11001031500020240106900 — Consejo de Estado

Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01069-00 Demandante: MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE ORALIDAD Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – ampara los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo interpuesta por la señora María Patricia Tobón Yagarí y otros contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 3 de marzo de 2024 en el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de directora general de la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas (en de adelante UARIV) y directora técnica del área de reparaciones de la misma unidad, actuando en nombre propio, instauraron la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio.» Tales garantías las consideraron vulneradas con ocasión de la providencia del 13 de febrero de 2024, mediante la cual el referido tribunal confirmó el auto del 8 de febrero de 2024 proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que las sancionó con multa de 1 SMLMV a cada una, por desacato del fallo del 4 de julio de 2023.

Confirmada mediante auto del 13 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO: Se ORDENE al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, ANALICE / ESTUDIE la declaratoria de cumplimiento de la providencia de segunda instancia del 04 de julio de 2023, dentro del radicado 05001333301620230019600, en cumplimiento de la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución No. 04102019-1013553 del 6 de abril de 2021, que reconoció el derecho a la entrega de las indemnización administrativa a WILMER CÓRDOBA MARTÍNEZ y dispuso la aplicación del método técnico de priorización al particular con sus respectivos resultados de los años 2022 y 2023.

CUARTO: ORDENAR al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.

QUINTO: CONMINAR al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 1.3.

Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: El señor Wilmer Córdoba Martínez se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas (en adelante RUV) por el hecho victimizante de secuestro. Mediante Resolución 4102019-1013553 del 6 de abril de 2021 se le reconoció indemnización administrativa, misma que aplicada el método técnico de priorización, no se le entregó durante la vigencia de 2021 ni 2022.

Debido a lo anterior, la unidad le informó que para el 2023 se le aplicaría el método nuevamente «y que no había lugar a informar una fecha cierta de pago hasta que se acreditara una situación de extrema urgencia o vulnerabilidad o se alanzara el puntaje para incluir su pago en la vigencia fiscal respectiva.» No obstante, el 23 de marzo de 2023 sufrió un accidente de tránsito y fue intervenido por presentar múltiples fracturas, por esta razón, el 20 de abril de 2023 presentó nueva solicitud ante la UARIV para que se evaluara su historia clínica y se pronunciara en relación con el pago de la medida de indemnización, sin obtener respuesta alguna.

El 23 de mayo del 2023 el señor Wilmer Córdoba Martínez presentó acción de tutela en contra la UARIV, con el fin de que se ampararan sus derechos Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales de petición, al mínimo vital, a la salud, entre otros.

Solicitó que se le ordenara a dicha unidad valorar y evaluar los soportes médicos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos para ser priorizado para el pago de la indemnización administrativa y, finalmente, diera un resultado favorable, informando la fecha en que esta se haría efectiva. El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín mediante sentencia del 1° de junio del 2023 declaró la carencia actual de objeto por hecho superado debido a que la entidad accionada dio respuesta de fondo a la solicitud elevada por el señor Córdoba Martínez, por las siguientes razones: -Explicó que mediante memorial del 26 de mayo de 2023 la UARIV puso en conocimiento del solicitante que la información adjuntada debía acreditarse mediante certificado médico que cumpliera con los requisitos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, según se trata de una enfermedad huérfana, ruinosa, catastrófica o de alto costo o de una situación de discapacidad, siendo documentos validos la historia clínica, epicrisis, notas médicas, concepto médico que cumpla con los 6 requisitos de la Circular 009 de 2017. -En dicho memorial, la UARIV también explicó que el método técnico de priorización seria aplicado en el mes de septiembre de 2023 y que, por tanto, la entidad estaba imposibilitada para dar una fecha cierta o pagar la indemnización administrativa.

Inconforme con la anterior decisión el actor la impugnó. Correspondió en segunda instancia el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia1, Sala Quinta de Oralidad que mediante sentencia del 4 de julio de 20232 revocó el fallo, para, en su lugar, amparar el derecho fundamental de petición y ordenar a la UARIV que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, le suministrara una respuesta de fondo, clara y congruente a la petición elevada por el accionante: -El tribunal consideró la UARIV no respondió de fondo la solicitud presentada por el actor porque se limitó a indicar de manera general de que forma se acreditaban las circunstancias que determinaban el acceso priorizado a la medida de indemnización administrativa, pero nada dijo en relación con la documentación aportada por el actor, «esto es, no le informa de manera clara y de fondo si ésta cumple o no con los lineamientos para concluir que existe una condición de vulnerabilidad». -Agregó que la Corte Constitucional3 ha señalado que las víctimas no priorizadas también tienen derecho a una respuesta concreta y de fondo sobre la fecha aproximada en la cual accederán de manera efectiva a la indemnización, por lo que «tiene el deber de informarle un plazo razonable para el acceso a la medida que se le reconoció».

(Negrillas fuera del texto) 1 La sala de decisión se compuso por la Dra. Sandra Liliana Pérez Henao, Adriana Bernal Vélez, Álvaro Cruz Riaño 2 En la mentada decisión, la magistrada Adriana Bernal Vélez salvó su voto al considerar que el juez no podía establecer un limite temporal para el reconocimiento de la indemnización administrativa teniendo en cuenta que los plazos previstos para ese pago estaban sujetos a la reglamentación establecida en la Resolución 1049 del 15 de marzo de 2019, modificada por la Resolución 582 de 2021, a los criterios de priorización y a los principios de progresividad y sostenibilidad. 3 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2020.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El accionante manifestó que la UARIV no había dado cumplimiento el fallo de tutela, por lo que solicitó la apertura de un incidente de desacato.

El 10 de agosto de 2023, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín declaró que la UARIV, a través de su funcionaria María Patricia Tobón Yagarí incurrió en desacato al fallo de tutela proferido el 4 de julio de 2023 y le ordenó dar cumplimiento inmediato. Igualmente, la sancionó con multa de 2 SMMLV4. En grado jurisdiccional de consulta el 14 de agosto de 2023 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad revocó el anterior proveído y en su lugar, declaró que no había lugar a imponer sanción contra dicha funcionaria porque la primera llamada a acatar la orden era la directora general de la entidad, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, «por lo que no encontraba acreditado el elemento subjetivo».

Concluyó que primero se debía verificar la responsabilidad de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara y luego de la señora María Patricia Tobón Yagarí. El accionante manifestó que la UARIV seguía incumpliendo el fallo de tutela, por lo que solicitó la apertura de un nuevo incidente de desacato. El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín mediante providencia del 28 de agosto de 2023 declaró que la unidad, a través de la directora técnica de reparaciones, Sandra Viviana Alfaro Yara incurrió en desacato y le ordenó cumplir el fallo de tutela del 4 de julio de 2023.

Igualmente la sancionó con multa de 2 SMLMV. Con memorial del 23 de agosto de 2023 la UARIV informó que se comunicó telefónicamente con el señor Wilmer Córdoba Martínez el 2 de agosto de 2023 y le indicó que debía remitir el certificado de discapacidad o enfermedad huérfana, ruinosa o catastrófica, ante lo cual el señor contestó: «son muchas las citas que tiene que tramitar para solicitar este soporte, que hay personas que les han cancelado la indemnización sin necesidad de soportes, con la misma edad que él o menores que él, que no va a adjuntar más documentación, que se encuentra en cama y no se puede movilizar»5.

Igualmente, la UARIV adjuntó comunicación LEX 7486683 en la cual le indicó al accionante que, de no acreditarse ninguna situación de urgencia manifiesta ni de extrema vulnerabilidad, el orden de otorgamiento del pago de la indemnización administrativa se determinaría por la aplicación del método técnico de priorización, de lo cual surgía para la entidad la imposibilidad de darle una fecha cierta o probable para el pago.

En grado jurisdiccional de consulta el 31 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad revocó el anterior proveído y en su lugar, declaró que no había lugar a imponer sanción a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, toda vez que María Patricia Tobón Yagarí ostentaba el cargo de directora general y en esa medida era superior jerárquico de la primera. 4 Que deberá consignar de su propio peculio dentro de los 3 días siguientes a la ejecutoria de esta decisión en el Banco Agrario. 5 Indice 2 de expediente, expediente de pruebas, folio 282 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que, contrario a lo indicado por el a quo, primero se debían analizar las actuaciones ejecutadas por la directora general, quien tiene a cargo la verificación del correcto desempeño de la directora técnica del Área de Reparaciones.

El accionante manifestó que la UARIV seguía incumpliendo el fallo de tutela, por lo que solicitó la apertura del incidente de desacato. El a quo constitucional mediante providencia del 8 de septiembre de 2023 declaró que las accionantes incurrieron en desacato del citado fallo de tutela, por lo que les ordenó su cumplimiento inmediato y las sancionó con 2 SMMLV a cada una.

La UARIV reiteró que se encontraba a la espera de la documentación solicitada para avanzar en el trámite de la indemnización administrativa, dado que en lo que se adjuntó no se establece el tipo de discapacidad que presenta y tampoco cumplía con los parámetros para priorizar por una enfermedad huérfana/catastrófica/ruidosa. Agregó que, cuando tuviera dicha información, procedería a aplicar el método técnico de priorización en septiembre de 2023.

En grado jurisdiccional de consulta el 14 de septiembre de 2023 modificó la anterior providencia, para en su lugar, reducir la sanción a 1 SMLMV, al considerar que persistía el incumplimiento del fallo de tutela. Con memorial del 5 de octubre de 2023 la accionada indicó haber cumplido la orden de tutela porque resolvió de fondo la petición del accionante, la cual fue enviada a su correo electrónico.

Las razones del cumplimiento se sintetizan a continuación: Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El despacho judicial a través de providencia del 15 de noviembre de 20236 dejó sin efectos la sanción impuesta a las funcionarias y se abstuvo de continuar con el tramite del desacato en contra de la UARIV, por las siguientes razones: -Como fundamento de su decisión, explicó que la UARIV le suministró una respuesta de fondo, clara y congruente a la petición, pues el 25 de agosto de 2023 procedió a aplicarle el método técnico de priorización, pero se determinó que no era procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria, debido a que la ponderación de los componentes arrojó como resultado el valor de 29.4184 y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria era de 42.5853: -Adujo que tampoco se acreditó una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad a las que se refieren las resoluciones 1049 de 2019 y 582 de 2021, ni siquiera con los documentos médicos allegados. -Igualmente, explicó que la UARIV le informó al actor que durante el transcurso del año 2024 aplicaría el método y le informaría el resultado de este proceso, de tal manera que, si el resultado resultaba favorable, la entrega de la indemnización administrativa sería de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad.

Si, por el contrario, el resultado era no favorable, se le debía aplicar nuevamente el método técnico de priorización en el año siguiente. El 15 de enero del 2024 el señor Córdoba Martínez solicitó nuevamente la apertura del incidente de desacato, pues consideró que la orden de tutela no había sido cumplida por la entidad. Mediante auto del 8 de febrero del 2024, el a quo declaró que las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y María Patricia Tobón Yagarí incurrieron en desacato de la orden de amparo constitucional al no encontrar acreditado que la UARIV le hubiera proporcionado una respuesta de fondo al accionante.

Explicó que, a pesar de que el señor Córdoba Martínez no superó los criterios de priorización, tenía la obligación de indicarle el plazo razonable en que tendría acceso a la medida que se le reconoció. Por lo anterior, impuso a dichas funcionarias una multa por un valor de 1 SMLMV. La UARIV reiteró que existía imposibilidad jurídica de dar cumplimento a la orden judicial frente al punto de indicarle un plazo razonable en el cual tendrá acceso a la medida de indemnización administrativa, lo anterior ya que el que marco 6 PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS la sanción impuesta a SANDRA VIVIANA ALFARO YARA y MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ, Directora Técnica del Área de Reparaciones y Directora General, en ese orden, con ocasión al incidente de desacato promovido dentro de la acción de tutela incoada a favor de WILMER CÓRDOBA MARTÍNEZ.

SEGUNDO: Abstenerse de continuar con el trámite de desacato en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCION Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativo impedía darle un trato diferencial al actor, «lo cual no comporta una actitud evasiva ni negligente, de acuerdo al debido proceso desarrollado a través de la Resolución 1049 de 2019ۜ » En grado jurisdiccional de consulta, el 13 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sanción impuesta debido a que la orden consistió en indicarle al accionante un plazo razonable en el cual se le pagaría la medida de indemnización, no obstante, habían transcurrido 7 meses y la autoridad no le había otorgado una respuesta clara y de fondo, sino que, se había excusado en la aplicación del método de priorización. El 16 de febrero del 2024, la UARIV remitió correo electrónico con memorial mediante el cual pidió que se le inaplicara la sanción impuesta por imposibilidad jurídica para su cumplimiento.

A través de auto del 21 de marzo del 2024, el juzgado no accedió a la solicitado debido a que: No es de recibo para este Despacho que se pretenda tener como cumplida una orden de tutela y superados los motivos que dieron inicio al incidente de desacato, cuando aún persiste la omisión que dio lugar a la imposición de la orden de tutela, menos aún, cuando no media nuevo pronunciamiento de la entidad que dé cumplimiento a lo ordenado, por lo que no será atendida favorablemente, la solicitud de inaplicación allegada por la entidad accionada El 22 de marzo de 2024 la accionada allega nuevamente solicitud de inaplicación de sanción en los mismos términos de la anterior solicitud, y mediante auto del 19 de abril de 2024 el despacho decidió lo siguiente: «el despacho no emitirá pronunciamiento nuevo respecto a ésta, sino que ORDENA CEÑIRSE A LO RESUELTO EN AUTO DEL 21 DE MARZO PASADO».

El 24 de abril de 2023 el señor Córdoba Martínez solicitó la apertura de un nuevo incidente de desacato, pues consideró que persistía el incumplimiento de la orden. Igualmente, la UARIV solicitó al juzgado que se negara la apertura de dicho mecanismo, pues existía imposibilidad de indicar una fecha cierta o dar a conocer el tiempo para el pago de la medida indemnizatoria, toda vez que debía ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo.

El 15 de mayo de 2024 el juzgado sancionó a las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y María Patricia Tobón Yagarí con multa de 1 SMMLV a cada una. Dicha decisión fue confirmada el tribunal el 21 de mayo de 2024. 1.4. Fundamentos de la vulneración La parte actora expuso que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad.

Frente a la relevancia constitucional explicó que las autoridades judiciales accionadas desconocen el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, el cual estableció el procedimiento para el pago de las indemnizaciones administrativas, por lo que su desconocimiento generaría inseguridad jurídica. Sumado a lo anterior, indicó que, la decisión de sancionarlas Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genera un riesgo de los derechos fundamentales invocados, ya que, las multas continúan vigentes.

Defecto por desconocimiento del precedente judicial7, por desatender la sentencia SU-034 del 2018, que señaló expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modularan el cumplimiento del fallo, en consonancia con lo que se relaciona el pago de la indemnización administrativa. Por último, citó en extenso la referida sentencia proferida por la Corte Constitucional, con la cual fundamentó que el juez constitucional tiene a su cargo el cumplimiento del fallo, sin embargo, debe sopesar los informes allegados por la entidad y evaluar que el no pago inmediato de la indemnización no obedece a una actitud negligente del funcionario público, sino al contexto de un estado de cosas inconstitucionales por violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado.

Con respecto al defecto fáctico, explicó que existió la indebida valoración de la resolución que le reconoció la medida de indemnización otorgada por la entidad y de los informes allegados al tramite que acreditaban la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo judicial. Adujo que no le puede indicar una fecha de pago cierta de la indemnización al señor Wilmer Córdoba Martínez, pues existe un marco normativo que la entidad debe cumplir, el cual responde a los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, «por los cuales no fue viable jurídicamente, ni materialmente indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo».

En ese sentido, explicó que para eso fue dispuesto el método técnico de priorización como una herramienta para determinar el orden de pago de las personas que están en las situaciones establecidas del artículo 4° de la Resolución 1049 de 20198. Entonces, existe un desconocimiento por parte de la 7 La parte actora lo denominó «defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial» pero la Sala lo analizará como un defecto por desconocimiento del precedente, pues invoca la inaplicación de una sentencia. 8 Artículo 4.

Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: A. Edad. Tener una edad igual o superior a los setenta y cuatro (74) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional.

B. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. C. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud.

Parágrafo 1. Si con posterioridad a la presentación de la solicitud de indemnización una víctima advierte que cumple alguna de las situaciones definidas en los literales B y C del presente artículo, deberá informarlo a la Unidad para la Atención y Reparación integral a las Víctimas para ser priorizada en la entrega de la indemnización. Parágrafo 2.

Las víctimas residentes en el exterior podrán acreditar la discapacidad, dificultad del desempeño y/o enfermedad(es) huérfanas, ruinosas, catastróficas o de alto costo, a través de cualquier documento suscrito por el profesional de la salud tratante que sea válido en el país Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad de cuantas victimas serán priorizadas para el pago de la medida, lo que hace imposible determinar una fecha de pago porque es incierta la asignación financiera para asumir los pagos.

Explicó que, en el caso en concreto, el señor Wilmer Córdoba Martínez, a pesar de ser una víctima del conflicto interno armado, no presenta ninguna situación adicional de vulnerabilidad o urgencia manifiesta, razón suficiente para dar prelación a otras personas que sí probaron las circunstancias de priorización contenidas en los decretos que regulan la materia.

Violación directa de la Constitución, pues, con las decisiones enjuiciadas se afectaron abiertamente los principios constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima en el sistema judicial y a la buena fe, por desconocer el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 1049 de 2019. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 15 de marzo de 20249, el magistrado ponente encargado10 admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada por la parte accionante y ordenó la notificación del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín como autoridades judiciales accionadas, con el fin de se refirieran a los fundamentos allegaran pruebas y rindieran los informes que consideraran pertinentes.

También, requirió a las autoridades judiciales accionadas para que allegaran el expediente de la acción de tutela e incidente de desacato con radicado 05001-33- 33-016-2023-00196-00. 1.6. Actuaciones procesales posteriores Mediante auto del 10 de abril del 202311 se ordenó la notificación al señor Wilmer Córdoba Martínez, en su calidad de tercero con interés, con el fin otorgarle 2 días hábiles para que se pronunciara al respecto de la acción constitucional.

En respuesta, allegó un escrito el 30 de abril de 202412 mediante el cual puso de presente que tiene un fallo constitucional que le ordena a la UARIV a pagar la indemnización, debido a que ya se le expidió un acto administrativo de reconocimiento. Adujo que la Corte Constitucional dispuso que todas las víctimas no priorizadas tienen derecho a saber una fecha de cuando se les va a pagar el reconocimiento, sin indicar puntualmente la sentencia. extranjero.

La documentación que se aporte a la Unidad para las Víctimas, para los fines descritos en el presente parágrafo, deberá traducirse por el aportante en el idioma español o inglés. 9 Índice 5 del expediente digital Samai. 10 En el momento se encontraba el Dr. Luis Alberto Álvarez en encargo del despacho que se encuentra ahora la Magistrada Ponente. 11 Índice 17 del expediente digital Samai. 12 Índice 25 del expediente digital Samai.

Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Antioquia13 Mediante memorial recibido el 21 de marzo del 2023, la autoridad judicial solicitó negar las pretensiones de la demanda porque no se ha dado cabal cumplimiento al fallo de tutela.

Efectuó un recuento de los hechos que dieron lugar a la acción constitucional, así como también los múltiples incidentes de desacato que se han tramitado en el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. Concluyó que, de acuerdo con las respuestas otorgadas, estas no constituyen respuesta de fondo, ya que, se limitan a indicarle que su resultado no le permitió acceder a la medida de reparación en el 2023, la cual se realizará nuevamente en el 2024, a pesar de lo anterior, la entidad solo se limitó a manifestarle la imposibilidad jurídica de la orden dictada por la autoridad judicial. 1.6.1.

Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Medellín14 El 21 de marzo de 2024 allegó respuesta y expresó que no emitiría pronunciamiento alguno respecto de las providencias judiciales, «pues su motivación obra en las mismas que considera que son acordes con el ordenamiento jurídico. No obstante, acataría la decisión que se profiera por la Corporación.» Por último, anexó el expediente de tutela con sus respectivos incidentes de desacato.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.

Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tanto, debe aplicarse el numeral 5º de la última norma referida. 13 Índice 9 del expediente digital Samai. 14 Índice 10 del expediente digital Samai. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín vulneraron los derechos fundamentales «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio», con ocasión de la providencia del 13 de febrero de 2024, mediante la cual confirmó el auto que sancionó a las señora Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de directora técnica del Área de Reparaciones de la Unidad Administrativa para La Reparación Integral a las Víctimas y a la señora María Patricia Tobón Yagarí, en calidad de directora general de la misma unidad, con multa de 1 SMLMV a cada una, por desacato del fallo del 4 de julio de 2023? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;(ii) evolución jurisprudencial del tema referente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato;(iii) generalidades de los defectos alegados;

(iv) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de encontrarse superados y (v) el estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 201215, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema16.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales17. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 2009-01328-01. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 17 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201418, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200519, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia20 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -.

Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el tema de la siguiente manera: «Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01. 19 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005.

Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato. Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo.

Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada21. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión de tutela que sirvió como base para promover el incidente.

Dicha postura resulta lógica, pues, de lo contrario, los asuntos decididos por el juez natural serían interminables y sometidos a incertidumbre, lo cual va en contravía de los postulados de seguridad jurídica y cosa juzgada imperantes en un Estado de Derecho. Igualmente, en la sentencia SU-627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6.

Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.

Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.3.

Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional22”.

(Subrayas por fuera del texto) 2.5. Generalidades de los defectos invocados -Defecto por desconocimiento del precedente Para esta Sala23, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.

Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales.

Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las altas cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 23 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.

En este caso, procede la tutela contra providencia judicial por el defecto referido cuando: i) el juez no interpreta y aplica una disposición legal orientado por el precedente constitucional; ii) la controversia versa sobre un derecho de aplicación inmediata y iii) cuando en la providencia se vulnera un derecho fundamental sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución27.

El segundo caso de violación directa de la Constitución tiene lugar cuando el juez «aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución»28, y se fundamenta en el artículo 4 de la Carta Política que establece que esta es norma de normas y, por tanto, en todo caso que el juez deduzca que una norma es incompatible con aquella, es deber del mismo «aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad»29. -Defecto fáctico Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201530, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales, a continuación, son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

Aquellos casos en los que se configura el defecto en referencia cuentan con las siguientes características: 24 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-198, 11.04.13, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 26 Ibidem 27 Ibidem 28 Ibidem 29 Ibidem 30 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: 1. Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó 2.

Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal 3. Que se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. 4. Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro. Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente y resultando decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, aquellos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.

En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, el defecto en este evento se configura siempre que: 1. Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. 2. Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 3.

Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión 4. Se precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo. Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado.

Se requiere entonces que: 1. La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez 2. Se indique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica. El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto.

Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. 3. Se señale la incidencia de la prueba en el fallo atacado Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: 1. Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. 2.

Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. 3. Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado puede generar confusión al fallador. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.

Relevancia constitucional Sobre el particular, para la Sala es necesario precisar que este requisito31, se encuentra superado, por cuanto la parte actora explicó que se vulneraron sus derechos fundamentales al «al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio» ante la posible configuración de una serie de yerros, ya que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sanción por desacato, pese a que durante el trámite incidental se demostró que ya se cumplió con el fallo de tutela, pero que existe imposibilidad jurídica para informar la fecha cierta en que se 31 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;

Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664- 00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregará la indemnización administrativa, puesto que debe regirse por el procedimiento administrativo dispuesto en la Resolución 1049 de 2019.

En consonancia con lo anterior, la parte actora cumplió con el deber de evidenciar suficientemente una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas. Esto, al exponer como la decisión que se abstuvo de levantar la sanción impuesta quebrantan su derecho al debido proceso ya que le es posible incumplir la orden y por tanto se incurrió en un defecto fáctico, en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, los cuales se sintetizan en que la decisión genera un riesgo de sus garantías, ya que, las sanciones de multa continúan vigentes para las accionantes.

Así, se puede concluir que no se trata de un asunto de mera legalidad ni tampoco que se limite a cuestiones económicas, se trata de una duda legítima sobre la posible vulneración de principios constitucionales como el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, este último garantía de raigambre constitucional (artículo 229), que establece el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia para solicitar a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley.

Además de que este caso involucra la discusión sobre la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso derivado de los defectos endilgados a la accionada, que conllevó al Tribunal Administrativo de Antioquia a sancionarlas en repetidas ocasiones por el presunto incumplimiento de un fallo de tutela, y por ende, no puede considerarse como una discusión meramente legal ni tampoco se pretende utilizar la acción de tutela para reabrir un debate jurídico cerrado por el juez contencioso administrativo.

Por todo lo anterior se concluye que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de los tutelantes, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden de contenido legal o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche. 2.6.2.

Inmediatez También se acredita el cumplimiento del requisito de la inmediatez. Lo anterior, por cuanto la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que se acusa como vulneradora, fue proferida el 13 de febrero de 2024, mientras que la tutela se presentó el 3 de marzo de 2024. Así, sin que sea necesario establecer su fecha de de ejecutoria, se advierte que la acción de tutela se radicó dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia32. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.3.

Tutela contra tutela La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial reprochada fue proferida al interior del incidente de desacato identificado con radicado 05001-33-33-016-2023-00196- 00. 2.6.4.

Subsidiariedad En consideración a dicho requisito, por tratarse de una providencia que resolvió en grado jurisdiccional de consulta, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia. Por otro lado, debe indicarse que, con posterioridad a la decisión acusada, el 24 de abril de 2024 el señor Córdoba Martínez solicitó nuevamente la apertura del incidente de desacato, al persistir el incumplimiento de la orden.

La UARIV solicitó al juzgado que se negara la apertura de dicho mecanismo, pues existía imposibilidad jurídica de cumplir. No obstante, si bien se encuentra en curso el trámite previsto sobre el incidente de desacato no es dicho escenario el medio idóneo para defender los intereses de la accionadas ya que la sanción impuesta es independiente a dicho trámite y se encuentra vigente en contra de las actoras. 2.7.

Análisis del caso concreto Es del caso resaltar por razones de transparencia que, en el Consejo de Estado, se han tramitado 2233 tutelas de similar situación fáctica a la presente, y en 5 de ellas34 se accedió al amparado los derechos fundamentales de las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara al encontrarse acreditados los defectos alegados, en razón a la imposibilidad jurídica de brindar una fecha cierta o indicar un plazo razonable para el pago de la indemnización administrativa reconocida.35 En razón a ello la Sala realizará algunas precisiones de orden metodológico.

Derecho de las víctimas a ser reparadas y el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa 3311001031500020230750200/111001031500020240205200/11001031500020240205300,110010 31500020240201400,11001031500020240156800,11001031500020240118100,11001031500020 240113700,11001031500020230686001,11001031500020240095600,1100103150002024001380 0,11001031500020230767200,11001031500020230750200,11001031500020230391801,1100103 1500020230686000,11001031500020230681900,11001031500020230312101,110010315000202 30312100. 34 Todas proferidas por el Consejo de Estado, Sección Primera radicados: 11001031500020240058600, 11001031500020230681901, 11001031500020230386801, 11001031500020230391800, 11001031500020230387000. 35 La Sala indica que acogerá algunas de las consideraciones expuestas en dichas providencias en el presente fallo por la similitud fáctica y jurídica que presentan.

Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional, en la sentencia SU-254 de 2013 se refirió a los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral y en relación con la indemnización administrativa, concluyó que, por regla general, la acción de tutela no tenía una naturaleza indemnizatoria, pero resultaba procedente para otorgar protección a la población víctima de desplazamiento en condición de extrema vulnerabilidad.

Así mismo, la Corte, en la sentencia C-753 de 201336 concluyó que las disposiciones normativas que establecen plazos y límites en términos del presupuesto nacional no suponían una extralimitación del principio de responsabilidad fiscal en detrimento del derecho de las víctimas a la indemnización, por cuanto dicho principio “es un criterio orientador de las ramas del poder para conseguir los fines del Estado que no tiene la virtualidad de socavar derechos fundamentales».

Es decir, para la Corte, es viable la aplicación de criterios e instrumentos de priorización, así como el agotamiento del procedimiento previsto por la Ley para la entrega de la indemnización administrativa por los hechos sufridos en el contexto del conflicto, con miras a viabilizar la adecuada reparación integral de las víctimas, conforme a los principios de igualdad, gradualidad y progresividad.

En efecto, así lo ha reiterado en los distintos autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 200437, entre ellos, el auto 206 de 2017, en el que exhortó a los jueces de la República a que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato, dado el número de tutelas que desbordaban la capacidad de la entidad competente para atenderla.

Tal postura fue reiterada en la sentencia SU-034 de 2018, en la que se estudiaron las decisiones de los jueces de tutela frente a los presuntos desacatos de la UARIV a órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa, sentencia que será analizada por la Sala al abordar el defecto por desconocimiento del precedente planteado por la actora.

De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en el marco del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado, las órdenes de indemnizaciones administrativas que imparten los jueces de tutela deben tomar en consideración las medidas adoptadas por el ejecutivo con la finalidad de indemnizar al universo de víctimas, ante la imposibilidad financiera de hacerlo al mismo tiempo.

Específicamente, en relación con la indemnización administrativa de las víctimas, la UARIV víctimas expidió la Resolución 1049 de 15 de marzo de 201938, en la 36 Examinó la constitucionalidad de las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas, previstas en la Ley 1448 de 10 de junio de 2011 y en los Decretos 4634 de 9 de diciembre de 2011 y 4635 de 9 de diciembre de 2011. 37 En la cual se declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de atención a la población desplazada. 38 Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018, y se dictan otras disposiciones”, Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual estableció las fases del procedimiento para acceder a dicha prestación y creó el método técnico de priorización para su desembolso.

El artículo 17 de la resolución mencionada indica que el método se aplica anualmente para la asignación de los turnos de pago a saber: «El método tiene como objetivo generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal para tal fin, de conformidad con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector» (Resaltado por la Sala).

Igualmente, en el artículo 4° de la Resolución 1049 de 201939 se establecen las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad que dan lugar a la priorización del trámite y pago de la reparación administrativa, y son las siguientes: “Artículo 4°. Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: a. Edad.

Tener una edad igual o superior a los sesenta y ocho (68) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad de Víctimas, de acuerdo al avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional. b. Enfermedad. Tener enfermedad(es) huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social. c. Discapacidad.

Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia de Salud.” Reparos de la parte actora: Consideró que la providencia acusada incurrió en los siguientes defectos: i) desconocimiento del precedente40, al pasar por alto la sentencia SU-034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, que señala expresamente las reglas jurisprudenciales para que los jueces de tutela de primera instancia modulen el cumplimiento del fallo; ii) fáctico, por valoración indebida del material probatorio que establecía cuál era el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado y iii) violación directa de la Constitución, al desconocer abiertamente los principios constitucionales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima en el sistema judicial y la buena fe, pues no se tuvo en cuenta que la UARIV está imposibilitada para dar una fecha exacta de pago.

Teniendo en cuenta que los yerros están íntimamente ligados, ya que conducen a demostrar que con los autos del 8 de febrero de 2024 y del 13 de febrero de 2024 39 modificada por la Resolución 582 de 2021 40 Este defecto se analizará como un defecto por desconocimiento del precedente, pues se esta alegando el desconocimiento de una sentencia. Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se configuró la vulneración de los derechos fundamentales invocados debido a que la UARIV adujo que era imposible dar una fecha cierta de desembolso de la indemnización administrativa, por cuestiones metodológicas la Sala los estudiará de manera conjunta.

Con el fin de determinar si se configuran los anteriores reparos, resulta necesario recordar los fundamentos que condujeron a imponer la sanción por desacato que se discute en el caso sub examine: -El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín, mediante auto de 8 de febrero de 2024 declaró que las funcionarias incurrieron en desacato de la orden de amparo constitucional al no encontrar acreditado que la UARIV le había proporcionado una respuesta de fondo al accionante.

Adujo que, a pesar de que el señor Córdoba Martínez no hubiera superado los criterios de priorización, tenía la obligación de indicarle el plazo razonable en que tendría acceso a la medida que se le reconoció. -El Tribunal Administrativo de Antioquia al resolver el grado jurisdiccional de consulta 13 de febrero de 2024 confirmó la sanción impuesta debido a que la orden consistió en indicar al accionante un plazo razonable en el cual se le pagaría la medida de indemnización, no obstante, habían transcurrido 7 meses y la autoridad no le había otorgado una respuesta clara y de fondo, sino que, se había excusado en la aplicación del método de priorización.41 «tiene el deber de informarle un plazo razonable para el acceso a la medida que se le reconoció Como se advierte, la tesis sostenida tanto por el juzgado como por el tribunal consiste en que la orden de tutela no fue cumplida, ya que no se le ha informado al señor Córdoba Martínez la fecha exacta en la que se efectuará el pago de la indemnización reconocida.

En el caso objeto de estudio, la Sala advierte que en múltiples ocasiones la UARIV manifestó a las autoridades judiciales que le era imposible el día específico para el pago toda vez que: -El 25 de agosto de 2023 le aplicó al señor Córdoba Martínez el referido método técnico de priorización, resultado del cual no fue posible realizar el desembolso de la medida de indemnización, porque no cumplía con los criterios para ser priorizado. -Tampoco se acreditó una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad y; -Le informó al actor que durante el transcurso del año 2024 volvería aplicar el método y le informaría el resultado de este proceso, de tal manera que, si el resultado resultaba favorable, la entrega de la indemnización administrativa sería de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad. 41 En la orden de tutela se estableció de manera concreta lo siguiente: «tiene el deber de informarle un plazo razonable para el acceso a la medida que se le reconoció» Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, y el subjetivo, que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En la sentencia SU-034 de 2018, la cual la actora considera desconocida se señaló lo siguiente: -El juez que instruye un incidente de desacato debe examinar el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela. -Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.

(Negritas propias) Igualmente, en la referida sentencia se estableció que la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: «(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso».

(Negritas propias) Ahora bien, para la Sala es dable concluir que, aun cuando el juzgado y el tribunal afirmaron encontrar acreditados los elementos para la imposición de la sanción, revisadas las providencias acusadas, se advierte que en ellas únicamente se hizo un estudio respecto del elemento objetivo, pero no del subjetivo. Lo anterior, toda vez que a lo largo del trámite incidental la UARIV explicó detenidamente las medidas que adoptó para darle cumplimiento a la sentencia de tutela y el método que dispuso esa entidad.

No obstante, en relación con la fecha exacta de pago, situación que las autoridades judiciales accionadas le reprocharon a lo largo del trámite incidental, la UARIV expuso que la misma se obtendría a partir de la aplicación del método de priorización, el cual corresponde a un proceso técnico que determina los criterios para proceder al desembolso, trámite que se aplica de manera global y anualmente a todas las víctimas.

En ese orden, para la Sala, se configuraron los defectos alegados toda vez que las autoridades judiciales no podían dejar de analizar dichos informes y solicitudes de inaplicación de la sanción, pues estos estaban encaminados a demostrar que, si bien, no se podía señalar una fecha exacta para el desembolso de la indemnización reconocida, ello no se debió a un desinterés en acatar la orden judicial o a una actitud negligente frente al derecho que le asiste al señor Córdoba Martínez, sino a la capacidad financiera con la que cuenta la entidad, así como la complejidad del trámite que aquí se ha expuesto.

Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para la Sala las autoridades desconocieron lo establecido en la sentencia SU-034 de 2018, por medio de la cual se establecieron los elementos que debe considerar el juez al resolver el incidente de desacato en tutela, pues omitió valorar desde la óptica de la responsabilidad subjetiva los informes de cumplimiento y las solicitudes de inaplicación presentadas, que demostraban que el juez no podía establecer un límite temporal para el reconocimiento de dicha reparación. Lo anterior, teniendo en cuenta que los plazos previstos para ese pago están sujetos a la reglamentación citada, a los criterios de priorización adoptados por la unidad, y a los principios de progresividad y sostenibilidad. 2.8.

Conclusión Por lo expuesto, esta Sala: -Concederá el amparo de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por encontrarse configurados los defectos fáctico, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. -Dejará sin efectos la providencia del 13 de febrero de 2024 y 8 de febrero del 2024 proferidas por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del incidente de desacato, identificado con el número único de radicación radicado 05001-33-33- 016-2023-00196-00. -Se ordenará a dichas autoridades que, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia profieran la providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la UARIV, de conformidad con la reglamentación citada debe continuar aplicando anualmente el método técnico de priorización con el fin de que se establezca el turno para el respectivo desembolso de la indemnización administrativa reconocida al señor Wilmer Córdoba Martínez por el hecho victimizante de secuestro mediante la Resolución 4102019-1013553 del 6 de abril de 2021, con el objeto de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 4 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y se logre la reparación integral a las víctimas.

III. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, en consecuencia, DEJAR SIN Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otra Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-01069-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EFECTOS la providencia del 13 de febrero de 2024 y 8 de febrero del 2024 proferidas por el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad dentro del incidente de desacato, identificado con el número de radicación radicado 05001-33-33-016-2023-00196-00.

SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.