CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: JOSÉ MARÍA MEDINA MONTEJO Demandado: MUNICIPIO DE SORACÁ Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑOS OCASIONADOS POR INCENDIO -Falla del servicio / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL – No se probó el nexo causal.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de octubre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 19 de febrero de 2003, alrededor de las 3.30 p.m., se produjo un incendio en el bosque de pinos de propiedad del demandante, ubicado en la finca La Providencia, en el municipio de Soracá, Boyacá. El cuerpo de bomberos de Tunja acudió a atender la emergencia, la cual se extendió hasta el 21 de febrero de 2003.
Señala el demandante que el municipio de Soracá no contaba con un cuerpo de bomberos y que la quebrada del río cerca al predio no tenía agua porque Corpoboyacá permitió que terceros utilizaran el recurso hídrico para sus plantaciones, situaciones que permitieron que la conflagración se propagara en una magnitud considerable que causó la pérdida de más de sesenta mil árboles de pino. Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 2 II.
A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Mediante escrito presentado el 21 de febrero de 2005 (fl. 122, c. 1), el señor José María Medina Montejo por conducto de apoderada judicial (fl. 1, c. 1), en ejercicio de la acción de reparación directa solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Soracá, Boyacá, y a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ- por los perjuicios de orden moral y material que, afirmó, le fueron causados como consecuencia del incendio ocurrido el 19 de febrero de 2003 en el predio La Providencia, de su propiedad.
En concreto, el demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1-Que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Soracá, por los hechos ocurridos el 19 de febrero del año 2003, como consecuencia de los cuales se causó un daño en el patrimonio de mi representado. 2-Consecuencialmente se condene a la persona jurídica demandada al pago de los perjuicios que resulten demostrados dentro del presente trámite, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales vigentes para el momento de producirse el fallo, así: (materiales daño emergente y lucro cesante) causados a mi poderdante en las cuantías indicadas (…): a) Perjuicios materiales: Daño Emergente: Para su tasación debe tenerse en cuenta que dentro del inmueble ubicado en la zona rural del municipio de Soracá denominado La Providencia, vereda La Hamaca, comprende un área total de aproximadamente 75 hectáreas (750.000 metros cuadrados, o 117.18 fanegadas), en un área aproximadamente de 171.340 metros cuadrados, equivalente a 26.77 fanegadas se encontraba un cultivo de pino tipo patula con un tiempo de siembra de aproximadamente 20 años, con una distancia entre cada árbol de 2.50 m lo que nos arroja una cifra aproximada de 2.400 unidades por fanegada para un total de 60.000 unidades destruidas y bajo el entendido de que cada árbol tiene un costo aproximado de $19.920 nos arroja un valor por concepto de daño emergente de $1.195.200.000. 3-Se dé aplicación al principio iura novit curia, en el evento que de acuerdo con el recaudo probatorio se establezca un régimen de responsabilidad diferente al de la falla del servicio enunciado como fundamento de responsabilidad dentro del presente libelo. 4-Que la suma cuantificada de los perjuicios causados al demandante sea actualizada y sobre ellas se tasen en los intereses al momento en que se efectúe el pago correspondiente.
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 3 5-Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Como fundamentos fácticos principales de la demanda, se narraron los siguientes: El 19 de febrero de 2003, alrededor de las 3.30 p.m. se le informó al demandante que en el predio de su propiedad -La Providencia- se estaba presentando una conflagración. Este se comunicó con el cuerpo de bomberos de Tunja, quienes acudieron a atender la emergencia; posteriormente, alrededor de las 7:00 p.m. aquellos le informaron que el incendio había sido controlado.
Al día siguiente, se reportó nuevamente fuego en La Providencia. Los bomberos de Tunja se desplazaron al lugar de los hechos para controlar el incendio; sin embargo, al llegar se enfrentaron ante varias dificultades, entre ellas, la ausencia de agua, así se señaló: “se presentan dificultades para el reabastecimiento de agua para las máquinas toda vez que en la quebrada Soracá allí existente no había la lámina de agua que se requería para instalar las motobombas de llenado teniendo que reabastecer las máquinas a través de los hidrantes existentes en el municipio de Tunja” lo que llevó a retrasar la extinción del fuego.
El 21 de febrero de 2003, continuaba la propagación del fuego, por lo que el demandante acudió al alcalde del municipio para solicitarle, en préstamo, la retroexcavadora y el tractor para atender la emergencia presentada, pero este se negó a hacerlo. Afirmó el demandante que para la fecha de los hechos, el ente territorial demandado no había dado cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 322 de 1996 que obligaba a los municipios a contar con un cuerpo de bomberos que prestara el servicio público de seguridad y prevención de accidentes y ni siquiera existía convenio con bomberos voluntarios que prestaran el servicio público.
En cuanto a la responsabilidad de Corpoboyacá indicó que le era imputable la agravación del daño en cuanto no cumplió su misión institucional de proteger el recurso hídrico. Indicó que la entidad fue permisiva con la manipulación de recursos naturales en el municipio de Soracá, “propiciando con su desidia la creación de un riesgo que se concretó en la imposibilidad de atender la calamidad, pues el Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 4 represamiento del río impidió a los bomberos de Tunja abastecer con las prontitud requerida; adicionalmente, suscribió un acta de concertación con los infractores que estaban represando el agua, circunstancia que convalidó el indebido uso de la quebrada Soracá. 2.
El trámite de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda mediante auto de 20 de abril de 2005 (fl. 125, c. 1), la cual se notificó en debida forma al municipio de Soracá, Boyacá y a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá- y al Ministerio Público (fls. 126, 127, 133, c. 1). El municipio de Soracá contestó la demanda oportunamente y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones (fls.135 - 146, c. 1).
Como argumento de defensa, manifestó que no estaban probados los perjuicios alegados; que la administración actuó de manera diligente al brindar apoyo desde el Comité de Prevención y Atención de Desastres y que se había configurado la excepción de culpa exclusiva de la víctima, comoquiera que la prolongación del incendio se debió a que este no hizo una inspección cuidadosa de su propiedad, lo cual le hubiera permitido advertir un nuevo brote de fuego y solo hasta el 20 de febrero solicitó apoyo de la administración. Aseguró que la falta de un cuerpo de bomberos en el municipio no constituía en sí misma la falla del servicio, pues si bien era una omisión, lo cierto era que, aun existiendo el cuerpo de bomberos en Soracá, este no hubiera podido atender la conflagración por la magnitud del mismo y, en consecuencia, serían los bomberos de Tunja quien habría atendido la emergencia. Aseveró que la ausencia del dio ente no era un capricho de la administración, sino que se debía a la falta de presupuesto.
Por su parte, Corpoboyacá contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones (fls. 174 – 179, c. 1). Señaló que no se advertía fundamento alguno para que se le atribuyera el daño, por lo que formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido. Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 5 Mediante auto de 28 de febrero de 2007, el Tribunal abrió el proceso a pruebas (fls. 215 - 217, c. 1) y, en proveído de 29 de mayo de 2013 (fl. 607, c. 1), corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión. En esa oportunidad procesal, la parte demandante aseguró que estaba probada la falla del servicio, por la omisión del municipio de dar cumplimiento a la Ley 322 de 1996, dado que no contaba con un cuerpo de bomberos y no había suscrito convenios para atender las emergencias que se presentaran en la comunidad; asimismo, señaló que a Corpobayacá también le era imputable el daño comoquiera que fue la entidad que concedió permisos para la explotación del recurso hídrico del río Soracá y no vigiló los niveles de agua, los cuales eran mínimos, al punto de que los bomberos de Tunja no pudieron extraer agua de dicho lugar, por lo que debieron trasladarse nuevamente a Tunja a cargar el camión, lo que incidió en la prolongación del incendio (fls. 491 – 498, c. 1).
Por su parte, Corpoboyacá solicitó la denegatoria de las pretensiones. Aseveró que el supuesto daño no le era atribuible. Precisó que si el agua del río no discurrió por su cauce de manera libre era porque los señores Luis Yanquén y Silvestre García lo intervinieron con obras de ampliación y profundización, situación que ocasionó el represamiento del agua causando perjuicios a la comunidad, frente a lo cual, la Corporación llevó a cabo un proceso sancionatorio de conformidad con la Ley 99 de 1993 (fls. 499 – 504, c. 1).
El municipio de Soracá reiteró los argumentos expuestos en la contestación, manifestó que la actuación de la administración fue oportuna y diligente y que, pese a no existir convenio para atender ese servicio, lo cierto era que la emergencia fue atendida (fls. 505 – 521,.c 1). El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad. 3.
La sentencia de primera instancia Mediante providencia de 28 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá denegó las pretensiones de la demanda. Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 6 Consideró que el problema jurídico consistía en determinar si el municipio de Soracá actuó de manera deficiente en la prestación del servicio público de atención y prevención de desastres, y establecer si la Corporación incurrió causalmente al permitir que un tercero interviniera el cauce del río, lo que generó que la quebrada no contara con el nivel de agua suficiente para que los bomberos la extrajeran de allí para apagar la conflagración. A continuación, dio por probado el daño y advirtió que estaba acreditada la inexistencia de un cuerpo de bomberos en el municipio de Soracá; sin embargo, adujo que se probó que la administración adoptó todas las medidas que estaban a su alcance para dar apoyo y atender la emergencia. Aseguró que, podía ser reprochable que el municipio incumpliera la Ley 322 de 1996, pero que el incumplimiento de la misma no fue el hecho determinante que causó el incendio, pues consideró que, de todas maneras, el cuerpo de bomberos de Tunja había acudido a atender la emergencia. En cuanto a la atribución hecha a Corpoboyacá, expuso que se demostró que la entidad actuó con diligencia al adelantar los procedimientos sancionatorios establecidos en la ley y no se observaba ninguna actuación irregular que constituyera falla del servicio. 4.
El recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la anterior decisión. Manifestó que el Tribunal efectuó una errada valoración de las pruebas e interpretó indebidamente la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la falla del servicio. Expuso que estaba probado que, para la fecha de ocurrencia de los hechos, el municipio no contaba con un cuerpo de bomberos ni siquiera con el comité de prevención de desastres ni había celebrado convenio alguno para dar cumplimiento a la prestación del servicio público de prevención de desastres y atención de emergencias.
Señaló que si bien el alcalde adujo que apoyaría la emergencia con el préstamo de un tractor o una retroexcavadora, lo cierto fue que tal ayuda nunca se brindó. Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 7 Además, que la declaración del comandante del cuerpo de bomberos de Tunja, quien atendió la conflagración dio cuenta de que la actuación del alcalde fue negligente, ineficiente e inoperante.
Así se expresó en el recurso: Obra declaración e informe del comandante de bomberos de Tunja, Bayardo Roa Cubaque, quien en oficio fechado marzo 12 de 2003, manifiesta entre otras cosas: 1) que la atención del incendio, se dio no por la información de algún funcionario municipal sino por las gruesas columnas de humo que se veían en la ciudad de Tunja, 2) que el primer inconveniente para la atención del incendio obedeció en primer lugar, a la escasez de agua en el sitio, 3) que el segundo inconveniente fue la falta de apoyo por parte de las autoridades municipales de Soracá (…).
Acreditándose la total negligencia, ignorancia e ineficiencia del ente demandado, quien, a pesar de tener la obligación legal de la prestación del servicio público, no reportó y mucho menos brindó la colaboración oportuna frente a esta emergencia. En cuanto a la responsabilidad de Corpoboyacá, advirtió que se probó que esta entidad adelantó procedimientos e impuso sanciones, pero ello no era óbice para asumir la responsabilidad que le competía, pues, su misión institucional era la de verificar, imponer medidas y hacer seguimiento a las mismas, así lo señaló: A la Corporación le asiste la obligación de dar cumplimiento no solo a sus decisiones, sino de velar porque los recursos naturales protegidos se garanticen y respeten, con medidas idóneas y eficaces (…) omisión esta, que para el caso particular acredita que contribuyó en el agravamiento del daño, pues no se contaba con recursos hídricos para apagar la conflagración, atribuible, única y exclusivamente a la parsimonia desplegada por la corporación. Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó la revocatoria de la sentencia para que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. 5.
Trámite en segunda instancia Mediante auto del 18 de febrero de 2015, el Tribunal concedió el recurso (fl. 566, c. ppal.) y, esta Corporación lo admitió mediante proveído de 2 de mayo de 2015 (fl. 570, c. ppal.). En auto de 8 de julio de 2015, el despacho sustanciador resolvió una solicitud de pruebas en segunda instancia, comoquiera que junto con el recurso de apelación se allegó copia del Decreto 003 de 3 de enero de 2005 y un oficio con fecha de 12 de marzo de 2003, a través de los cuales se evidencia la conformación del Comité Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 8 Local para la Prevención de Atención de Desastres del municipio de Soracá. La petición fue denegada por no reunir los requisitos del artículo 214 del C.C.A. (fls. 572 - 574, c. ppal.).
En auto de 20 de agosto de 2015, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl. 576, c. ppal.). El ente territorial presentó el respectivo escrito y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, dado que se probó que la administración actuó con total diligencia y cuidado en la conflagración presentada (fls. 578 – 589, c. ppal.).
El Ministerio Público presentó concepto para indicar que se debía revocar la decisión (fls. 590 – 597, c. ppal.). Aseguró que estaba probada la responsabilidad extracontractual del municipio al contravenir la Ley 322 de 1996, pues no disponía de un cuerpo de bomberos o, al menos, de un convenio para cumplir con el servicio público de prevención y atención de desastres.
En relación con la responsabilidad de Corpoboyacá señaló que no existían pruebas suficientes para imputarle el daño, pues, de aquellas se colige que la entidad actuó de manera diligente al sancionar a personas que sin los permisos y licencias necesarias se encontraban ocupando el cauce del río Soracá. La parte demandante y Corpoboyacá guardaron silencio en esta etapa procesal.
III. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, por tratarse de un proceso de doble instancia debido a la cuantía, según lo dispuesto en 129 del C.C.A., dado que la pretensión mayor excede los 500 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de la presentación de la demanda. 2.
Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 9 debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, de la omisión, de la operación administrativa o de la ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
En algunos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad1 - cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo2-, o cuando aquel se entiende consolidado –en los eventos en que el daño se produce de manera paulatina y no en un solo momento3-, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.
En la presente controversia, la responsabilidad patrimonial que se impetra en la demanda se originó en los daños que se alegaron sufridos por el demandante con ocasión del incendio presentado durante los días 20 a 22 de febrero de 20034, en el municipio de Soracá, Boyacá (fl. 15, c. 1). En ese orden, el plazo de caducidad comenzó a correr el 23 de febrero de 2003, esto es, al día siguiente de la materialización del daño, y venció el 23 de febrero de 2005.
Al presentarse la demanda el 21 de febrero de 2005, el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. 1 Sobre el particular, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 30 de abril de 1997, exp. 11.350, C.P. Jesús María Carrillo; 11 de mayo de 2000, exp. 12.200, C.P. María Elena Giraldo; 2 de marzo de 2006, exp. 15.785, C.P. María Elena Giraldo y 27 de abril de 2011, exp. 15.518, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 2 Condición que, como se deriva de lo sostenido por la Sala Plena de la Sección Tercera, debe analizarse de manera rigurosa.
En efecto, en palabras de esta última: “Frente a estos supuestos la Sala aclara, como lo ha hecho en otras oportunidades, que el término de caducidad opera por ministerio de la ley, y no puede depender de la voluntad de los interesados para ejercer las acciones sometidas a dicho término (nota n.° 9 del auto en cita: “Ver, entre otras, la sentencia del 24 de abril de 2008.
C. P. Myriam Guerrero de Escobar. Radicación No. 16.699. Actor: Gilberto Torres Bahamón”), razón por la cual, en los casos en que el conocimiento del hecho dañoso por parte del interesado es posterior a su acaecimiento, debe revisarse en cada situación que el interesado tenga motivos razonablemente fundados para no haber conocido el hecho en un momento anterior pues, si no existen tales motivos, no hay lugar a aplicación de los criterios que ha establecido la sala para el cómputo del término de caducidad en casos especiales”.
Auto de 9 de febrero de 2011, exp. 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 3 Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de octubre de 2007, exp. AG-2001-00029. C.P. Enrique Gil Botero. Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente No. 8610.
M.P.: Dr. Carlos Betancur Jaramillo. 4 Se tomará esta fecha como punto del cómputo de la caducidad comoquiera que fue la probada en el plenario, esto a pesar de que el demandante adujera otra fecha en el libelo. Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 10 3.
La legitimación en la causa Se observa que el demandante José María Medina Montejo acude en calidad de directo afectado a fin de que le sean resarcidos los perjuicios ocasionados con el incendio del bosque de pinos cultivados en el inmueble “La Providencia”, ubicado en la vereda de Puente Hamaca del municipio de Soracá, Boyacá. De acuerdo con el certificado de tradición, expedido por la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja, el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 070-32450 es de su propiedad5 (fls. 336 – 337, c. 1), y en él tenía cultivados los pinos a que se refiere en la demanda, como se precisará más adelante, por lo que la Sala encuentra probada su legitimación. En cuanto a la legitimación por pasiva, se encuentra acreditada en cuanto la demanda se admitió en contra del municipio de Soracá y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, entidades que tienen interés en controvertir las pretensiones en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, porque sobre estas recaerán las eventuales consecuencias patrimoniales derivadas del supuesto daño antijurídico derivado de la omisión en la atención del incendio que provocó la afectación del cultivo de pino de propiedad del demandante. 4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala dar solución a los dos problemas deducidos de la controversia que dio origen a este proceso: i) Si en el presente caso se reúnen los presupuestos para declarar al municipio de Soracá, Boyacá, patrimonialmente responsable por los daños sufridos por el demandante, en razón de la omisión en la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendios, y si ello derivó en la destrucción del cultivo de pino de propiedad del demandante. ii) Si la Corporación Autónoma Regional de Boyacá es responsable del daño por la falta de prevención y protección del recurso hídrico de la quebrada Soracá para atender la emergencia, lo que contribuyó en el agravamiento del daño. 5 Se advierte en el certificado de tradición una anotación del 28 de noviembre de 2003, en la que se indica que el demandante efectuó venta parcial del predio al señor Milciades Farías Casas.
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 11 5. El daño El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de daño antijurídico, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad.
En efecto, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en un nuevo elemento que es la imputación. En otros términos, el análisis de la responsabilidad no inicia con el título o régimen jurídico aplicable, sino con la verificación de la existencia del daño entendido como la alteración negativa a un interés lícito o situación jurídicamente protegida.
En el presente caso, la parte demandante alega como daño la destrucción de 26.99 fanegadas de cultivo de pino tipo patula, esto es, alrededor de 60.000 árboles de pino, por un incendio ocurrido los días 20, 21 y 22 de febrero de 2003, en el predio La Providencia, de su propiedad. De la ocurrencia del incendio da cuenta el informe suscrito por el comandante Bayardo Roa Cubaque del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Tunja en el que consta que se presentó una conflagración en la vereda de Puente Hamaca del municipio de Soracá en las fechas señaladas en la demanda (fl. 15, c. 1).
Aunado a lo anterior, obra diligencia de inspección judicial que se practicó como prueba anticipada por el Juez Promiscuo Municipal de Soracá el 11 de junio de 2003, a solicitud de la parte demandante, cuyo objeto consistió en: “determinar el área y la vegetación existente en el predio La Providencia, determinar el estado de la rivera de la quebrada Soracá, determinar daños ocasionados como consecuencia del incendio forestal” (fl. 33 - 35, c. 1), de la cual se destaca la siguiente información: Se procedió por parte del despacho en compañía de los peritos y demás personas mencionadas a recorrer el inmueble objeto de inspección judicial constatándose que la topografía del terreno en mayor extensión es plana y tiene una parte montañosa aproximadamente unas 20 fanegadas dentro del Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 12 cual se encuentra cultivado en pino patula, observando la juez, que en una gran extensión dichos árboles se encuentran quemados totalmente dañados, quedando inservibles, desconociéndose el origen de estos hechos que al parecer fue ocasionado por un incendio;(…) se deja constancia que se dañó por completo un bosque – artificial, donde hay ausencia total de fauna, la edad aproximada de los pinos es de 18 años (fl. 35, c. 1).
En consecuencia, los peritos que asistieron a la inspección judicial presentaron su concepto de acuerdo con el cuestionario formulado en la diligencia de inspección, del informe se destaca lo siguiente: El área total del predio La Providencia es de 75 hectáreas equivalente a 750.000 metros cuadrados o 117,18 fanegadas de las cuales el 28.5% están sembradas en pino patula o sea un área de 214.175 metros cuadrados, existiendo espacios ralos o vacíos aproximados al 20% de esta área que son 42.835 metros cuadrados aproximadamente, es decir, que el área real de siembra con mata de pino patula son 171.340 metros cuadrados para un equivalente de 26.77 fanegadas (fl. 44, c. 1).
Obra igualmente, el acta de la inspección judicial al predio La providencia, adelantada por el Tribunal de primera instancia, el 8 de mayo de 2007 (fl. 261, c. 1), de la cual se destaca los siguiente: Una vez allí, se observó un bosque de pinos posiblemente afectado por un incendio ocurrido hace pocos días. Luego, un vecino del sector, el señor Oliverio Farias Fajardo, de manera gentil procedió a indicar el lugar donde se encuentra localizado el predio denominado La Providencia y mientras se avanzaba hacia el sitio, una vez enterado del objeto de la diligencia, hizo un recuento de algunos pormenores del incendio ocurrido hace más de 4 años en la referida finca.
Es así como indicó que la conflagración empezó en terrenos de su propiedad y luego avanzó hacia la parte alta que corresponde propiamente a los predios del señor José Medina. De igual manera, precisó que en aquella época se afrontaba un fuerte verano en la zona, y la vegetación predominante era paja seca, lo cual hizo que el agua escaseara y que el incendio se propagara con facilidad (…)Como parte de los vestigios de la conflagración se encuentra que los restos de los árboles quemados reposan en el lugar de los hechos, en el predio del señor Farías se amontonaron de tal manera que se observa la capa vegetal pradizada, mientras que en el predio del señor Medina algunos troncos quemados aún están yacidos (sic) en tierra y los leños se hallan esparcidos por todo el lugar siendo evidente además que hace aproximadamente 2 años se aserró una cantidad considerable de árboles de pino tipo patula aprovechables económicamente y que a la fecha han nacido nuevos árboles. - En la primera instancia se practicó un dictamen pericial para calcular el área calcinada (fl. 296, c. 1), pero este fue objetado por la parte demandante en razón a que el perito no identificó adecuadamente el terreno sobre el cual debió realizar la Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 13 experticia (fls. 314 - 321, c. 1), motivo por el cual, el Tribunal ordenó la práctica de un nuevo dictamen, del que se destaca la siguiente información: El área de terreno es de 40 hect. 3865,92 m2 aproximadamente, con un área cultivada en arveja de 110883,28 m2 o sea 11 hect, 883,28 m2 aproximadamente y un área calcinada de 82530,09 m2. o sea 8 hect. 2530.09 m2.
Número de árboles sembrados: N = ((A/dist2))*1.156)=20.166 árboles. N= número de árboles sembrados A= área cultivada de árboles Dista2= distancia entre árboles La objeción fue resuelta en primera instancia y el a quo concluyó que tomaría este último dictamen como la base para tener por probado el perjuicio, así se indicó “Las objeciones formuladas (…) tienen vocación de prosperidad y por ello, los datos que soportan este último experticio, son los que se tendrán en cuenta para determinar la existencia del perjuicio”.
Por lo expuesto, considera la Sala acreditada la existencia de un incendio ocurrido los días 20, 21 y 22 de febrero de 2003, en el predio La Providencia, de propiedad del demandante, que afectó un bosque de pino, de alrededor de 20 fanegadas. 6. La imputación Establecida la existencia del daño es necesario verificar si el mismo es atribuible a las entidades demandadas.
Esta Sección tiene definido que en los casos en que se imputa a las autoridades la omisión en el cumplimiento de sus deberes, es preciso identificar las normas de orden constitucional, legal y reglamentario, así como los pronunciamientos judiciales, que hubieren precisado el alcance de esas obligaciones. Una vez determinado el contenido obligacional a cargo del ente público en el caso concreto, “debe procederse a establecer si el sujeto accionado defraudó las expectativas de actuación que se desprendían del que constituye su rol, de este modo configurado”6 y, además, si la omisión alegada constituye la causa adecuada del daño. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2011, exp. 17613, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 14 En este punto, considera la Sala que la parte demandante plantea diferentes atribuciones jurídicas, estas son: i) las dirigidas al municipio de Soracá al señalar que actuó de manera irregular, faltando a principios de previsión, vigilancia y control, cuya omisión de contar con un cuerpo de bomberos o, al menos, firmar un convenio con aquellos voluntarios, y la negligencia de no prestar apoyo útil y necesario para atender la emergencia permitió que el incendio originado en el predio La Providencia se extendiera por el bosque de pino de propiedad del demandante; ii) la omisión de Corpoboyacá al actuar “de forma contraria a la función propia de su naturaleza, convalidó de forma irregular el actuar de un infractor ambiental” (fl. 114, c. 1) lo que llevó a la desviación del cauce de la quebrada Soracá, motivo por el cual no tenía agua necesaria para que los bomberos la usaran para apagar el incendio.
Para fundamentar las atribuciones se allegaron y practicaron los siguientes elementos probatorios: - Decreto 0018 de 16 de junio de 2001, el alcalde de Soracá creó el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres del municipio (fls. 146 – 1147, c. 1). - Informe del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Tunja del 12 de marzo de 2003, suscrito por el comandante Bayardo Roa Cubaque, mediante el cual señaló que dicho cuerpo de bomberos acudió al lugar de la conflagración y advirtió que se enfrentaron a varios inconvenientes para atender la emergencia, así: El primero de ellos fue escasez de agua en el sitio, la quebrada que por allí pasa está totalmente seca, vecinos del sector nos comentaron que estaba seca debido a que se había construido un reservorio y hasta allí nuestros pesados vehículos no llegan por falta de vías y por estar el reservorio en propiedad privada.
El segundo inconveniente que tuvimos fue la falta de apoyo por parte de las autoridades municipales de Soracá. Nuestros expertos en incendios forestales solicitaron un tractor o retroexcavadora con el fin de hacer un cortafuego para impedir que las llamas consumieran pastos, pinos y vegetación nativa, pero solo hasta las 5 de la tarde y cuando el incendio ya había tomado fuerza, apareció un señor que preguntó si todavía se necesitaba maquinaria (fls. 15 – 16, c. 1).
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 15 El comandante Roa Cubaque rindió testimonio en la primera instancia para ratificar el contenido del informe. Expuso las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se desarrollaron los hechos.
De su dicho de destaca: (…) de manera puntual salió una máquina de bomberos para atender el incendio y al llegar al sitio nos enteramos de que el área de la quema estaba en jurisdicción de Soracá, municipio que no tiene cuerpo de bomberos ni tiene contratación con nosotros, pero, a pesar de esto, atendimos la emergencia que duró más de 3 días (…).
Inicialmente, cuando llegamos al bosque se estaba incendiando y al descargar el primer viaje de agua buscamos el líquido cerca al sitio y nos informaron que había una especie de reservorio o un canal que había hecho un vecino del sector sobre la quebrada, luego intentamos ingresar para cargar la máquina pero unos vecinos del sector dijeron que eso era propiedad privada y que el dueño no lo permitía y como había mucho barro sobre las orillas de dicho canal se vio la necesidad de enviar otro vehículo, exactamente el carro tanque para apoyar las labores de la máquina extintora, obviamente esto demoró el proceso de extinción porque el carro tenía que ser llenado nuevamente en Tunja (…).
Igualmente se solicitó el apoyo de las autoridades municipales de Soracá para que nos facilitara una retroexcavadora o un tractor con el fin de hacer un trabajo especializado y evitar que el incendio se propagara, ayuda que jamás llegó. Nos comunicamos en primer lugar con la Policía Nacional y ellos a su vez le comentaron al señor alcalde y también por solicitud nuestra, el propietario de la finca al parecer también hizo esas gestiones.
En aquella oportunidad no apareció nadie para colaborarnos con la maquinaria con personal.(…) Recibimos las llamadas tanto de policía y de la comunidad avisándonos de este incendio y el tiempo de respuesta hasta el sitio está más o menos en 7 minutos para el arribo en carro, pero cuando llegamos ya se presentaban gruesas columnas de humo y llamas, no podemos determinar exactamente cuánto llevaba el incendio porque el avance de la propagación del mismo depende de lo expuesto en la anterior respuesta.
Estoy seguro de que los vecinos del sector avisaron con prontitud y las gruesas columnas de humo que se veían desde Tunja también fue una alarma para nosotros, pero, también estoy seguro de que si hubiéramos recibido el apoyo de personal y maquinaria se hubiera podido controlar el incendio en sus comienzos. (…) PREGUNTADO: Teniendo en cuenta las condiciones del clima y ubicación del predio donde sucedieron los hechos, puede usted calcular más o menos la velocidad de propagación de esta clase de incendios y en especial al que nos estamos refiriendo.
CONTESTÓ: Determinar la velocidad de avance de un incendio forestal es un tanto complicado porque debemos tener en cuenta la velocidad del viento, topografía del terreno, tipo de vegetación, y materiales combustibles que se pueden presentar en el sitio. En el caso de este incendio se encontraban pastos secos, cultivos de pino que son fácil presa de fuego.
Además, cuando se trata de quemas de cultivos de pinos, estas se representan en incendios de copa, suelo y subsuelo, siendo este último es más complicado de atacar porque no se ve y puede reventar o aflorar nuevamente en un incendio de copa. Esto fue lo que sucedió exactamente en esta ocasión. (…) PREGUNTADO: en una emergencia tal como la aquí descrita y en el ya citado oficio, el cuerpo de bomberos no puede hacer uso de cualquier recurso así esté en propiedad privada.
CONTESTÓ: si no se encuentra la autoridad preferimos no insistir, en un evento como estos en este caso sería la policía, porque hemos sido sacados de sitios de emergencia a tiros por vecinos del sector, no me refiero en este caso, pero con esa experiencia que tuvimos en otras oportunidades preferimos no insistir para no vernos amenazados, vuelvo y digo no fue el caso de la presente emergencia pues, simplemente nos dijeron que no se puede y ante eso no insistimos más. (…) de todas maneras en estos Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 16 casos la organización del comité local de prevención de emergencia CLOPAD se ve reflejado en la efectiva atención de un evento y en este caso no recibimos apoyo de nadie y trabajamos hasta extinguir el incendio a pesar de que no estaba dentro de nuestra jurisdicción (fls. 270 – 271, c. 1). - El señor Ángel Javier Arias Bernal, quien para la época de ocurrencia de los hechos se desempeñaba como conductor de la ambulancia del centro de salud de Soracá, en el testimonio que rindió en este proceso, manifestó que uno de los días de la conflagración le correspondió llevarle unos refrigerios a personas que estaban apoyando la emergencia, que eran unas 20 personas, entre ellas, agentes de la policía, bomberos y habitantes del sector.
También aseguró que el municipio no contaba con cuerpo de bomberos y que no vio maquinaria del municipio colaborando en la extinción del fuego (fls. 288 – 289, c. 1): - En la declaración que rindió el señor Pedro Arquímedes Bernal Torres, quien para la época del siniestro era el alcalde de Soracá, manifestó: Nosotros como autoridad seguimos el proceso del incendio, llamamos al señor José María Medina, quien me dijo que le prestáramos el tractor o la retro para que no siguiera el incendio, pero en ese momento solo estaba la retroexcavadora, y el inconveniente de eso es que es una loma, la loma de Pirgua, entonces como la retro y el tractor son de llanta no se podía bajar la maquinaria para cortar la corriente de la llama y tampoco por entre el bosque, es decir, de ninguna manera la maquinaria se podía meter.
Ante esa situación nos reunimos la administración, la personera, el secretario de gobierno, la policía, para tomar las medidas correspondientes. (…), del palacio municipal hay vista hacia el lugar de los hechos, entonces nosotros evidenciamos el incendio aproximadamente entre las once y doce de la mañana y fue cuando empezamos a actuar y para tal evento nos valimos de unos carros particulares para llevar gente que querían colaborar con la extinción del fuego (…).
Es de señalar que el incendio se pudo apagar hacia las 5.30 de la tarde, pero el problema es que quedan chispas y por la noche por el viento, volvió a prender y se incendió el bosquecito que había, a esa hora nadie actuaba y no nos dimos cuenta porque estábamos durmiendo. Convenio con cuerpo de bomberos no se tenía, pero el cuerpo de bomberos siempre y cuando se llamen, prestan el servicio, porque no solamente hubo ese incendio, y siempre los bomberos de Tunja han estado atentos a colaborar en estas situaciones (…) nunca se pensaba que se iban a presentar incendios (fl. 291, c. 1). - Por otra parte, se tiene el testimonio de la señora Paola Sofía Barajas, secretaria de gobierno de Soracá para la época de ocurrencia de los hechos, quien expuso: El incendio se presentó en la vereda de Puente Hamaca y concomitante con este había otro incendio en el sitio La Roca, salida al municipio de Boyacá. Fue una situación en que todo era alarma y preocupación. (…) Quiero aclarar que, en esa situación de emergencia de atender dos conflagraciones a la vez, lo que recuerdo es que la gestión administrativa se dirigió a atender las emergencias con los medios y recursos que se contaban, hubo despliegue del recurso Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 17 humano, como la policía, la defensa civil y la comunidad, se convocó a esta y fueron muchas las personas las que colaboraron (…).
El municipio no estaba preparado para este tipo de emergencias. Por la situación de emergencia los vehículos se desplazaron al sitio transportando agua y personas que con elementos manuales trabajaron en apagar el fuego, el municipio dio herramientas, refrigerios y bebidas a quienes colaboraron con las autoridades en estas acciones (…), para el 2002 y el 2003 había problema presupuestal y no se podía cumplir con las exigencias de los bomberos de Tunja, quienes exigía aportes de porcentajes como exige la ley, pero, que los municipios, no solamente Soracá, aportan solo en la medida de sus posibilidades (fls. 448 – 449, c. 1). - Diligencia de interrogatorio de parte de José María Medina: PREGUNTADO: diga cómo es cierto sí o no que usted se dirigió personalmente a la alcaldía municipal de Soracá con el fin de solicitar ayuda inmediata para mitigar la conflagración sobre el inmueble denominado La Providencia, ubicado en la vereda de Puente Hamaca, municipio de Soracá. CONTESTADO: Sí, yo hablé con el alcalde Bernal quien me negó el préstamo del tractor, que era necesario para hacer una franja rompe suelos y evitar que se extendiera el incendio.
Él argumentó que la parte donde estaba el incendio era muy empinada y no podía subir el tractor, a lo que yo le hice caer en cuenta que el terreno tenía vocación agrícola y las actividades que se desarrollaron se hicieron con tractor, sin embargo, que era mejor que llevara la retroexcavadora, pero, que tenía que ir a traerla desde los límites con Viracachá, yo procedí a ir a los límites donde encontré la retroexcavadora dedicada a la labor de cargue de volquetas, allá estaba la volqueta del municipio.
Cuando le dijimos al operario que debía regresar a Soracá, dijo que a la retro le estaba fallando una cosa, que no era cierto, por cuanto estaba trabajando. Sin embargo, fuimos al municipio de Soracá y en la plaza dejó la volqueta y subió a donde el alcalde a quien le dijo que estaba una manguera dañada que, si la podía componer que una vez lo hiciera fuera al sitio del incendio, yo me fui confiado para el sitio del incendio, pero jamás llegó ninguna retroexcavadora, pese a que le dije que si necesitaba venir a Tunja yo le conseguía el repuesto, pero dijo que no era necesario y nunca apareció en el sitio del incendio. - Derecho de petición del 3 de enero de 2003, mediante el cual el representante de la población de Puente Hamaca le informó a Corpoboyacá que los señores Luis Yanquén y Silvestre García “taponaron y represaron la totalidad del caudal de la quebrada de Puente Hamaca, obstaculizando así el paso del agua” (fl. 8, c. anexo). - El 11 de enero de 2003, la secretaria de gobierno y el director de la Umata mediante escrito les ordenaron a los señores Luis Yanquén y Silvestre García suspender los trabajos y las actividades de riego, con el fin de permitir el libre tránsito del cauce (fl. 16, c. anexo).
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 18 - Mediante auto 03-004 de 17 de enero de 2003, Corpoboyacá avocó el conocimiento de la queja interpuesta en contra de los señores Luis Yanquén y Silvestre García (fl. 183, c. 1). - En Resolución 0059 del 17 de enero de 2003, la Corpoboyacá le ordenó al señor Luis Yanquén suspender de manera inmediata las actividades de ocupación del cauce del río Soracá y el riego de cultivos, remover las barreras que impedían que el río siguiera su cauce y no afectar a la comunidad de la vereda de Puente Hamaca.
Consecuente con lo anterior, se le formularon cargos. De la motivación del acto se destaca lo siguiente (fls. 2 - 6, c. anexo): Se realizó inspección ocular, por parte de la funcionaria Stella Hernández Caro, de la Subdirección de Gestión Ambiental, de Corpoboyacá, emitiendo el concepto técnico 002/03 de fecha 15 de enero de 2003, en jurídica el 17 de enero de 2003, el cual forma parte integral de esta resolución, determinando lo siguiente: que el 10 de enero de 2003 se adelantó visita al sitio objeto de la queja en asocio con los señores (…), se verificó la intervención de aproximadamente mil metros del cauce del río, con obras de ampliación y profundización utilizando maquinaria; que estos tramos que se profundizaron represan el agua impidiendo el libre discurrir de las aguas con el consecuente perjuicio a la comunidad; que aguas abajo las aguas estaban siendo bombeadas para riego de cultivo de papa de los señores Luis Yanquén y Silvestre García, que los operadores de las máquinas manifestaron que estaban haciendo actividades durante 24 horas, en el sitio se encontraron tres tractobombas, una retroexcavadora de oruga. - Mediante escrito del 18 de enero de 2003, el señor Luis Yanquén le solicitó a Corpoboyacá un permiso provisional para riego de un cultivo de papa con el agua del río Soracá, con el fin de “salvar el cultivo, que se encuentra en 60% de desarrollo” mientras realizaba el proceso de solicitud de concesión de aguas (fl. 29, c. anexo). - Declaración de la abogada Derlys Selena Galvis Tovar, quien emitió concepto dentro del proceso sancionatorio adelantado en contra del señor Yanquén a través del cual se daba viabilidad para otorgar permiso temporal del uso del agua de la quebrada Soracá para el riego de unos cultivos de papa por un tiempo limitado, con la condición de garantizar el discurrir de la quebrada y su recuperación. Así lo señaló: La entidad en atención a la solicitud del señor Luis Yanquén expidió autorización para el uso restrictivo y temporal de las aguas depositadas que no era posible que discurrieran libremente por los hechos generados sobre el cauce de la quebrada.
Considero prudente expedir dicha autorización para Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 19 garantizar el ambiente y minimizar el impacto que produciría el depósito de las mismas dadas las condiciones climáticas que operaban para la época de los hechos, ya que dichas aguas recibían los vertimientos del río Soracá (fls. 266 – 267, c. 1). - El 27 de enero de 2003, la Coordinación de Recursos Hídricos de Corpoboyacá emitió concepto de visita al predio de los sujetos denunciados cuyo objetivo consistió en verificar si se habían iniciado las labores de recuperación del cauce.
Al respecto se consignó: Una vez en el sitio se verificó que el señor Luis Yanquén ha iniciado los trabajos de destaponamiento del río en el sitio 100 metros aguas arriba del antiguo puente denominado Puente Hamaca, se observó que este sitio está lleno de barro, por tanto se recomienda iniciar trabajos de nivelación del cauce de tal forma que el agua no se embalse sino que corra libremente, trabajos que muy difícilmente puede realizar de inmediato ya que el cauce se encuentra con niveles de agua hasta de 2 metros de profundidad en un ancho de más o menos cuatro metros; sin embargo en aquellos sitios donde se puedan realizar trabajos de recuperación del nivel con la misma tierra que sacó, debe ir haciéndolo y destaponar en aquellos que aún existe obstáculo para garantizar el libre correr de las aguas (fl. 30, c. anexo). - El 30 de enero de 2003, entre Corpoboyacá y los señores Luis Yanquén y Silvestre García se firmó un acta de concertación mediante la cual se les autorizaba a realizar labores de riego al cultivo de papa, con el agua ya represada por un término de cuatro noches seguidas cada 15 días durante los dos meses siguientes, pero que era indispensable que siguieran las labores de “destaponamiento” para garantizar el libre discurrir de las aguas según la capacidad del río (fl. 38, c. anexo). - El 5 de febrero de 2003, funcionarios de Corpoboyacá y la alcaldía de Soracá visitaron el predio de los denunciados y se constató que no se estaba dando cumplimiento a las medidas impuestas por la corporación (fl. 39, c. anexo). - El 13 de febrero de 2003, los contraventores presentaron a Corpoboyacá una propuesta técnico ambiental para la recuperación del cauce del río Soracá (fls. 47 – 48, c. anexo). - Mediante Resolución 0168 de 14 de febrero de 2003, Corpoboyacá sancionó al señor Luis Yanquén a pagar la suma de 30 smlmv por la intervención ilegal del río Soracá (fls. 50 – 53, c. anexo).
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 20 - Obra declaración de la señora Stella Hernández Caro, funcionaria de Corpoboyacá, quien dio cuenta del procedimiento sancionatorio adelantado contra el señor Luis Yanquén por la construcción de un reservorio en el cauce del río Soracá, asimismo señaló que para la época de ocurrencia del incendio se presentaba un fuerte verano, “época en que los caudales de las fuentes hídricas disminuyen en gran porcentaje” (fls. 264 – 265, c. 1). 6.1.
Caso concreto i) La falla del servicio aquí aducida en contra del municipio de Soracá, se orienta, en primer término, a señalar la violación de las obligaciones contenidas en la Ley 322 de 1996 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones” que se ocupó de regular la obligación del Estado de asegurar la prestación eficiente del servicio público esencial de “la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles”, a todos los habitantes del territorio nacional; dispone que es competencia de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio, a través de los cuerpos de bomberos oficiales, o de manera indirecta, por medio de la celebración de contratos con los cuerpos de bomberos voluntarios (artículo 2).
Del material probatorio referido, se colige que el municipio Soracá no contaba para el día de los hechos con un cuerpo de bomberos ni oficial ni voluntario como prescribía la citada norma, según la cual la gestión integral del riesgo contra incendios es un servicio público esencial a cargo de los municipios. En efecto, fueron representantes de otros organismos quienes acudieron a atender la emergencia, pues se acreditó que fueron los bomberos voluntarios de Tunja quienes la atendieron, aun sin contar con algún convenio con el municipio de Soracá. En ese sentido, tal como lo concluyó el a quo se tiene probada la omisión al cumplimiento del deber obligacional por parte del municipio de Soracá; no obstante lo anterior, en el estudio de los presupuestos de la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado, debe analizarse si dicha omisión fue determinante en la causación del daño. En este caso, corresponde verificar si la falta de un cuerpo de bomberos fue la causa adecuada de la prolongación del incendio, o si en su defecto, lo fue la falta de colaboración de la administración al no Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 21 allegar la maquinaria requerida por el cuerpo de bomberos, específicamente un tractor y una retro excavadora.
Pues bien, en el informe del comandante Bayardo Roa del Cuerpo de Bomberos de Tunja se señaló que ese equipo había atendido la conflagración presentada en el predio La Providencia y que se vieron enfrentados a varios inconvenientes para apagar el fuego, lo primero fue la escasez de agua de la quebrada de la que pretendían extraerla, frente a lo cual, los vecinos del sector le informaron a los bomberos que había un reservorio en un terreno privado que se hallaba cerca, pero los bomberos advirtieron que no ingresarían a propiedad privada sin autorización y que de todas maneras sus pesados vehículos no llegarían hasta dicho reservorio por falta de vías y por el estado del lugar, esto es, que se presentaba mucho barro.
Lo segundo, señaló el comandante, hacía alusión a la falta de apoyo de la autoridad municipal, dado que los expertos bomberos forestales solicitaron un tractor o una retroexcavadora para hacer una línea cortafuego y evitar la propagación del incendio a todo el bosque de pino, pero, que dicha maquinaria nunca llegó. En relación con este asunto, debe advertirse lo siguiente i) existe una afirmación del comandante al señalar que “solo hasta las 5 de la tarde cuando el incendio ya había tomado fuerza apareció un señor preguntando que si todavía necesitaba la maquinaria”, ii) en el interrogatorio realizado al demandante, este aseguró que el alcalde de Soracá puso a disposición la retroexcavadora pero que esta se encontraba en Viracachá y que la maquinaria nunca llegó y iii) el Alcalde de Soracá en su declaración manifestó que la retroexcavadora era “de llanta” y que no podía acceder al sitio de la conflagración porque quedaba en una loma, “la loma de Pirgua”.
En ese sentido, y de conformidad con el material probatorio expuesto, debe señalarse que no se encuentra probado el nexo causal entre la falla del servicio alegada y el daño. Debe señalarse que la reacción de los bomberos de Tunja fue oportuna. Estos manifestaron que una vez enterados del incendio acudieron al cabo de 7 minutos, pero, al arribar al sitio de la conflagración observaron unas gruesas columnas de humo y de llamas, lo que es indicativo de que el incendio ya había tomado fuerza dada las condiciones propias del material inflamable (tipo forestal).
Así mismo, la prolongación de las llamas se debió a la imposibilidad de tener acceso Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 22 a una fuente de agua de manera oportuna, pero ello, no resulta imputable al municipio, pues, como se vio, aún de haberse puesto a disposición el agua del reservorio indicado, los vehículos de los bomberos no hubieran llegado hasta allí por las condiciones del terreno, recuérdese que así lo manifestó el comandante: “hasta allí nuestros pesados vehículos no llegan por falta de vías”. -esto al margen de la responsabilidad que se estudiará respecto de Corpoboyacá-.
Ahora, en cuanto a la falta de maquinaria en el sitio del siniestro para realizar la línea cortafuego, debe precisarse que si bien se probó que la maquinaria no llegó al sitio, y en efecto, esta hubiera sido de utilidad para evitar la propagación del incendio, lo cierto es que no se acreditó que la maquinaria no arribó al lugar por negligencia de la administración, así, la afirmación del alcalde acerca de la imposibilidad de trasladar la maquinaria hasta el sitio no tiene prueba que permita restarle credibilidad a la veracidad de su dicho; por el contrario, en el expediente obran elementos de juicio que respaldan tal afirmación. Por una parte y tal como se expuso, el terreno donde se presentó el incendio era montañoso, y, a pesar de su vocación agrícola, tal como lo señala el demandante, y de lo cual se puede deducir por lo consignado en la inspección judicial, en la que se afirma que la zona se hallan cultivos de papa y arveja, lo cierto es ello no se traduce en que cualquier tipo de maquinaria pudiera acceder.
Nótese como en el proceso administrativo sancionatorio de Corporboyacá, cuando visitó el predio del señor Luis Yanquén, indicó que se había encontrado una retroexcavadora, pero, tipo Oruga, es decir, su tren de movilidad varía a la de retroexcavadora de ruedas, que era la que la administración poseía, por lo que no se puede inferir que el dicho del alcalde no fuera cierto.
Por último, no se tiene certeza respecto de quién era el sujeto que le preguntó a los bomberos si todavía necesitaban la maquinaria, tampoco hay un hecho indicador de que perteneciera a la administración y que esto constituyera una promesa del alcalde para llevar hasta el lugar la maquinaria requerida, como lo pretende hacer ver el demandante en su recurso de alzada.
Así pues, le asiste razón al Tribunal al considerar que no se encuentra acreditada en el proceso, la relación de causalidad invocada en la causa petendi, pues el sólo hecho de que la administración municipal hubiera estado obligada a contar con un cuerpo de bomberos con capacidad operativa para atender este tipo de Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 23 emergencias, no es prueba de que dicha omisión hubiera sido la causa adecuada del daño cuya reparación se pretende.
Lo anterior, en razón a que no es posible comprobar que, de haber existido un cuerpo de bomberos en el municipio de Soracá, el daño hubiera sido menor, o el incendio no se hubiera prolongado por tres días, pues cuando se dio aviso a los bomberos, estos arribaron oportunamente, pero fueron otras razones o inconvenientes los que impidieron que el incendio se extinguiera en un tiempo menor, aunado a las circunstancias propias del material combustible, pues, como lo mencionó el comandante del cuerpo de bomberos, en el lugar existían pastos secos y los pinos eran fácil “presa de fuego”, además, de que en el sitio se presentó un incendio de subsuelo, esto es, que la llama no es detectable fácilmente y, por lo tanto, en cualquier momento, el incendio podía resurgir.
De manera que no se cuenta con elementos probatorios que permitan determinar que, de acuerdo con las condiciones del incendio, el mismo hubiera podido ser controlado de manera oportuna con un cuerpo de bomberos en Soracá. No se puede asegurar que el hecho de que se contara con un cuerpo de Bomberos en el municipio acabaría con la conflagración desde su inicio, dado que estos se hubieran enfrentado a las mismas situaciones y el resultado hubiera sido el mismo.
Por supuesto que resulta reprochable el hecho de no contar con un cuerpo de bomberos o de un convenio celebrado con otro municipio para ese efecto, y no se trata de exonerar a la administración de la obligación de brindar el servicio público de bomberos de acuerdo con los preceptos legales, sino que, para el caso concreto, es imposible determinar un nexo causal entre la ausencia del mismo con la consumación del daño. De ese modo, en torno a la falta de prueba de nexo causal entre la actividad del Estado y el daño que se le imputa, se impide efectuar una atribución de responsabilidad que genere la obligación de indemnizar y, en esa medida, teniendo en cuenta que, según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, se confirmará la decisión del Tribunal.
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 24 Cabe aclarar que la Sala, en un caso resuelto recientemente7, reconoció a los afectados una indemnización por la agravación del daño, derivado del hecho de que la entidad territorial no contaba con un cuerpo de bomberos para atender la conflagración y fue otro organismo quien atendió la emergencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: [A]l respecto, es importante señalar que se encuentra probado que para la época de los hechos el municipio no contaba con el servicio de bomberos y aunque gestionó labores para ayudar a mitigar la conflagración, los bomberos del municipio vecino llegaron aproximadamente dos horas más tarde de iniciarse el incendio, tiempo que a todas luces perjudicó el desenlace del insuceso.
A juicio de la Sala, con independencia de la forma en que se produjo el incendio y sus causas, la cual como ya se mencionó no resulta imputable a la demandada, si hubiera sido atendido de manera oportuna y eficaz por el cuerpo de bomberos al que estaba obligado tener el municipio demandado, aún de haberse presentado el daño, el resultado final pudo ser distinto al de la destrucción total del establecimiento de comercio y daño del inmueble, sobre todo si se observa la relación entre el tiempo que tardaron los bomberos del municipio vecino en controlarlo totalmente y los daños finales que se denuncian en la demanda.
(…) En este orden de ideas, con base en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala concluye que en el presente caso está acreditada la responsabilidad del municipio de San Antonio pues la falta de un cuerpo de bomberos, contribuyó a que los daños causados con el incendio del 20 de marzo de 2011 se agravaran, en tanto que la presencia de un cuerpo propio de bomberos, en el campo de las probabilidades, habría podido mitigar el desenlace final del incendio que significó para los actores la pérdida total del establecimiento de comercio y la propiedad donde funcionaba.
Sin embargo, a diferencia del caso expuesto, en la que los bomberos tardaron alrededor de 2 horas en atender la conflagración, en el presente caso no ocurrió así, ya que se demostró que los bomberos de Tunja arribaron al cabo de 7 minutos, lo cual resulta oportuno, y que fueron las circunstancias propias del bosque de pinos que hizo que se prolongara la conflagración, además de la imposibilidad de usar la retroexcavadora para hacer la línea cortafuego, lo cual no resulta atribuible a la entidad demandada por cuanto, se reitera, las pruebas se orientan a indicar que dicha maquinaria no podía acceder al lugar por las condiciones montañosas y por el tipo de elementos de rodamiento. 7 Sentencia de 4 de diciembre de 2020, Exp. 48745, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 25 ii) En cuanto a la responsabilidad de Corpoboyacá, la Sala advierte que no encuentra probada falla del servicio, pues, todas las actuaciones desarrolladas por la corporación se hicieron en el marco de sus obligaciones.
La Ley 99 de 1993 establece que a las corporaciones autónomas regionales les compete:
ARTÍCULO 31. FUNCIONES: (…) 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; (…) 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; (…) 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados;
Así ante la queja del represamiento del agua de la quebrada del río Soracá, que fue presentada el 3 de enero de 2003, la Corporación avocó su conocimiento mediante auto 17 de enero de 2003 y en Resolución 0059 de ese mismo día ordenó al señor Luis Yanquén y Silvestre García suspender inmediatamente las actividades de ocupación del cauce del río Soracá, así como, el riego de cultivos y eliminar el taponamiento del río para que siguiera su cauce y no afectara a la comunidad de la vereda de Puente Hamaca.
La entidad hizo seguimiento a la anterior orden a través de una visita de inspección llevada a cabo el 27 de enero de 2003, en la que se verificó que el señor Yanquén estaba cumpliendo con la orden, pero aún no había garantizado el libre discurrir de la quebrada intervenida, así, se continuó con el proceso sancionatorio, advirtiéndole que debía ejecutar las labores necesarias para garantizar el flujo normal del cauce del río. Se tiene probado que el 30 de enero se llegó a un acuerdo entre los señores Luis Yanquén y Silvestre García para que estos usaran el agua represada bajo unas condiciones de uso porque debían garantizar el libre discurrir del agua de la quebrada, frente a lo cual, la entidad hizo una visita de inspección a los 6 días siguientes y advirtieron su incumplimiento, motivo por el cual, la Corporación le Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 26 impuso una sanción monetaria y le ordenó que en el término de 30 días siguientes a la notificación del acto, ejecutara las obras de readecuación de las áreas afectadas con la intervención al río Soracá, decisión que fue objeto de recursos y que quedó en firme en abril de 2003 (fls. 82 a 90, c. anexo).
De esa manera, se observa que la autoridad ambiental cumplió las obligaciones impuestas por la ley previo al acaecimiento de la conflagración y una vez tuvo conocimiento del represamiento de la quebrada avocó el conocimiento de la queja y llevó a cabo inspecciones, acuerdos y verificaciones, al punto de imponer sanciones, actuaciones que fueron desplegadas en el marco de sus atribuciones legales.
La autoridad ambiental no incumplió sus deberes, no hay prueba de la omisión que le fue atribuida; por el contrario, se acreditó que la entidad actuó de conformidad con el procedimiento establecido el cual se encontraba en trámite cuando ocurrió el siniestro. Así, el hecho de no existir agua en la quebrada si bien fue un factor causal para que la conflagración se propagara, lo cierto es, que no se debió a una falla del servicio atribuible a la Corporación, porque, como se expuso, esta desarrolló las funciones designadas por la ley y se encontraba en trámite el monitoreo de las órdenes dadas a los contraventores.
Así las cosas, se impone confirmar la sentencia de primera instancia. 8. Costas Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación número: 15001-23-31-000-2005-00513-00 (53929) Actor: José María Medina Montejo Demandado: Municipio de Soracá y otro Referencia: Acción de reparación directa 27 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF