el valor Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 6 reconocido por Cajanal no surgió de la orden judicial contenida en las sentencias proferidas el 25 de febrero de 2005 y el 5 de octubre de 2006, sino del cumplimiento de la orden de tutela emitida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito Especializado de Bogotá el 4 de junio de 2008, razón por la cual, la obligación no se desprendía del título ejecutivo.
Adujo que la ejecutante no manifestó dentro del proceso ejecutivo ninguna inconformidad respecto de las Resoluciones 13 de 18 de enero de 2008 y 35257 de 29 de julio de 2008, estas sí, expedidas en cumplimiento de la orden judicial y en las que se concluyó que no había lugar a reliquidar la pensión de la señora Sánchez de Alfonso. Por último, manifestó que no se incurrió en la causal específica de procedibilidad invocada, pues el acervo probatorio allegado dentro del proceso ejecutivo fue valorado conforme a las reglas de la sana crítica. 2.3.
La UGPP Indicó que la acción de tutela era improcedente porque la parte actora pretendía sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa, simplemente por encontrarse inconforme con la misma. Sostuvo que la accionante cuenta con acceso al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) y con ello se desvirtúa una posible vulneración en ese sentido.
Además, devenga una mesada pensional por un valor actual de $22.713.150 y que la tutela no es procedente para obtener el pago de prestaciones económicas, menos aún si no está afectándole el mínimo vital. 2.4. El Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá guardó silencio. 3. Fallo impugnado La Sección Quinta de esta Corporación, mediante fallo del 21 de octubre de 2021, se refirió a tres aspectos.
En primer lugar, argumentó que la solicitud de amparo no era procedente respecto del cargo fundado en la falta de congruencia de la sentencia, por no superar la regla de subsidiariedad, ya que ese asunto debía discutirse mediante el recurso extraordinario de revisión. Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 7 Como segundo aspecto, aclaró que únicamente analizaría de fondo los defectos fáctico y sustantivo porque superaron los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial –y, sin embargo, al examinar el caso concreto, desechó del estudio de fondo el defecto sustantivo por falta de carga argumentativa–.
En tercer lugar, analizó de fondo el defecto fáctico para concluir que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció las pruebas aportadas al expediente, lo cual sustentó de la siguiente manera: En efecto, la Sala encuentra que, contrario a lo señalado por la parte actora, la judicatura accionada sí tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el proceso, tanto las sentencias judiciales que la demandante aducía como título ejecutivo, como la providencia de tutela que ordenó una reliquidación de la pensión de la accionante.
Fue con fundamento en estas que pudo concluir que, los intereses moratorios reclamados por la señora Sánchez de Alfonso, obedecen a la diferencia de la suma reconocida por la UGPP en cumplimiento de la orden de tutela. Con todo, la autoridad demandada incurrió en una imprecisión en tanto que estableció que la obligación pretendida era “inexistente” pues de las sentencias judiciales no podían derivarse los intereses moratorios reclamados.
Sobre este particular cabe precisar que en dichas providencias el juez contencioso administrativo reconoció textualmente el pago de intereses moratorios. No obstante, en el análisis llevado a cabo por el Tribunal en la providencia acusada, es claro en que, a lo que se refería dicha corporación es que, en este asunto, el pago tardío de la condena (la reliquidación pensional de la accionante) tuvo lugar después de dictada la orden de tutela.
Es decir, la UGPP procedió a reliquidar la pensión de la demandante en cumplimiento de la orden de tutela del 4 de julio de 2008, en cuantía de trece millones cuatrocientos setenta y cuatro mil cuatrocientos dos pesos, lo que arrojó el retroactivo de trescientos cuarenta y tres millones ochocientos trece mil treinta y un pesos ($343.813.031) monto sobre el que la ejecutante pretende el cálculo de intereses moratorios dentro del proceso ejecutivo.
Quiere decir lo anterior que la liquidación obtenida por la demandante obedeció a su inconformidad con el tope pensional de su mesada, y con ocasión a dicho límite, la actora después de haber obtenido el cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado, pues la UGPP profirió acto administrativo reliquidando la prestación, acudió al juez constitucional contra dicho acto, para que este ordenara la reliquidación de su mesada pensional sin consideración a ningún límite en el monto.
Lo que sugiere que la accionante acudió al juez constitucional y no al de la ejecución para oponer el incumplimiento de lo ordenado por el Tribunal demandado. De manera que, el pago que la UGPP le efectuó con ocasión al acatamiento de la orden de tutela, no obedece únicamente al cumplimiento de las sentencias judiciales cuya ejecución pretendía la accionante.
Los títulos ejecutivos que allegó la demandante al proceso no eran suficientes por si solos para acreditar la obligación que reclamaba, pues los intereses moratorios que se pretendían no devienen solo del incumplimiento de las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado del 25 de Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 8 febrero de 2005 y 5 de octubre de 2006, respectivamente, sino también de la orden de tutela dictada por el Juzgado 5° Penal Especializado del Circuito Judicial de Bogotá. En ese orden de ideas, el título ejecutivo en este caso era insuficiente y no contenía una obligación clara, expresa y exigible en tanto que, la accionante provocó el pronunciamiento del juez de tutela sobre un asunto que, supuestamente, ya había sido zanjado por el juez contencioso administrativo.
De modo que, cuando pretendía la ejecución de los intereses moratorios derivados de la reliquidación de su mesada pensional, aquella se encontraba soportada en dos títulos a saber: i) las sentencias judiciales del juez contencioso administrativo y ii) la sentencia de tutela. Nótese además que, la providencia judicial del 25 de febrero de 2005 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado el 5 de octubre de 2006, cuya ejecución se pretendía, cobró ejecutoria el día 11 de diciembre de 2006 y mediante escrito de demanda ejecutiva presentada el día 21 de agosto de 2014, la actora pretendió el pago de intereses moratorios, observándose que entre la fecha de ejecutoria de la sentencia y la fecha de presentación de la demanda, transcurrieron 7 años, 8 meses y 11 días, sin que fuera iniciado un proceso ejecutivo para el pago de los intereses moratorios.
Por el contrario, se insiste, la actora presentó una acción de tutela para obtener “el pago efectivo” y la reliquidación de su mesada pensional, puesto que la UGPP mediante Resolución No. 00013 del 18 de enero de 2008 dio cumplimiento a las sentencias de la jurisdicción contenciosa en una cuantía con la que no estaba conforme la accionante; sin embargo, de haber iniciado el ejecutivo y no el mecanismo constitucional, habría obtenido la reliquidación pretendida junto con el reconocimiento de intereses moratorios a que hubiera lugar.
Como ello no ocurrió así, y la actora provocó un pronunciamiento judicial adicional a aquel que había proferido el juez ordinario, es claro que la obligación pretendida en este caso, esto es, los intereses moratorios por el reconocimiento tardío de la reliquidación se predica de la orden de tutela posterior que le dio alcance a la decisión inicial.
Además, contrario a lo que indica la parte actora, la sentencia de tutela no puede concebirse como un mecanismo de cumplimiento de las sentencias proferidas en la jurisdicción contenciosa administrativa, en tanto que en dicho trámite de amparo se le dio alcance a las referidas decisiones de cara al acto administrativo que profirió la UGPP en cumplimiento de la orden judicial, en relación con la interpretación del tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes con el que le había sido reliquidada la pensión. Luego, corresponde a un pronunciamiento independiente que, si bien se relaciona con las decisiones del juez ordinario contencioso, no puede reemplazar los recursos y medios ordinarios que la accionante tenía a su disposición para el efectivo cumplimiento de las providencias del 25 de febrero de 2005 y 5 de octubre de 2006.
En consecuencia, toda vez que del título ejecutivo aportado no se evidencia una obligación clara, expresa y exigible, puesto que, se insiste, el título ejecutivo se conformaba por dos pronunciamientos judiciales de dos autoridades distintas, no era posible continuar con la ejecución, sin que ello comporte una vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en tanto que es la propia la ley la que prevé los requisitos que debe cumplir el título ejecutivo que soporta la obligación cuyo pago se pretende.
En tales condiciones, no se observa que la conclusión a la que llegó el Tribunal demandado desconociera el acervo probatorio allegado al expediente, en tanto Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 9 que, se insiste, la obligación que se predicaba de la demanda no se derivaba únicamente de los títulos ejecutivos aportados, esto es, de las providencias judiciales dictadas por el juez de lo contencioso administrativo2. 4.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión y argumentó que la tutela a la que se refiere la providencia cuestionada se interpuso para el cumplimiento de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que Cajanal impuso un tope de 25 SMLMV sobre las mesadas pensionales adeudadas.
A su juicio, ello no implicó la modificación en el título objeto de recaudo, dado que la vulneración devino del incumplimiento de una orden judicial que no fue modificada por el fallo de tutela. Alegó que las decisiones cuestionadas revictimizaban a la demandante, al sancionarla por el uso de la tutela y, a la vez, se convertían en una justificación de la mora y del incumplimiento del deber de realizar el pago oportuno a cargo de la UGPP.
Reiteró que, contrario a lo concluido por el Tribunal enjuiciado, la sentencia que ostenta la obligación de reliquidar la pensión en los términos del régimen especial consagrado en los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978 es aquella que resolvió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia por el Tribunal y que fue confirmada por el Consejo de Estado; sin que sobre ella o el título ejecutivo que de allí resultó, tenga efecto el incumplimiento que pretendió darle la entidad al imponer discrecionalmente el tope de las mesadas pensionales.
Sostuvo que aceptar la tesis de la Sección Quinta constituía un aval para las autoridades administrativas de interpretar arbitrariamente las providencias judiciales. Finalmente, dijo que el fallo de tutela de primer grado impone un deber inviable a la demandante de iniciar un nuevo proceso declarativo, y por ende, una cadena interminable de procesos judiciales, para obtener el cumplimiento de los fallos ordinarios por parte de la UGPP y así lograr claridad y/o suficiencia en el título 2 Folios 18 a 21 del archivo electrónico con certificado A8BA7FF8490DF4A5 590877289FE194DB DDD29118E8ED4CEB 83556B5AAF7598E3, ubicado en el índice 12 del expediente digital 2021- 05845-00 cargado en la plataforma Samai.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 10 ejecutivo, cuando el contenido normativo era tan claro y evidente que el juez de tutela solo tuvo que reiterar la naturaleza ejecutiva exclusiva de los fallos ordinarios.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 12 e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos4, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 13 configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 21 de octubre de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Para ello, en los términos de la impugnación presentada, se examinará si el a quo erró en su razonamiento al desestimar el defecto fáctico alegado y si, como consecuencia de ello, se deben amparar o no los derechos fundamentales reclamados en la tutela, con ocasión de la sentencia proferida el 23 de abril de 2021, por la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La Sala se relevará del estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela, toda vez que su cumplimiento no ha sido objeto de reproche y, grosso modo, comparte el análisis que de ellos se hizo en el fallo impugnado. Por las mismas razones, se mantendrá incólume el análisis del a quo en cuanto declaró, parcialmente, la improcedencia de la acción de tutela respecto del defecto procedimental absoluto. 3.
Análisis de la Sala Como se anticipó al delimitar el problema jurídico, esta Sala comparte, en términos generales, los argumentos del a quo en los que sostiene que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial respecto del defecto fáctico, razón por la cual coincide con limitar el análisis de fondo a dicho cargo.
Así, además de lo razonado en la primera instancia, cabe agregar que los defectos procedimental absoluto y de violación directa de la Constitución carecen de relevancia constitucional por ausencia de carga argumentativa mínima, seria y suficiente para cuestionar la motivación y el proceder del Tribunal enjuiciado. En todo caso, estos aspectos no fueron objeto de impugnación y la Sala no advierte que sobre ellos deba efectuar un juicio de corrección. Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 14 En criterio de esta Subsección, la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, terminar el proceso ejecutivo, no fue irracional, caprichosa o alejada del análisis de las pruebas, según se alega en la demanda, pues, aunque en la motivación sostuvo la inexistencia de la obligación, la interpretación que hizo la Sección Quinta de que en realidad se trata de una indebida integración del título ejecutivo resulta jurídicamente razonable.
Si se reparan los motivos de disenso plasmados en la impugnación, la Sala no comparte la tesis de que la tutela que se interpuso para lograr el cumplimiento de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no tuvieran relación o incidencia con estas en tanto título ejecutivo. Justamente, al interpretarse por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá el alcance de la decisión del juez ordinario y emitir una orden para su cumplimiento en la que advirtió sobre la inexistencia de límites pensionales impuestos por los jueces y por la legislación aplicable, no cabe duda de que sus efectos irradian las sentencias que se sometieron a la ejecución, al punto que se integró a las decisiones iniciales conformando con ellas una sola unidad jurídica, un título ejecutivo complejo.
Nótese que en la motivación el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, en sede de tutela, alude expresamente a las reglas del régimen aplicable a la demandante, más que limitarse a constatar u ordenar en abstracto el cumplimiento de las sentencias: Dicho lo anterior y teniendo de presente la situación fáctica referida por la accionante CLELIA AMÉRICA SANCHEZ DE ALFONSO, a través de la cual reseña que la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal – E.I.C.E, mediante resolución dada el 18 de enero de 2005, si bien es cierto liquidó la mesada pensional al tenor de lo preceptuado en los Decretos 546 y 717 de 1971, la misma se vio afectada por la entidad accionada, en el entendido que limitó el pago de la misma, en cuantía de hasta 25 salarios mínimos legales mensuales, desconociéndose por la entidad accionada el régimen especial aplicable en su caso, y demás factores salariales a que tenía derecho vista su condición de empleada al servicio de la Rama Judicial, incurriendo la Caja Nacional de Previsión Social en una vía de hecho, al pasar por alto, se repite, varios de los de los factores salariales al momento de reliquidar la pensión a su favor, siendo imperioso confrontar los medios probatorios frente a la normatividad legal existentes a este respecto, para determinar si en efecto, se presentó una vulneración al debido proceso y vía de hecho, o si por el contrario, las decisiones adoptadas por la entidad accionada fueron emitidas como en derecho corresponde5. 5 Folios 121 a 140 del archivo electrónico con certificado 929F629EEDECEC06D75FDB4640231E5DEB55897ABA5BB5846DAF2106E1217615, ubicado en el índice 2 del expediente digital 2021-05845-00 cargado en la plataforma SAMAI.
Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 15 Tan es así que la parte resolutiva del fallo tutela en lugar de ordenar que se cumpliera con las sentencias ordinarias –que ciertamente tuvo en cuenta en su argumentación– lo que hizo fue ordenar la reliquidación de la pensión:
SEGUNDO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL-EICE- CAJANAL…que dentro del término improrrogable de quince (15) días siguientes a la notificación de este fallo, expida el acto administrativo pertinente, que ordene reliquidar la pensión vitalicia por vejez a favor de la accionante CLELIA AMÉRICA SÁNCHEZ DE ALFONSO, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, en cuantía igual al 75% de la asignación mensual más elevada por ella devengada en el último año como empleada al servicio de la Rama Judicial, teniendo en cuenta para este efecto cada uno de los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, desde la fecha en que haya adquirido el derecho (…)6.
Si la demandante, en lugar de la vía procesal adecuada, hizo uso de la tutela en aquella oportunidad con miras a que se interpretara y se constatara el cumplimiento de una orden judicial, no puede ahora exigirle a la jurisdicción estar al margen de esa decisión en lo concerniente a la existencia y configuración del título ejecutivo. Si se subvirtió el procedimiento previsto por el legislador, en virtud del cual eran los jueces ordinarios a quienes correspondía la ejecución de la sentencia y la obligación, constatar su cumplimiento, desentrañar el contenido y el alcance del título ejecutivo, mal hace la actora con pretender que todo ello se ignore.
No es cierto, entonces, que las decisiones atacadas estén auspiciando la negligencia de la UGPP, en cuanto al deber de cubrir los intereses de mora. Como se vio, el argumento del fallo de tutela de primer grado se cimentó en la necesidad de integrar en debida forma el título ejecutivo tutela y no en la falta de reconocimiento o deber de pagar los intereses.
Para la Sala, la demandante no puede elegir los mecanismos y decisiones judiciales en forma selectiva y conveniente con el fin de derivar de cada uno de ellos únicamente los efectos que estima le son favorables, pues, en lugar de iniciar el proceso ejecutivo para el cumplimiento de las sentencias ordinarias interpuso una acción de tutela que, valga redundar, además de las providencias que ordenaron la reliquidación, efectuó consideraciones acerca del régimen pensional aplicable a la señora Sánchez de Alfonso y emitió una orden a la entidad obligándola a reconocer y pagar la pensión, sin imponer el tope de 25 SMLMV.
Pero ahora que se cobran los intereses, busca excluir del debate de la existencia y configuración del título 6 Ibidem. Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 16 ejecutivo, el valor y la fuerza del fallo de tutela en el pago del retroactivo y con el cual se sustituyó la labor del juez natural de interpretar y ejecutar las sentencias condenatorias.
La decisión impugnada tampoco avala que las autoridades puedan interpretar en forma arbitraria o discrecional las órdenes judiciales como la parte demandante lo señala. Ocurre, sí, que la demandante contaba con la vía ejecutiva como proceso especial para lograr el cumplimiento efectivo de las sentencias, pero no lo hizo y prefirió acudir a una tutela para controlar el acto de ejecución proferido por Cajanal.
También se equivoca la parte actora cuando afirma que la decisión de la Sección Quinta la obliga a iniciar una cadena de procesos declarativos para el cumplimiento de las sentencias. De ninguna manera, es el legislador el que estableció que el cobro y cumplimiento de las obligaciones derivadas de una sentencia declarativa se ejercen, por regla general, en un proceso ejecutivo –no otro declarativo ni una acción de tutela– y, por consiguiente, el proceso ejecutivo que dio lugar a la decisión que hoy se cuestiona, resulta ser idóneo y eficaz, el reparo surgió de la omisión de no integrarse a la demanda el título ejecutivo como correspondía. En suma, más allá de si fue acertada la calificación que hizo la autoridad judicial accionada al utilizar la expresión «inexistencia del título», en la providencia objeto de tutela, el a quo para estudiar el defecto fáctico alegado, examinó las circunstancias particulares que rodearon las diferentes decisiones de los jueces ordinarios y de tutela sobre el reconocimiento de la pensión de la demandante y concluyó razonablemente que «no se observa que la conclusión a la que llegó el Tribunal demandado desconociera el acervo probatorio allegado al expediente, en tanto que, se insiste, la obligación que se predicaba de la demanda no se derivaba únicamente de los títulos ejecutivos aportados».
Asimismo, acertó la sentencia impugnada al desestimar el reparo según el cual le estaba vedado al Tribunal pronunciarse sobre los requisitos formales del título ejecutivo en la etapa en que lo hizo, ante la falta de interposición de recursos contra el mandamiento de pago, pues, de hecho, el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011 dispone in fine: Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. No obstante, los defectos formales del título ejecutivo podrán reconocerse o declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso. Radicación: 25000-23-15-000-2021-05845-01 Demandante: Clelia América Sánchez de Alfonso.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Sentencia de tutela de segunda instancia 17 En efecto, era posible que el juez de segunda instancia examinara en fase de apelación de la sentencia y de manera oficiosa la existencia del título ejecutivo y su integración en debida forma, es decir, la presencia o no de defectos formales y, en caso de verificar el incumplimiento de las presupuestos exigidos podía declararlo en la sentencia, con independencia de si la parte ejecutada los alegó por la vía del recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago o como argumento de alzada contra la sentencia de primer grado.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará íntegramente el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 21 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF